央企“嚴(yán)控”后，PPP走向何方

楊彤　儲(chǔ)德銀

現(xiàn)階段，PPP存量項(xiàng)目大多進(jìn)人落地期，融資問(wèn)題成為關(guān)鍵。央企“嚴(yán)控”背景下，將倒逼金融創(chuàng)新。

2017年11月以來(lái)，國(guó)家有關(guān)部委連續(xù)出臺(tái)PPP監(jiān)管文件，特別是國(guó)資委《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》，標(biāo)志著PPP業(yè)務(wù)監(jiān)管再度強(qiáng)化。為防風(fēng)險(xiǎn)、去杠桿，不僅對(duì)央企參與PPP項(xiàng)目實(shí)行總量管控，而且還從嚴(yán)設(shè)定PPP業(yè)務(wù)準(zhǔn)入條件、規(guī)模和方向。下一步，地方國(guó)企也可能遵循央企的防范模式。在此嚴(yán)控背景下，PPP何去何從？

項(xiàng)目?jī)?yōu)選勢(shì)在必行

從實(shí)踐來(lái)看，PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本參與方，主要以央企、地方國(guó)企的國(guó)有資本為主導(dǎo)。據(jù)榮邦瑞明提供數(shù)據(jù)顯示，2015年1月至2017年11月，央企和地方國(guó)企近三年來(lái)的項(xiàng)目數(shù)量占比分別為32.8%、46.5%、52.1%，投資規(guī)模占比高達(dá)53.6%、76%、80.6%?？梢钥闯觯琍PP的“主力軍”為央企和地方國(guó)企，民營(yíng)企業(yè)參與度相對(duì)較低。

央企嚴(yán)控背景下，PPP項(xiàng)目的優(yōu)選勢(shì)在必行。項(xiàng)目將更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性，對(duì)前期PPP項(xiàng)目數(shù)量較多、地方政府支出責(zé)任較大地區(qū)申報(bào)的項(xiàng)目從嚴(yán)從緊控制；對(duì)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，債務(wù)問(wèn)題突出地區(qū)申報(bào)的項(xiàng)目從嚴(yán)從緊控制。未來(lái)，政府會(huì)推出規(guī)范高效優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目；審慎開(kāi)展完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目；不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒(méi)有建立長(zhǎng)期按效付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目將漸退PPP舞臺(tái)。

央企方面，由于目前參與的PPP項(xiàng)目投資金額大、回報(bào)期長(zhǎng)、再加之部分項(xiàng)目操作不規(guī)范、大量資產(chǎn)負(fù)債表外運(yùn)行等，不斷推高了央企財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；央企的項(xiàng)目投資審批權(quán)較為分散，不利于企業(yè)集中優(yōu)勢(shì)力量將資源投向自己的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，拉低了整個(gè)社會(huì)資源的使用效率；再者，央企參與PPP項(xiàng)目的資金大部分源自于金融機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致負(fù)債率普遍高企。

在總量、融資雙重受限的情況下，從嚴(yán)設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限、優(yōu)選項(xiàng)目，防止過(guò)度推高杠桿水平。央企對(duì)PPP項(xiàng)目的質(zhì)量將更加重視、挑選PPP項(xiàng)目將更加謹(jǐn)慎；倒逼加速“盤(pán)活存量”的力度，以實(shí)現(xiàn)PPP資金平衡和循環(huán)；更加注重項(xiàng)目全生命周期管理和PPP項(xiàng)目的績(jī)效。

地方國(guó)企方面，由于地方國(guó)企PPP業(yè)務(wù)拓展尚未實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域突破，更傾向于在注冊(cè)地區(qū)域范圍內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)，絕大多數(shù)地方國(guó)企仍依賴在本省范圍內(nèi)參與較低層級(jí)政府的PPP項(xiàng)目來(lái)獲得業(yè)務(wù)。上級(jí)地方國(guó)企往往在區(qū)域范圍內(nèi)擁有強(qiáng)大的資源和影響能力，和下級(jí)政府存在一定程度的聯(lián)系，這種聯(lián)系在采購(gòu)過(guò)程中會(huì)“擠出”其他競(jìng)爭(zhēng)者，尤其是民營(yíng)企業(yè)的PPP市場(chǎng)空間。地方國(guó)企和當(dāng)?shù)卣赑PP項(xiàng)目合作過(guò)程中，更多地依賴非正式協(xié)商來(lái)解決問(wèn)題，導(dǎo)致合同執(zhí)行和績(jī)效考核的模糊化。

當(dāng)前，亟需建立地方國(guó)企和當(dāng)?shù)卣g明確的合作風(fēng)險(xiǎn)邊界；提升PPP模式治理能力以及市場(chǎng)透明性的原始訴求。此外，還應(yīng)防范地方國(guó)企參與PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方國(guó)企也需遵循央企的防范模式。

尋找發(fā)展新動(dòng)力

央企“嚴(yán)控”后，一些地方迅速出臺(tái)應(yīng)對(duì)措施，積極尋找PPP模式發(fā)展的新動(dòng)力。11月28日，江蘇省財(cái)政廳下發(fā)文件，鼓勵(lì)、支持民營(yíng)資本積極參與PPP項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。

江蘇省財(cái)政廳加大了對(duì)民營(yíng)資本的扶持力度，通過(guò)PPP融資支持基金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金等方式，向民營(yíng)企業(yè)參與的PPP項(xiàng)目適度傾斜，支持和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在辦法規(guī)定的基礎(chǔ)上增加10%。此外，為了吸引優(yōu)質(zhì)民營(yíng)企業(yè)的加入，對(duì)純民營(yíng)資本或由民營(yíng)資本牽頭的聯(lián)合體參與PPP項(xiàng)目，在采購(gòu)評(píng)審時(shí)可依法給予加分或減價(jià)的鼓勵(lì)，具體標(biāo)準(zhǔn)在項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中確定。

在央企“嚴(yán)控”的背景下，民營(yíng)企業(yè)將獲得PPP市場(chǎng)更大的空間，有望成為PPP模式發(fā)展的新動(dòng)力。但從近年的實(shí)踐來(lái)看，民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目并不順暢。一方面是由于民營(yíng)企業(yè)和政府合作中雙方地位不對(duì)等、擔(dān)心政府換屆可能帶來(lái)的PPP項(xiàng)目后續(xù)付費(fèi)難、執(zhí)行難的問(wèn)題；另一方面在有些資格預(yù)審文件和項(xiàng)目采購(gòu)文件中，對(duì)民營(yíng)資本設(shè)置差別條款和歧視性條款，以及民營(yíng)企業(yè)融資成本往往更高、周期更長(zhǎng)、很難與央企競(jìng)爭(zhēng)；同時(shí)，部分民企為了參與PPP項(xiàng)目，惡意低價(jià)中標(biāo)搞亂市場(chǎng)、形成無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。

因此，破解民企參與PPP項(xiàng)目的瓶頸還需精準(zhǔn)施策。從準(zhǔn)入門(mén)檻到融資支持、從政策支持到定期會(huì)商機(jī)制、從平臺(tái)管理到完善問(wèn)責(zé)監(jiān)管，全方位提升民企投資PPP項(xiàng)目的參與度。

規(guī)范發(fā)展理念是推進(jìn)PPP模式進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)。雖然PPP模式的管理日趨規(guī)范，但相關(guān)法規(guī)政策文件多為《意見(jiàn)》、《通知》等形式，權(quán)威性不足，相關(guān)的制度較為片面分散，精準(zhǔn)細(xì)化不足，不利于后續(xù)可能的爭(zhēng)議處理。因此，地方政府需加快出臺(tái)切實(shí)鼓勵(lì)民間資本參與PPP的文件，提升規(guī)矩意識(shí)。

對(duì)既有政策的執(zhí)行也應(yīng)持續(xù)重視。如建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證10%紅線的硬性約束，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，加強(qiáng)信息公開(kāi)，省級(jí)財(cái)政對(duì)接近或超出10%紅線的地市，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

公開(kāi)透明的組織構(gòu)建是PPP模式規(guī)范發(fā)展的前提。PPP涉及環(huán)節(jié)多、部門(mén)多，需要多部門(mén)的共同參與和配合，可以借鑒PPP聯(lián)席會(huì)議制度，研究議定項(xiàng)目實(shí)施中的重大事項(xiàng)，協(xié)調(diào)解決推進(jìn)過(guò)程中存在的困難和問(wèn)題，檢查督促項(xiàng)目實(shí)施，確保PPP項(xiàng)目試點(diǎn)工作取得實(shí)效。同時(shí)，可以將PPP項(xiàng)目推進(jìn)情況納入年度重點(diǎn)工作目標(biāo)考核，對(duì)推進(jìn)力度大、項(xiàng)目落地快的部門(mén)和單位，給予加分鼓勵(lì)。

合作是PPP模式的核心，打造良好合作氛圍和平臺(tái)將助推PPP模式的向好發(fā)展。一方面，各地要加強(qiáng)輿論平臺(tái)建設(shè)，為PPP合作提供良好的氛圍。充分利用各類媒體，大力宣傳PPP模式的合作理念和方法，增進(jìn)政府、社會(huì)與市場(chǎng)主體的合作共識(shí)，總結(jié)典型案例，主動(dòng)回應(yīng)群眾關(guān)切。

另一方面，引進(jìn)專業(yè)研究機(jī)構(gòu)，搭建第三方服務(wù)平臺(tái)。目前，PPP模式相關(guān)中介服務(wù)市場(chǎng)缺乏經(jīng)驗(yàn)，需要不斷加強(qiáng)PPP知識(shí)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高服務(wù)水平，引導(dǎo)更多的民營(yíng)企業(yè)加入合作項(xiàng)目。

倒逼金融創(chuàng)新

現(xiàn)階段，PPP存量項(xiàng)目大多進(jìn)入落地期，融資問(wèn)題成為關(guān)鍵。央企“嚴(yán)控”背景下，將倒逼金融創(chuàng)新。金融創(chuàng)新可以從三方面著手。

首先，綜合化金融服務(wù)創(chuàng)新將助力PPP項(xiàng)目的順利落地。金融機(jī)構(gòu)要從單純的資金提供主體，向綜合金融服務(wù)商的轉(zhuǎn)變。在PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備及論證階段，提供政策和項(xiàng)目評(píng)估咨詢；在社會(huì)資本方選擇階段，協(xié)助政府實(shí)施招投標(biāo)保證金的資金監(jiān)管，為社會(huì)資本參與方提供資信證明、企業(yè)信用等級(jí)證明、貸款意向書(shū)等投標(biāo)所需要件，探索開(kāi)展中小企業(yè)應(yīng)收賬款質(zhì)押融資等；在項(xiàng)目落地實(shí)施階段，提供PPP基金、股權(quán)類理財(cái)產(chǎn)品、信托計(jì)劃等項(xiàng)目的資本金支持。此外，還可以為社會(huì)資本收購(gòu)項(xiàng)目公司資產(chǎn)提供并購(gòu)融資、資產(chǎn)證券化等服務(wù)。

其次，資產(chǎn)證券化是PPP項(xiàng)目重要融資及資本運(yùn)營(yíng)模式。2017年以來(lái)，上海證券交易所、深圳證券交易所、中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)分別發(fā)出通知，對(duì)PPP資產(chǎn)證券化建立綠色通道審批機(jī)制。直接融資具備提供長(zhǎng)期低成本的債權(quán)及股權(quán)資本來(lái)源，可以提高PPP資產(chǎn)流動(dòng)性、透明度以及標(biāo)準(zhǔn)化。基礎(chǔ)資產(chǎn)證券化是PPP項(xiàng)目重要的債權(quán)及股本資金來(lái)源，也是PPP股權(quán)及債權(quán)投資人重要的退出方式之一，是實(shí)現(xiàn)PPP資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、合格化的重要方式和金融創(chuàng)新，將成為基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)接資本市場(chǎng)的重要路徑。

第三，積極發(fā)揮PPP基金平臺(tái)的支持引導(dǎo)作用。目前，安徽省已經(jīng)落地了相關(guān)的支持基金，如PPP專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)基金、PPP城鎮(zhèn)化基金等，用以進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿和導(dǎo)向作用，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。但在此過(guò)程中，要堅(jiān)守“穿透管理、公開(kāi)透明”的原則，即任何投資項(xiàng)目、任何金融活動(dòng)，自己要投入一定的自有資金，再進(jìn)行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會(huì)資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運(yùn)營(yíng)。