城鎮化進程中我國耕地利用現狀及其保護對策
——基于對2011—2016年國土資源公報的分析

葛麗婷

（河海大學公共管理學院，南京 210098）

耕地資源是保民生促發展的基礎性自然資源，是工業和服務業發展必不可少的生產資料。我國經濟發展正步入新常態階段，實現經濟可持續發展要求發揮耕地多功能性特點，經濟建設用地需求旺盛，耕地利用和保護面臨更大的壓力和挑戰。在城鎮化進程不斷加快的背景下，明晰耕地資源數量、質量和利用現狀，是推進農業生產發展的重要基礎，對科學制定農業發展規劃，促進耕地高效利用和保護，具有重要意義，也是促進三大產業協同發展的必要條件。目前，我國的耕地利用存在哪些問題？產生的原因是什么？如何針對問題及成因提出有效對策，本文將基于近六年國土資源公報做出相應分析。

一、我國耕地利用現狀

1.耕地面積總量穩定，各年耕地減少量卻逐漸增多。根據2011—2016年的國土資源公報數據，我國耕地總面積基本穩定在20.27億畝（見圖1），基本符合2013年底召開的中央農村工作會議提出的堅守18億畝耕地紅線，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”這一要求。但2011—2016年這六年間，除了2013年耕地面積有所增加外，其余五年全國由于建設占用、災毀、生態退耕、農業結構調整等原因減少的耕地面積遠超過通過土地整治、開發、復墾等方式增加的耕地面積。盡管現有耕地面積保持了基本穩定，但在此基礎上依舊不能忽視耕地面積增減的變化情況，如耕地的保護意識不強，地方產業發展的政策性偏弱，守住耕地紅線、利用好耕地資源的壓力比較大。

圖1　2011—2016年全國耕地面積變化情況

2.土地整治力度逐步加大，耕地質量提升任務嚴峻。耕地作為農業生產的物質基礎，與國家的糧食安全、百姓的基本生活息息相關。由于建設占用、災害損壞等原因，耕地面積的減少量不容小覷。因此，國家投入了相當比例的資金用于擴大土地整治規模，推進高標準農田的建設（見圖2）。盡管各地土地整治力度在逐步加大，但目前我國耕地資源質量的提升任務依舊嚴峻。根據2011—2016年國土資源公報，2014年和2015年全國平均耕地質量等別①耕地等別：全國耕地評定為15個等別，1等耕地質量最好，15等耕地質量最差。1—4等、5—8等、9—12等、13—15等耕地分別劃分為優等地、高等地、中等地和低等地。分別是9.97等和9.96等，總體偏低。其中，中、低等地面積均占全國耕地評定總面積的70%以上。

圖2　2011—2016年全國土地整治情況

3.城鎮用地逐步嚴格，批而未用地庫存量壓力大。為了促進城鎮發展的合理布局，保障實際用地需求，在過去的幾年里城鎮用地擴張的勢頭得到了有效控制。在城鎮建設用地和耕地的利用、保護上尋求了一定程度的平衡點。但根據2015年和2016年全國土地變更調查結果，2014—2016年，未利用地面積均達39億多畝（見下表），相比因建設需要而占用的優質耕地，一方面耕地面積在逐步減少，另一方面批而未用的土地庫存大，每年減少的耕地和巨大的未利用土地存量之間的矛盾對于供給側結構性改革是一大考驗。盤活未利用地存量，為城鎮經濟發展注入新生活力是地方政府和國土部門不得不重視的問題。

2014—2016年全國耕地減少面積與未利用地存量表

二、耕地利用問題的原因分析

耕地地力下降，城鎮未利用地大量庫存等現象折射出耕地利用在推進城鎮化進程中存在的普遍性問題，究其原因可以從以下兩方面分析。

1.土地規劃執行不到位?！锻恋毓芾矸ā返谒恼赂乇Ｗo第33條提出，省、自治區、直轄市應當嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度規劃，確保行政區域內耕地總量不減少；耕地數量減少的，由國務院責令在規定期限內開墾與所減少耕地相當數量與質量的耕地，并由國務院土地行政主管部門會同農業行政主管部門驗收。但由于土地流轉等在地方政府財政中占較大比例，因此在有些情況下，耕地轉建設用地時“先補后占”的原則被忽視了，原有耕地已經被占有轉作他用，彌補已占有耕地的任務相比“先彌補再占有”顯得動力不足，這就容易導致耕地占補數量和質量上的失衡。

2.耕地利用配套政策不完善。為了改善民生和推進城鎮建設，一方面，政府通過合并村落建立社區，給群眾提供更集中的教育、醫療、養老等公共服務。另一方面，城鎮化也促進了農村剩余勞動力向城市的轉移，這在一定程度上加劇了農村耕地拋荒等問題。在政府逐步放開村落拆遷管理并交由市場力量處理的過程中，被拆遷群眾的補償安置問題難以得到公平公正的保障。同時，由于傳統村落都是住宅區和農田相近相鄰，被拆遷農民的自留地或耕地如何處理，有些地區的拆遷條例中并未涉及這一點。由于被拆遷農民的房子租住地遠離農田，導致他們再回去耕作農地的成本增加。另外，由于拆遷打亂了村落原有的管理秩序，破壞了農田基礎水利設施，耕地無法澆灌，農作物無法生長，這無形中也增加了耕地拋荒的可能性。

三、耕地保護的對策思考

1.完善城鄉總體發展規劃，合理制訂并嚴格執行用地計劃。“十三五”規劃開局不久，供給側結構改革任務依然沉重。首先，合理制訂并嚴格執行用地計劃，減少批而未利用地庫存，提高耕地利用效率，需要協調城鄉經濟發展與土地利用之間的關系。在國土資源部制定了宏觀的土地利用總規劃后，各級國土資源局應結合地方實情，對本地區進行統籌布局，準確掌握耕地的數量、質量等信息，明確耕地轉讓的底線以及本地區的土地后備資源，提高耕地集約化利用水平。其次，保護和利用耕地必須充分發揮村委會群眾自治組織在土地利用方面的作用，一方面可以將土地流轉信息及時地告知村民并為村民提供相應的咨詢服務，另一方面可以將本村的耕地拋荒問題及時反饋給國土資源部門，以便相關政府部門及時掌握耕地變化情況，適時做出指示和調整。

2.加強農田基礎設施建設，完善耕地保護配套政策。近年來，城鎮化速度不斷加快，在改善了群眾生活質量的同時也給農村的耕地保護帶來了諸多麻煩。農民離開土地走向城市、農村拆遷拆房留地等導致了耕地拋荒。為了避免耕地面積的被動減少和耕地地力的下降，地方國土部門應該積極開展土地綜合整治行動，改善農田基礎設施建設，為農戶或是承包戶的耕地種植提供基礎的灌溉養護保障。同時，可以利用工程、化學和農藝等措施改造中低等耕地，提高土地有機質，全面提高耕地質量和利用水平。其次，針對由于拆遷等特殊原因而造成的耕地拋荒情況，做好耕地拋荒調查登記工作，由國土部門聯絡村委會，根據《農村土地承包經營權流轉辦法》的規定，通過轉包、出租等方式將土地作為生產要素投放市場，盡可能不改變耕地的原用途，避免耕地因拋荒長草而導致的肥力下降。最后，完善耕地保護配套措施。建立耕地資源利用和保護信息平臺，對耕地占用、調整、流轉等信息開展動態監測，及時公布耕地利用情況，便于對耕地狀況展開實時監督。

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