構建新時代合肥地區鄉村治理體系研究

胡申法

摘要：健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，走鄉村善治之路，是實施鄉村振興戰略的基礎。在新時代，合肥地區在鄉村治理上存在著治理主體自治乏力、權力關系失衡、法治機制不健全、鄉風文明遭破壞等問題。因此，必須圍繞農村基層黨組織建設、完善鄉村治理機制、拓展村民自治形式、彌補鄉村法治短板、弘揚鄉村文明正氣等方面大膽改革，建章立制、開拓路徑，不斷探索適合合肥地區特點的鄉村治理模式。

關鍵詞：鄉村治理；自治；法治；德治

構建鄉村治理體系，實現鄉村治理有效，是實施鄉村振興戰略的基礎。在2018年中央農村工作會議上，習近平總書記強調必須創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路，要建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。安徽省合肥市現有村898個，近年來，圍繞“三治結合”開展了有序的試點工作，在加強基層組織建設、強化建章立制、依法村務公開、營造淳樸鄉風等方面做了大量有益探索，形成了肥東縣石塘鎮四合村成熟的鄉村治理模式。但是，合肥地區作為省會城市的獨特區位，在工業化、城市化背景下，鄉村治理在社會分化、體制僵硬、精英缺失、價值迷失等因素制約下，鄉村治理體系的完善還將面臨諸多困境。

一、構建新時代合肥地區鄉村治理體系所面臨的困境

（一）部分村級黨組織軟弱渙散，戰斗堡壘作用不強

從對合肥市肥西縣調研情況來看，農村基層黨組織建設雖取得一定的成績，但與新時代鄉村振興戰略背景下對農村基層黨組織的要求還有相當的差距，少數村黨組織存在“寬、松、軟”等軟弱渙散問題。

1.黨組織管理混亂，制度執行不力。從肥西縣農村村居基層黨組織評估倒排的14個農村基層黨組織調研中看，組織書記長期缺位的約占7%、黨組織書記不勝任、戰斗力弱約的占21%，班子不團結、內耗較嚴重的約占64%，約有21%的村、社區黨的制度形同虛設。有的黨組織長期不召開組織生活會、黨員長期失聯，有的村居黨組織黨員年紀偏大，發展年輕黨員緩慢，黨組織死氣沉沉。“三會一課”、民主評議黨員、黨務公開、黨性定期分析等重要制度長期得不到落實，嚴重影響了黨組織在基層的戰斗堡壘作用。

2.宗旨意識淡化，治理能力低下。有的村因黨組織帶頭人服務意識差，致富能力弱，抱著“守攤子”、“混日子”的思想，導致村集體經營性收入長期空缺，便民服務設施簡陋、場所危舊狹小、環境差。“四議兩公開”、“民主管理”、“民主監督”等制度流于形式，村務監督委員會未能有效開展工作，在治理上顯得十分混亂，群眾意見大。

（二）多元主體間權力關系失衡，管理機制運行不暢

就制度設計而言，我國村民自治制度在制度設計層面嚴謹有序，然而在現實中，由于多元權利主體的存在及變動，使得在鄉村治理中，關系復雜，不和諧因素經常存在，從在合肥地區的調研中來看主要表現為以下方面。

1.部分村黨支部與村民委員會“兩委”關系緊張，矛盾沖突時有發生。調查中發現兩委矛盾主要表現在黨支部和村民委員會對村莊公共事務管理權力以及通過掌握這種公共權力而產生的各種利益的爭奪，兩委爭奪焦點集中在財政權、人事權、名譽權三個方面，爭權導致不能按制度規范發揮應有的作用，少數淪為組織“癱瘓村”或者經濟“空殼村”，鄉村治理呈現無序化狀態。

2.鄉鎮政府和村民委員會間的關系不明，村民委員會行使職權受限。《村民委員會組織法》明確地否定了鄉鎮政府與村民委員會的領導與被領導關系，規定鄉鎮與村民委員會之間為“指導”與“協助”的關系。但是，從合肥地區的實際執行情況來看旨在增強村級組織獨立性、保障村民自治的《村委會組織法》并沒有根本改變鄉村之間實際上的領導和被領導關系，使得村民委員會在很大程度上變為鄉鎮政府的辦事機構。同時，“村財鄉管”使得村集體資產的管理監督權被鄉鎮政府所掌握，進一步導致村委會干部受鄉鎮政府更牢固的控制，自主意識更加缺乏。

（三）村民群體出現分化，自治能力和水平亟待提高

合肥地區和全國一樣經歷著農村社會結構深刻轉型帶來的變化和陣痛。村莊空心化、村民老年化程度加劇，原來同質化的農民群體伴隨城市化和市場化的大潮產生了明顯的職業分化、收入分化、利益分化、訴求分化和行為分化，農民個體意識強化，共同體意識淡化，農村社會尤其偏遠落后鄉村體現出“衰”和“散”的特性。村民在自治上表現出“漠然”和“非制度化”兩種狀況。

1.普通村民甚至黨員都缺乏組織帶動和連接，缺少了傳統鄉村的利益紐帶、情感紐帶、互助紐帶，凝聚力和向心力不足，再加上當前鄉村治理缺乏有效的載體和機制和村民自身素質的不足，村民對鄉村公共事務的參與非常有限，尤其在發揮民主決策、民主管理、民主監督環節嚴重滯后，導致村民對公共利益或他人利益表現“漠然”。

2.村民甚至村委會錯誤認識村民自治，認為村民自治既然是自我教育、自我管理、自我服務的群眾性自治，就不需要黨支部的領導與指導。某些宗族勢力、甚至少數黑惡勢力搞小團體，以自治為名，制造事端以實現狹隘的自身利益。從合肥市的農村情況來看，隨著工業化、城鎮化、信息化和城鄉一體化的發展，農村地區由征地補償、環境污染和村干部微腐敗等問題而引發的農民上訪、群體性事件時有發生，一旦被人以不法目的利用，極容易沖擊鄉村社會的良性治理秩序，成為鄉村治理過程中的消極因素：如控制和對抗村民自治組織，干擾村民選舉；影響農村基層黨組織建設，出現了“宗族干部”；煽動不合作宗族情緒，影響社會穩定。

（四）村民法治理念殘缺，依法治村體制機制亟待健全

法治是村民自治的基礎，沒有法治的規范和保障，自治將偏離方向，近年來，合肥地區在依法開展村委會有序換屆、依法健全完善村務公開體系等方面做了有益的探索，但是由于農村的相對封閉和落后，依法治村還存在著盲區，用法治思維解決問題無論是村民或是村干部都有待加強。

1.村民法律意識模糊，沒有依法界定好自己的權限和義務。從發生的一些群體性案件來看，村民對認識權利和義務的邊界非常模糊，難以形成自覺守法、辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治氛圍。《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律、法規嚴格規定了村民委的職權和權利運行流程，而在實際運行中，由于受多重治理主體的影響，村干部在處理村級事務中難以按法律規定的權力依據、責任主體、運行流程、過程公示、追究辦法等程序運作，在關鍵領域監督問責環節法律經常處于空缺狀態。

2.村干部習慣于用行政手段去解決問題，依法治村能力弱。正如鄉村干部中流行這樣的一句話“做鄉村工作，有法就沒法，沒法就有法”。有人認為農民文化程度低，不需要和他們講法治，既不帶頭學法，也不在村民中普法，更不會再治理中依法。另外，村兩委中的“微腐敗”行為，特別在土地拆遷、土地開發、農村基礎設施建設、農村公共服務等領域違法行為，嚴重破壞干群關系，踐踏法律尊嚴。

（五）傳統鄉村文化破壞嚴重，鄉風文明的氛圍亟待培育

改革開放以來，源于對發展的不當理解導致傳統文化的優秀基因未得到繼承，反而是很多糟粕沉渣泛起。傳統鄉村文化被忽視、被破壞的情況相當嚴重，一些地方鄉村傳統生活形態、社會關系日趨復雜，鄉村文化日漸荒蕪。在合肥地區主要表現為：

1.不贍養老人的不孝之風，大操大辦的人情之風，建廟問神的迷信之風，執迷不悟的賭博之風等歪風邪氣不同程度存在。不僅與農村原本的勤儉家風、樸實民風和文明鄉風背道而馳，也與基于法治、規則的現代治理理念格格不入。

2.西方文化中的不健康因素的侵蝕，使得拜金主義、極端個人主義在鄉村社會也大有市場，傳統鄉村社會人與人的友善互助逐漸變得自私冷漠。基督教文化也有蔓延之勢，改變著一部分村民的思想習慣和生活態度，不同文化的沖擊，使得原本文化程度不高、分辨能力較弱的村民的思想更加混亂。

二、構建新時代合肥地區鄉村治理體系的建議

合肥地區鄉村“善治”的實現應是多層次的治理機制的完善和體系的構建，核心要義在于農村基層黨組織戰斗堡壘作用的發揮，重點在于良好鄉村社會關系的重塑，難點在于實現鄉村治理制度化、程序化、公開化、常態化、全面化、全程化，達到自治、法治、德治“三治”結合。

（一）加強農村基層黨組織建設，夯實鄉村治理根基

農村基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，貫徹落實黨的十九大精神，實施鄉村振興戰略，關鍵在基層黨組織，必須補齊農村基層組織建設“短板”，以基層黨建夯實鄉村“善治”根基。

1.加強對存在“寬、松、軟”問題的村級黨組織建設力度。要從年齡結構、文化程度、用人渠道、選任方式等方面優化組合配好村黨組織班子，尤其班子的帶頭人，農村基層黨組織作用的發揮受多種因素影響，核心因素在于基層黨組織主要帶頭人的品行，其行為特征及治理邏輯將對基層黨組織的執政行為和能力形成關鍵性影響。同時，可通過配強第一書記，發揮好“第一書記”的治理空間和中介作用，提升嵌入型鄉村治理水平。

2.探索對基層黨組織工作方式改進的路徑。實施鄉村振興戰略，尤其做好鄉村治理工作紛繁復雜， 基層黨組織只有轉變方式，抓主抓重，才能有效發揮作用。當前，群眾參與村務管理的愿望愈來愈高，基層黨組織要充分發揮鄉村自治功能，堅持能用市場解決的不用行政推動，能交給群眾自己解決的不用自己包辦。要充分發揮產業帶頭人、致富能人、農民專業合作組織成員、農村專業技術協會會員的作用，創新載體，搭建平臺，讓鄉村精英團結在黨組織的周圍，充分發揮其積極性和創造性。

（二）加強鄉村治理主體間的融通，完善鄉村治理機制

鄉村的有效治理最重要的前提條件是各治理主體間的良性互動關系的建立，當前，鄉鎮黨委政府、村兩委、各種合作組織及新鄉賢和普通村民共生于鄉村社會之中，他們都有自己的利益訴求，產生矛盾不可避免，只有不斷完善治理機制，各治理主體在各自領域內和諧共處而又互助合作，鄉村社會才會既有秩序又充滿活力。

1.樹立公共治理理念，協調好鄉（鎮）與村的關系。在新時代，隨著主要矛盾的轉化，治理主體要通過有效整合各種資源，調整治理主體功能，圍繞各村發展不平衡、不充分的問題所在，不斷創新符合實際的治理機制，按照黨組織領導、基層政府主導、村民委主責、社會合作組織和村民廣泛參與的總要求，有針對性地解決治理主體結構失衡、功能模糊、關系失調、行為失范等問題。鄉鎮在鄉村振興中起主導作用，是縣域總體規劃和鄉村個性特色連接著、協調者，因此，在鄉村社會發展指標的制定和對鄉鎮政府的考核等方面都應考慮到村民委的利益和意見。鄉鎮政府在對村級事務的指導中，應盡量少用行政命令的方式下達指標，不應把村民委變相變成鄉鎮政府的辦事機構，還村民委本身的職責定位，上級政府對鄉鎮政府的考核也應體現村民委和村民的滿意度，共同努力真正實現鄉鎮政府從“全能政府”向“有限政府”轉變，從“管制”向“服務”轉變。

2.改善村級領導機制，化解村“兩委”間矛盾。村民自治背景下的“兩委”矛盾為黨的基層領導體制提出了新的挑戰。必須加強并改進黨的領導，強化以黨支部為核心的農村基層組織建設，這也是發展農村基層民主和搞好農村各項工作的基礎。為緩解兩委矛盾，切實改善村級黨的領導，結合合肥地區的情況可重點做好改進黨支部的產生方式，實行“兩票制”，黨支部成員要先經過村民全體投票或者村民代表投票，只有得到村民所投信任票較高的幾名黨員，才有資格出任村黨支部書記，再由村里黨員投票，根據黨員投票結果產生村支部書記。同時，建立“兩委”聯動的村級管理運行機制，實行“兩委”聯席會議制度，對涉及到村民利益的一些重大村務則由“兩委”聯席會議提出議案，提交給村民會議、村民代表會議討論作出決策，并將此決策交給村民委員會執行，努力確保村黨組織的意見與村民訴求相統一。

（三）拓展村民自治形式，強化村民自治能力的培養

村民自治是廣大農民依法實現自我管理、自我教育、自我服務的一項基本政治制度。其核心內容是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

1.積極挖掘新型鄉村治理主體資源，不斷完善村民自治工作制度。村民自治首先在于提高村民的參與度和認同感，在城鎮化和農村優秀人才缺乏的大背景下，要想方設法調動現有農村精英如種養大戶、返鄉成功人士、留守知識農民等參與公共事務的積極性，每村都可設立鄉賢館，如安徽肥東縣石塘鎮四合村創立了鄉賢館，館內分有革命英烈、科苑精英、故鄉赤子、杏壇師表、鄉賢名流和十星好人六大板塊，凝聚人氣、匯集才智，既可振村民自治信心，也可化解矛盾，防止“非制度化”行為的發生。村民自治涉及多方利益主體，必須強化頂層設計，精心謀劃試點，以點帶面，全面展開。面前，合肥市應重點依據黨的領導、依法自治、突出主體、分類指導四原則，設計并實施好《村民自治試點實施方案》，不斷擴大試點范圍。要著力整合民政、農委、財政、司法等部門的資源，圍繞村民自治工作流程圖、村民理事會選舉運行辦法、村民自治代表大會運行辦法等重點方面建章立制，重點探索符合各村實際的瓶頸問題如民主協商議事、村民參與監督的解決路徑。

2.正確認識宗族勢力，積極發揮宗族勢力的積極作用。宗族勢力是雙刃劍，作為一種傳統力量其存在具有必然性，它將“原子化”村民凝聚起來，形成了或大或小的利益集團，對其村“兩委”要學會控制和引導，防止其負面作用的影響。同時在強化農村基層黨組織領導核心地位和基層群眾自治組織主導作用的前提下，積極正確引導以充分發揮其在構建和諧鄉村中的作用，要將引導的重點放在宗族中聲望高、影響力大、號召力強的族長身上，通過教育和引導宗族精英帶動整個宗族群體為村民辦好事如修建道路、創辦教育、調解矛盾等公共設施和公益事業。

（四）彌補農村法治短板，積極營造依法治村氛圍

法治是鄉村治理現代化的保障，全面依法治國戰略實施以來，我國鄉村治理法治化進程明顯加快，合肥市在依法開展村委會換屆選舉、推進村務公開、治理村干部微腐敗等方面做了大量有益探索。但是，由于合肥地區農村法治基礎和村民法律意識薄弱、村干部依法辦事和依法管理能力不強，依法治村水平離依法治國總目標的要求還有較大的差距，彌補法治短板，營造法治氛圍任重道遠。

1.加強法制宣傳教育力度，強化村民法治精神的培育。

村民自治首先是依法自治，因此要通過互聯網等現代化傳播手段加強法制宣傳、法制教育，培養村民法治理念，增強村民學法能力、用法能力，為保障村民知情權、參與權、表達權、監督權等權利行使打下堅實基礎。打造透明自治運行機制，必須讓村民依法參與選舉、協商、決策、管理、監督等環節，可用建章立制或契約合同形式界定村民在鄉村自治中的權責，努力使其不越權、不缺位，讓村民自覺養成用法治思維和法治辦法解決問題、化解矛盾的行為習慣，形成依法行使權利、表達訴求、解決糾紛的氛圍。

2.健全農村法治機制體系，強化村“兩委”依法治村水平的提升。依法治村首先要依照法定環節完成村“兩委”的換屆，尤其要在村民委選舉換屆依法推進觀察員、定崗選舉和一票選舉“三項制度”改革確保村“兩委”依法治村的權威。村“兩委”干部要圍繞新時代“三農”工作政策和法律的演變情況，帶頭學習，深刻領會，要學會用法治思維處理好與鄉鎮、與村民的關系，學會用法治思維統籌力量、平衡利益、調節關系、規范行為，要探索建立法官、警官、律師、社會工作師聯系結對調解等機制，全面提升鄉村治理的社會化、專業化、法治化水平，防止實際工作中的隨意性、盲目性，讓“吵鬧解決不了問題，一切按規矩辦事”的觀念深入人心，讓現代鄉村治理的公共理性精神和契約精神得以弘揚。同時要深刻認識依法治村的關鍵點是依法健全和完善村務公開監督體系，全面筑牢法治網，鏟除“微腐敗”。各村級組織都要建立“六簿一冊”和村務清單，逐步推行財務收支明細賬公開，要完善各項財務制度，確保村廉勤委、監督委對兩委班子的民主評議效果，確保村民依法對村級事務的全程參與權和決策權。

（五）弘揚鄉村文明正氣，積極開展鄉村德治建設

鄉風文明是實現鄉村振興的精神保障，傳承發展提升農村優秀傳統文化，加強農村公共文化建設，開展移風易俗行動，培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風，是實現鄉村善治最強大的精神動力。

1.提煉傳統文化的優秀內涵，發揮道德模范的引領作用。五千年中華優秀傳統文化博大精深，沉淀在民族精神中的推己及人、遵守規矩、謹守本分、明辨是非、溫和友善、鄰里和睦，誠實守信、忠國愛家等傳統美德要通過農事活動、村規民約、節日慶典等有效途徑加以弘揚。村兩委干部肩負組織群眾、動員群眾、凝聚群眾、服務群眾的作用，應該帶頭做新時代的道德楷模。同時要注重宣傳新鄉賢在傳承文明鄉風方面的典型事跡，用榜樣的力量帶動村民奮發向上，用美德的感召帶動村民移風易俗、和睦相處，共同營造風清氣正的淳樸鄉風。

2.弘揚社會主義價值觀，防止非主流價值觀的消極影響。鄉村價值體現在生產價值、生活價值、生態價值、社會價值、文化價值、教化價值等方面，各種價值觀的碰撞在多媒體時代對鄉村也產生巨大影響。傳統的保守、迷信、賭博、等落后觀念和行為，加上西方拜金主義、極端個人主義、基督教文化等非主流價值觀的滲透，使得在合肥鄉村地區在價值觀重塑上急需注入新活力和新動力，加強鄉村道德和法律講堂建設、不斷完善鄉村教育體系、建立城鄉文化要素雙向流動機制尤為重要。鄉村不僅是特色院落、村落、田園相得益彰的美麗風景，更是充滿品格、道德、鄉愁的精神家園。

參考文獻：

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[3]馮俊鋒 鄉村振興與中國鄉村治理[M]西南財經大學出版社 2017年12月

本文為中共安徽省合肥市委黨校2018年重點課題（編號HFDXKT201824）前期成果，課題組成員：李有群 夏明杰 蘆葦