土地利用總體規劃調整完善中如何實現耕地保護分析

李 遇 方

(山西省大同市土地勘測規劃站，山西 大同 037008)

筆者通過對多年實際工作經驗的總結和對耕地保護問題的研究思考，結合正在開展的各級土地利用總體規劃調整完善工作，以及國家近期出臺的《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》(中辦發[2017]4號)文件精神，以大同市為例，初步探索在土地利用總體規劃調整方案中加強耕地保護措施，嚴格落實上級下達的保護目標。

1 現行規劃中耕地保護存在的問題

現行規劃對各縣區分解下達的耕地保有量和基本農田保護任務是基于土地利用變更調查的數據上進行的，隨著二次土地調查成果的發布實施，各縣區間變化較大。其中：渾源縣、左云縣和靈丘縣2015年耕地面積小于規劃下達耕地保有量面積，分別減少3 040.19 hm2,735.65 hm2和461.06 hm2。

根據我市2015年耕地質量更新成果，我市耕地質量等別為10等～14等，整體偏低，遠低于國家加權平均等9.96等，急需各級政府通過各種渠道加大資金投入，切實提升耕地利用等別，增加糧食產能及農民收入。

為落實生態文明建設的要求，大于25°以上的坡耕地將全部退耕還林還草，園林草地等生態用地需嚴格保護，生態退耕還林任務每年分解下達。

耕地后備資源匱乏。隨著我市建設占用、自然災害損毀和人為亂占濫用等，特別是工業化、城鎮化的快速推進，導致人均耕地遞減速度加快。根據2016年地籍變更數據庫結果及最新后備資源調查結果顯示，2016年我市未利用地總面積545 929.53 hm2，其中宜耕后備資源面積為8 351.47 hm2，占未利用地面積比例為1.53%；耕地后備資源的匱乏，增加了耕地總量動態平衡的壓力，使得土地供需矛盾日益加劇，人地關系日趨緊張。

2 耕地現狀情況

耕地：面積為376 193.36 hm2，占農用地面積的49.0%。其中，水田79.2 hm2，水澆地96 384.36 hm2,旱地279 732.31 hm2，依次占耕地面積的0.02%,25.58%和74.4%。耕地主要分布在陽高縣、天鎮縣、渾源縣、大同縣、靈丘縣等地。其中：耕地面積陽高縣最多(67 927.78 hm2)，其次為天鎮縣(48 719.31 hm2)，渾源縣和大同縣耕地面積分別位居全市第三(46 083.54 hm2)和第四(44 285.03 hm2)，靈丘縣、左云縣、廣靈縣和新榮區的耕地面積依次減少，南郊區耕地面積最少，僅為24 682.9 hm2。

3 規劃調整耕地保護措施

3.1 規劃與現狀相統一，確定落實耕地保有量

按照“實有耕地面積基本穩定、耕地數量質量并重”以及“保護優先、應保盡保”的原則，綜合考慮各縣(區)耕地后備資源潛力、耕地易地補充情況，把優質耕地和經土地整治的耕地優先保護起來，合理確定各地耕地保有量。到2020年，全市耕地保有量目標不少于364 706.67 hm2，比原規劃耕地保有量減少426 hm2。規劃基本農田保護面積不少于310 173.52 hm2。

本次調整增加的縣(區)是南郊區、陽高縣和大同縣，較現行規劃分別增加500 hm2,5 257 hm2,2 177.07 hm2；調減的縣(區)是新榮區、天鎮縣、廣靈縣、靈丘縣、渾源縣和左云縣，分別減少600 hm2,600 hm2,140 hm2,1 500 hm2,3 420 hm2,2 176.67 hm2。

3.2 統籌兼顧生態與經濟發展，確保完成生態建設退耕任務

落實生態文明建設要求，統籌安排生產、生活、生態用地，嚴格劃定城市開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線(簡稱“三線”劃定)。除按照要求實施退耕或建設占用外均予以保護；結合國家生態退耕計劃，因地制宜安排好生態退耕地。本次安排全市生態退耕面積1 773.33 hm2。其中，左云縣648.3 hm2、靈丘縣642.24 hm2、天鎮縣161.11 hm2、廣靈縣68.87 hm2、陽高縣66.55 hm2、渾源縣36.54 hm2，這6個縣是全市25°以上的坡耕地面積較大、采煤(礦)沉陷區分布較多的區域，是省市進行生態建設，特別是生態退耕還林、還草的重點區域。

3.3 加強專項規劃編制，實現耕地總量動態平衡

加快編制《大同市土地整治規劃(2016年—2020年)》，把國家制定的“藏糧于地、藏糧于技”和節約優先戰略落實到實處，在綜合評價上輪規劃實施的效果的基礎上，以省級土地整治規劃分解給我市的各項指標任務為底線，全面完成“十三五”農用地整理和高標準農田建設任務，提高糧食生產能力；以消納建設用地空間為導向，通過城鄉增減掛鉤、工礦廢棄地復墾等土地新機制大力實施城鄉散亂、閑置、低效等建設用地整理，實現我市美麗宜居鄉村建設和推進新型城鎮化發展；以脫貧摘帽為要求，大力推進天鎮縣等6個國定貧困縣土地綜合整治，全力支持脫貧攻堅；以保護“大同藍、大同綠、大同青”為前提，大力推進采煤沉陷區和“兩河”流域生態治理修復，促進土地資源永續利用；堅持保護優先，因地制宜，實施山水林田湖五位一體生態保護和修復工程。

3.4 推進耕作層剝離，提升補充耕地質量

在縣鄉級土地利用總體規劃中，一是要規劃好取土區，以鄉鎮為單位，分析城市建設、重大項目建設等非農業建設占用耕地數量并落實好布局，制定取土區的近期和中遠期規劃；二是要規劃好堆土區，明確土地開發整理、礦產開發、城市儲備地塊等具體位置，確定堆放點的輻射范圍，注意防止水土流失等；三是規劃好覆土區，結合土地開發整理、中低產田改造、新農村建設、礦山復墾等項目，剝離的耕作層優先用于新造耕地質量建設，確保補充耕地質量得到提升。

3.5 建立有效的保障措施

建立健全耕地保護制度，完善規劃實施的體制機制，夯實規劃基礎數據，確保土地利用總體規劃及土地整治專項規劃目標合理、有序、全面實現。采取法律、經濟、行政、科技等綜合手段，切實推進我市土地整治重大工程實施見效，從而推進大同市“三農”工作邁上新臺階，進一步增強土地資源支撐全市經濟社會跨越發展的能力。

參考文獻：

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