武漢“市民下鄉”：農村現代化新活力

朱戰輝

“探索盤活利用空閑農房及宅基地方式”的政策背景下，武漢市在全國率先引導、鼓勵市民下鄉租用空閑農房休閑養老、創新創業。

“一套250平方米的農房，中間帶著小院，每年5萬元左右的租金，我簽了5年。除了自己用，還可以做民宿出租。”生意人朱月萍，一眼看中武漢木蘭花鄉景區里的閑置民房，立馬簽約入駐。其實該農房房主早就搬到城鎮居住，原本打算5000元處理賣掉農房，后來通過入股進入合作社，改造成民宿后，房主一年增加幾萬元純收入。而朱月萍自民宿開業以來，也收入不菲。

像朱月萍這樣下鄉投資的生意人，越來越多的出現在武漢市的各村，既能創業增收，又能帶動村里致富，這一切都發生在武漢推行“三鄉”工程之后，其中鼓勵“市民下鄉”的政策頒布，讓紅利來得更為實際。

“黃金二十條”

武漢雖是中部地區的核心城市之一，有著較高的經濟社會發展水平，但是其周邊農村尤其是遠郊農村并沒有工業發展的基礎，和中西部一般農業型村莊并沒有本質的差別。

據統計，2016年底，武漢市共有1902個行政村，農村勞動力轉移人數達到98.22萬人，占農村勞動力總數的68.7%；由于農村人口市民化、農民長年外出務工經商、管理不到位、流轉不暢通導致農房長期閑置。初步統計農村房屋共有73萬套，長期空閑農房約11.6萬套，占農房總數的15.8%。

一方面，根據相關法規規定，農村空閑農房只能在本集體經濟組織成員內流轉，造成資源浪費。又因長時間缺乏使用維護，農房極易成為危房。另一方面，受制于政策制約，市民無法下鄉建房或購買農房。于是，在2017年中央一號文件明確“探索盤活利用空閑農房及宅基地方式”政策背景下，武漢市率先鼓勵市民下鄉租用空閑農房休閑養老、創新創業。

2017年4月，武漢市委市政府頒布《關于開展“市民下鄉、村民進城”活動加快我市新農村建設的支持措施（暫行）》，即鼓勵“市民下鄉”黃金二十條。

“市民下鄉”黃金二十條的出臺，有利于加快推進農業供給側結構性改革，增強農業農村發展新動能，積極推動“市民下鄉村民進城”。通過鼓勵能人回鄉、企業家下鄉、知識分子下鄉、城鎮居民下鄉，以租賃、合作方式利用農村空閑農房創業創意、休閑養老養生，促進農村集體經濟組織和農民增加財產性收入。

政策內容上，為下鄉市民提供多種實質性“福利”，提出對經農村集體經濟組織同意的閑置農房出租，農村宅基地使用合規性審查將在3個工作日內完成；以租賃、合作方式利用農村空閑農房發展農家樂、協議期在3年以上，最高可獲得5萬元的獎補資金；租賃貧困戶空閑農房組建鄉村休閑游合作社，注冊資金在50萬元以上的，市級按10萬元/社標準給予獎補，區級按5萬元/社標準給予獎補等內容。

自“黃金二十條”實施以來，成效十足。政策頒布三個月后，武漢共向社會公布三批適合下鄉的行政村399個，發布空閑農房信息3205條，簽訂空閑農房租賃協議農戶993戶，年租金達1203萬元，吸引社會投資8631萬元。

試點土地承包經營權退出

“市民下鄉”政策下，市民最關心的是土地和房屋的產權是否明晰。“市民”在資本下鄉中，往往投資的大多是一些長期性的固定基礎設施，普遍希望獲得在農村的長期而有保障的權益，而以往的市場流轉形式似乎難以滿足這種需求。

2017年，武漢市在黃陂區率先開始試點“農村土地承包經營權有償退出”，通過給農民一定的補償，引導農戶退出土地承包經營權給村集體，村集體再集中發包給新的業主。這樣既能夠激發市民下鄉的活力，也能夠實現農民在閑置房屋和土地資源上的財產收益，每畝4萬多元的土地退出補償，大家的積極性很高。

在首個試點村，全村300余戶，兩個月時間有121戶簽署了有償退出協議，退出土地農戶中有40%以上是對土地沒有依賴的進城和半進城戶。

農戶退出的土地由下鄉的城市工商資本收儲，一方面解決了土地細碎化的問題，實現土地集中連片規模化經營；另一方面，通過土地承包經營權退出，厘清了農村土地上復雜的人地關系和產權形態，為市民下鄉和工商資本探索一二三產業融合發展掃除了障礙。

土地承包經營權有償退出為市民下鄉鋪平了道路，解決了產權不明晰帶來的投資阻力，通過農民退出承包經營權，推動了市民下鄉，也為市民帶來了不同的體驗。

市民與農民的“雙贏”

湖北省委副書記、武漢市委書記陳一新說：“下鄉改善市民生活品質，帶動鄉村旅游業和文化發展；同時盤活農村閑置資源，增加村民財產性收入。”

對農民而言，第一實現農民的土地財產權，增加財產性收益。通過把閑置的房屋、土地資源以出租、入股、有償退出等形式，將閑置資源整合重新配置，獲得相應收入。

第二提供了就業保障。退出土地的農戶，能夠將外出打工人員轉移到城市非農就業領域，通過務工經商獲得收入。

第三，市民下鄉不僅促進鄉村的基礎設施建設，改善村莊居住生活環境，同時帶動鄉村文化發展，豐富精神文化生活。

對下鄉市民而言，下鄉投資能帶動城市周邊農村的振興發展，隨之各種類型的鄉村旅游、特色產業紛紛呈現，這不僅吸納了城市的物質資源，也為市民下鄉提供了不錯的休閑去處，極大地方便了市民下鄉休閑娛樂的需求。

其次探索了新的養老模式。市民下鄉工程對探索城鄉居民養老新模式提供了有益借鑒。城市退休居民租住在農村，房屋資源得到開發利用，為村民增加了房租和服務收入，也滿足了城市居民對農村養老環境的需求，遠離喧囂，親近自然，享受“慢生活”。

“市民下鄉”政策的推進與實踐，正成為市民與村民共建村莊家園，實現鄉村振興的一大探索。

警惕土地資源變資產的隱患

在市民下鄉、資本下鄉等地方實踐形式中，土地資源變資產發展迅速，也需要警惕可能存在的風險。

對于處于城市化進程中的農民來說，土地除了具有財產功能、生產功能外，還具有重要的保障功能。在全覆蓋的城鄉保障體系尚未建立起來的情況下，土地對于農民養老保障、進城失敗返鄉保障等作用和意義十分巨大。然而在土地承包經營權退出的農地制度創新實踐中，存在明顯的單一化傾向，給農民一次性現金補償而長久退出土地是存在較大隱患的。

市民下鄉是探索我國新時期鄉村振興戰略的創新模式，但這種創新實踐不宜進行一刀切地行政化推廣，要尊重各地經濟社會發展水平和不同地區不同村莊的特色，這樣才能真正達到供給側改革和鄉村振興的目標。

在推進市民下鄉工程的同時，也應充分認識和理解我國農村人地關系緊張、農村人口眾多且缺乏城鄉統一的社會保障機制的現實國情，農村人口很難一次性轉移進城，農民城市化是一個漸進且緩慢的過程，這就注定市民下鄉發展特色鄉村，只能是少數城市周邊的探索，復制推廣的空間也是有限的。我國的各項政策制度改革應尊重大多數農村和大多數農民的利益訴求，保持鄉村發展活力的同時，也為特色探索留下空間。