地方治理之變

姚成二

上海、江蘇、浙江三地圍繞“放管服”的行政體制改革，正從長三角向全國擴散。全面深化改革新征程排在“五大新征程”的首位。

2017年11月11日，習近平總書記在亞太經合組織會議講話中，將全面深化改革新征程排在“五大新征程”的首位。與過去相比，中央為全面深化改革賦予了更為豐富的新內涵。

上下同欲者勝。地方作為落實中央政策的“最后一公里”，全面深化改革如何踏上新征程？新時代地方治理環境與理念將發生哪些新變化？

理念之變：從拼優惠政策到拼服務環境

“雞蛋里頭挑骨頭，沒事到政府找茬兒。”這在過去讓人無法想象的做法，如今在上海浦東成為現實。2017年11月19日，浦東新區線上線下“請您來找茬”意見征詢通道開通，讓公眾眼前一亮。

看似“找茬窗口”捅破了零距離服務的窗戶紙，但實際上透出的，正是當下地方治理需要不斷創新和加強的廣袤天地。從2017十大地方深化改革評選來看，一些深層改變正在悄然發生。

隨著資源、環境的約束趨緊，地方發展已由成本競爭轉向營商環境競爭，這就需要更多地運用服務機制來改善軟硬件環境。在這方面，上海浦東新區一直走在全國前列。

“只說YES不說NO”是上海浦東新區的窗口服務快速反應機制，實行一線窗口辦理人員無否決制度，對不屬于本部門事項的，不設路障設路標；對不符合申請條件的，不打回票打清單；對法律法規不明確的，不給否決給路徑。

憑借這個機制，浦東一舉打破了長期以來備受詬病的政府辦事窗口“門難進，臉難看，事難辦”現象，便民利企的服務窗口，贏得了群眾和企業的廣泛點贊。

群眾和企業的辦事之變，以建立規范制度、改善營商環境提升地方競爭力為目標，抓住“放管服”改革“牛鼻子”，折射出地方政府從“好管”到群眾、企業“好用”，以服務意識代替傳統行政思維的理念嬗變。

服務是生產力，更是競爭力。2016年3月，義烏增設名為“店小二”的行政部門作為專門的常設機構，旨在深入了解企業發展情況，更高效解決義烏企業所面臨的具體問題，以降低企業成本、調整產業結構、彌補產業短板為服務導向，為企業和政府之間的交流搭橋建梁。

義烏“店小二”模式的創新之處在于主動轉型，做好“服務員”，當好“店小二”，服務“貨郎擔”。目的是為企業提供全方位服務，為營商創造服務最優、效率最高、成本最低的最佳環境。

經濟環境發展變化對政府服務提出了更高要求。義烏首創“店小二”迎合了新常態背景下的經濟發展和服務供給側改革的需要，這既是對自身職能重新定位的結果，也是服務型政府建設的深化性標志，由此將地方政府“服務”的職能突出且提升到一個全新的高度。

義烏的改革與新發展理念不謀而合。從政府主導發展到當好“店小二”的根本性轉變，與十九大提出要轉變政府職能，建設人民滿意的服務型政府的改革目標相一致。

方式之變：從“群眾跑路”到“數據跑腿”

2017年，“不見面”成為江蘇改革的一個高頻詞。4月27日，一張頗具標志性的營業執照在南京市棲霞區誕生，這是全國首份“不見面”審批的營業執照。今后，“不見面”是原則，“見一面”是例外。

所謂“不見面”，就是基于信息化和大數據，依據標準化行政梳理公布“不見面審批服務”事項，建立“網上辦、集中批、聯合審、區域評、代辦制、不見面”審批服務模式。截至2017年10月31日，江蘇省市縣三級政務服務事項98%實現了網上辦理。

短短半年時間內，“不見面”改革就能取得如此大的效果，大數據技術的應用無疑是其成功的重要秘訣。新技術的不斷涌現為地方治理創新，提供了更加豐富的治理手段，成為地方治理的新型利器。

過去，“百姓辦事多跑路”問題難以化解，技術層面的原因在于部門數據信息“孤島現象”。一方面是地方網絡建設各自為政，重復建設，結構不合理；另一方面是數據資源開發利用滯后，技術標準和內容展現形式不同，互聯互通不暢，共享程度低。這在全國普遍存在。

鑒于此，江蘇從頂層設計開始，將“不見面審批”的技術和制度層面進行統一規范，完成了技術、門戶、客戶端、認證流通等“一致性”。同時，加大政務信息系統整合共享力度，形成統一的政務信息共享交換渠道，在省市縣三級政府實現政府權力清單全覆蓋。在這個模式中，跑斷腿、磨破嘴，打不完的電話，蓋不完的公章……都將成為過去式。

為突破部門數據壁壘這一“老大難”問題，浙江于2017年5月實施全國首個省級公共數據和電子政務政府規章，并逐步完善省市縣三級全覆蓋的公共數據交換平臺。在數據庫建設方面，基本完成數據歸集；在數據共享方面，已開放57個省級單位3600項數據共享權限。

用“數據跑腿”打破部門“信息孤島”“數據煙囪”，根除“奇葩證明”“折返跑”等疑難雜癥，真正讓百姓不跑腿，這已成為地方政府改進政務服務的共識。

“最多跑一次”事項的業務流，實質上都是數據流；跨部門的業務協同，重要基礎是數據共享。未來改革所遇到的難點、痛點、堵點，也將越來越集中到數據層面。

2017年10月，國務院辦公廳對第四次大督查發現的地方典型經驗做法給予表揚，在深化“放管服”改革方面，除了江蘇“不見面”審批服務上榜以外，浙江推進“最多跑一次”改革同樣位列其中。

理念轉變帶來的是治理手段與方式的調整，大數據時代給社會治理提出了新機遇和新挑戰，這些都在刷新著地方政府的治理方式。

制度之變：從供給導向到需求導向

梳理地方深化改革的路徑，不難發現地方治理改革創新的脈絡是一項系統工程，即從系統化、集成化走向制度化、常態化的政府治理機制。這源于背后的多股力量。

從宏觀層面看，社會主要矛盾的變化對政府在行政制度供給上提出了新的更高要求。簡政放權、放管結合、優化服務的改革理念已經深入人心，過去自上而下、供給導向的行政制度邏輯，現在需要更多地考慮基層的需求和實際情況。

從2017十大地方深化改革評選榜單來看，一些地方的改革創新實踐開始突破天花板，并由“點”到“面”，從“樣本”到“標本”，在全國復制推廣開來，它們與頂層設計產生了良性互動，形成了上下合力。對推動整個行政體制改革，包括區域治理體系建設和治理能力提升具有長遠、深刻的意義。

從區域競爭來看，在新的治理環境與理念下，原有的治理環境、激勵機制已不在，以往的治理思路與手段難以奏效。地方政府面對促進經濟社會發展的巨大壓力，政府機構和行政體制改革創新逐漸成為新一輪區域競爭的重點領域。

環顧長三角，江蘇辦事不見面，浙江最多跑一次，義烏“店小二”、上海“只說YES不說NO”、“找茬”專窗做得有聲有色，它們以政府理念之變帶來了治理手段與方式之變，進而在激烈的區域競爭中，營造了新優勢。如今，上海、江蘇、浙江三地圍繞“放管服”的行政體制改革，正從長三角向全國擴散。

從地方經濟社會發展的內在邏輯來看，越是經濟發達的地區，往往越是最先自我革命。發軔于浙江的“最多跑一次”改革就是典型。作為市場化程度最高的省份之一，浙江歷來重視深化行政體制改革。

早在1999年，浙江就率先在全國開展行政審批制度改革，到2002年、2003年第二、第三輪行政審批制度改革，整合提升邁向1.0版本。再到2013年第四輪行政審批制度改革，發起“四張清單一張網”建設，進入簡政放權2.0版本。2016年底開展的“最多跑一次”改革，標志著邁向政府改革的3.0版本。

在這個連續的改革進程中，經濟社會的不斷發展，需要上層建筑的不斷革新，浙江通過對行政體制中的障礙和桎梏“開刀”，以政府改革的“減法”“除法”換取了市場與社會活力的“加法”“乘法”，更撬動了經濟社會各方面改革。