海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)IMO成員國(guó)審核對(duì)策分析

芮浩強(qiáng)

一、引言

2013年12月4日，IMO第28屆大會(huì)第9項(xiàng)議程通過(guò)了A.1068（28)號(hào)決議，從國(guó)際海事組織成員國(guó)自愿審核機(jī)制過(guò)渡到國(guó)際海事組織成員國(guó)審核機(jī)制；通過(guò)了關(guān)于《國(guó)際海事組織文書實(shí)施規(guī)則》（下文簡(jiǎn)稱《文書實(shí)施規(guī)則》）的第A.1070（28）號(hào)決議和關(guān)于“國(guó)際海事組織會(huì)員國(guó)審核機(jī)制的框架與程序”的第A.1067（28）號(hào)決議，《文書實(shí)施規(guī)則》為新的審核標(biāo)準(zhǔn)。 根據(jù)IMO成員國(guó)審核機(jī)制——執(zhí)行審核機(jī)制報(bào)告（A30-8-Progress Report on the Implementation of the Audit Scheme ）安排，中國(guó)將于2021年接受成員國(guó)審核，海事系統(tǒng)是履行IMO強(qiáng)制性文件規(guī)定的義務(wù)的重要主體。2017年12月1日，在倫敦召開(kāi)的國(guó)際海事組織第30屆大會(huì)舉行了新一屆理事會(huì)選舉，中國(guó)以最高票再次當(dāng)選A類理事，這是中國(guó)第15次連任A類理事。2017年12月7日，國(guó)際海事組織理事會(huì)第119屆會(huì)議上，交通運(yùn)輸部國(guó)際合作司張曉杰副司長(zhǎng)當(dāng)選會(huì)議主席，這是我國(guó)代表首次當(dāng)選理事會(huì)主席，再次體現(xiàn)了海事領(lǐng)域國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)的高度認(rèn)可。在海事國(guó)際舞臺(tái)上，履行IMO公約、國(guó)際規(guī)則等強(qiáng)制性文件規(guī)定的義務(wù)，是展現(xiàn)我國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)形象的重要方式。因此，探索中國(guó)海事管理機(jī)構(gòu)如何應(yīng)對(duì)2021年IMO成員國(guó)審核工作顯得十分必要和尤為迫切。

二、審核標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《文書實(shí)施規(guī)則》，對(duì)成員國(guó)審核包括四部分內(nèi)容：共同領(lǐng)域、船旗國(guó)、沿岸國(guó)和港口國(guó)。審核應(yīng)涵蓋適用的海事組織文書所載的責(zé)任和義務(wù)，其范圍為這些文書對(duì)該會(huì)員國(guó)業(yè)已生效，及根據(jù)其要求該會(huì)員國(guó)作為船旗國(guó)、港口國(guó)和沿海國(guó)采取的行動(dòng)。審核主要包括與下列領(lǐng)域有關(guān)的適用海事組織文書：

（1）國(guó)際公約及國(guó)際規(guī)則：

①海上人命安全；

②防止船舶造成污染；

③海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)；

④載重線；

⑤船舶噸位丈量；

⑥海上避碰規(guī)則。

（2）就經(jīng)修正的《海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)》而言，審核不應(yīng)試圖重復(fù)該公約所載的現(xiàn)有強(qiáng)制性審核要求，應(yīng)僅涵蓋該公約中規(guī)定的那些方面。

三、審核涵蓋領(lǐng)域

審核涵蓋的領(lǐng)域主要包括：

（1）審核將涵蓋會(huì)員國(guó)在其立法中實(shí)施和執(zhí)行適用的海事組織文書、控制與跟蹤機(jī)制的有效性、頒布海事組織規(guī)定與規(guī)則的效力、對(duì)違反法律與規(guī)則的執(zhí)法行動(dòng)以及適用的文書規(guī)定的其他責(zé)任和義務(wù)：

①司法；

②組織和權(quán)力；

③立法、規(guī)定和規(guī)則；

④頒布海事組織文書、規(guī)定和規(guī)則；

⑤執(zhí)法安排；

⑥監(jiān)督、檢驗(yàn)、檢查、審核、核證、核準(zhǔn)和發(fā)證職能；

⑦酌情選擇、認(rèn)可、授權(quán)、賦權(quán)和監(jiān)督被認(rèn)可組織和所任命的驗(yàn)船師；

⑧要求報(bào)告海事組織的調(diào)查；

⑨向海事組織和其他主管機(jī)關(guān)報(bào)告。

（2）在落實(shí)成員國(guó)責(zé)任的工作被劃分給不同組織或辦事處的情況下，審核應(yīng)針對(duì)各項(xiàng)任務(wù)是否已清楚界定，并且應(yīng)在技術(shù)上與承擔(dān)那些任務(wù)的實(shí)體一道開(kāi)展。

四、海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)2021年成員國(guó)審核的對(duì)策

（一）加強(qiáng)國(guó)內(nèi)海事履約工作部署

根據(jù)《交通運(yùn)輸部海事局國(guó)際海事法律文件國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)化及實(shí)施工作程序》規(guī)定，交通運(yùn)輸部海事局從2010年起就著手開(kāi)始推進(jìn)《國(guó)際海事組織文書實(shí)施規(guī)則》等國(guó)際海事法律文件國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)化工作，陸續(xù)制定了《中國(guó)海事履約管理機(jī)制推進(jìn)方案》《中國(guó)海事履約規(guī)則》《海事履約體系管理標(biāo)準(zhǔn)》《海事履約體系審核程序》《〈海事履約體系管理標(biāo)準(zhǔn)〉理解指南》，所制定的國(guó)內(nèi)法規(guī)從履約目標(biāo)、戰(zhàn)略、總則、范圍、履約立法和安排、信息溝通、記錄，以及船旗國(guó)、沿岸國(guó)、港口國(guó)等方面的管理做出了規(guī)范和要求。為促進(jìn)直屬海事系統(tǒng)海事履約工作系統(tǒng)化、規(guī)范化和持續(xù)改進(jìn)，全面有效履約國(guó)際公約賦予締約國(guó)的責(zé)任和義務(wù)，做好我國(guó)國(guó)際海事組織強(qiáng)制審核迎審準(zhǔn)備，2017年8月，交通運(yùn)輸部海事局印發(fā)了《交通運(yùn)輸部海事局關(guān)于開(kāi)展海事履約體系及成效評(píng)估的通知》，對(duì)海事履約成效評(píng)估工作進(jìn)行了全面部署。

（二）深入建設(shè)海事政府義務(wù)條款數(shù)據(jù)庫(kù)

海事政府義務(wù)條款數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)是海事履約的基礎(chǔ)工作，是海事開(kāi)展履約成效評(píng)估和迎接IMO強(qiáng)制審核的重要保障。

一是要深入開(kāi)展政府義務(wù)條款梳理。2017年12月6日，IMO第30屆大會(huì)通過(guò)了第A.1121（30）號(hào)大會(huì)決議（議程第9項(xiàng)）2017年與《文書實(shí)施規(guī)則》有關(guān)的各文書所規(guī)定的義務(wù)的非詳盡無(wú)遺清單。該清單附件包括締約國(guó)政府/締約國(guó)的義務(wù)、具體船旗國(guó)義務(wù)、具體沿岸國(guó)義務(wù)、具體港口國(guó)義務(wù)、國(guó)際海事組織各公約下的強(qiáng)制性文書、反映在非詳盡無(wú)遺義務(wù)清單中的各強(qiáng)制性文書修正案概覽和預(yù)期在2018年1月1日至7月1日之間接受并生效的國(guó)際海事組織文書修正案等。各強(qiáng)制性文書涉及締約國(guó)政府/締約國(guó)的義務(wù)、船旗國(guó)義務(wù)、沿岸國(guó)義務(wù)和港口國(guó)義務(wù)等“四國(guó)”義務(wù)條款近千余項(xiàng)。按照《文書實(shí)施規(guī)則》判定“四國(guó)”義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，需要組織人員對(duì)海事履約政務(wù)義務(wù)條款、條款內(nèi)容、義務(wù)條款責(zé)任歸類進(jìn)一步梳理和審查，準(zhǔn)確界定“四國(guó)”義務(wù)條款。

二是要建立和更新交通運(yùn)輸部海事局和直屬海事局規(guī)范性文件清單和內(nèi)部強(qiáng)制性文件清單。目前，交通運(yùn)輸部已經(jīng)建立了部海事局和直屬海事局規(guī)范性清單，并定期進(jìn)行清理、評(píng)估和發(fā)布。此外，規(guī)范性文件是一種有中國(guó)特色的重要行政管理手段。海事行政管理多依賴通過(guò)發(fā)布內(nèi)部管理制度（公文），并明確適用范圍的方式實(shí)施對(duì)所屬管理機(jī)構(gòu)的管理，發(fā)布內(nèi)部強(qiáng)制性文件也是海事履約的重要手段。因此，建議盡快梳理和發(fā)布部海事局和直屬海事系統(tǒng)內(nèi)部強(qiáng)制性文件清單，必要時(shí)也對(duì)分支海事局內(nèi)部強(qiáng)制性文件進(jìn)行匯總。

三是積極推進(jìn)政府義務(wù)條款國(guó)內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化跟蹤研究。將國(guó)際公約通過(guò)國(guó)內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化是一種常見(jiàn)的履約方法。由于國(guó)際海事公約具有較強(qiáng)的專業(yè)性和顯著的行業(yè)特性，涉及的技術(shù)問(wèn)題和修正案多，因而使得設(shè)定締約國(guó)義務(wù)條款多。要求締約國(guó)通過(guò)其國(guó)內(nèi)立法程序?qū)崿F(xiàn)公約所列舉的自然人、法人等主體的權(quán)利或義務(wù)，從而間接為這些主體設(shè)定了權(quán)利義務(wù)。因此在推進(jìn)政府義務(wù)條款國(guó)內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化研究時(shí)，一方面需要按照船舶管理、船檢管理、危防管理、通航管理、綜合管理等不同海事業(yè)務(wù)類別梳理出對(duì)應(yīng)有效的國(guó)內(nèi)法規(guī)；另一方面，需要加強(qiáng)與其他履約主體比如環(huán)保、搜救、氣象、漁政、海軍等單位溝通協(xié)調(diào)，聯(lián)合梳理出相關(guān)國(guó)內(nèi)法規(guī)等履約客觀證據(jù)。

（三）系統(tǒng)優(yōu)化海事履約體系

根據(jù)《海事履約體系管理標(biāo)準(zhǔn)》（海事〔2011〕579號(hào)）要求，各直屬局先后建立履約體系，基本上能夠滿足其標(biāo)準(zhǔn)要求。事實(shí)上，各直屬局、分支局所建的體系不僅表現(xiàn)形式和已有的內(nèi)容不盡相同，名稱和形態(tài)各異，而且運(yùn)行效果也有差異。結(jié)合筆者所在直屬局和分支局綜合管理體系運(yùn)行中積累的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為在海事履約管理體系的建設(shè)和運(yùn)行中需要重點(diǎn)關(guān)注以下四點(diǎn)：

1.樹立體系管理理念

建立管理體系的理念參考質(zhì)量管理體系的相關(guān)理論，建立海事履約體系必須從根本上樹立體系管理的相關(guān)理念。比如可以借鑒質(zhì)量控制的閉環(huán)管理（PDCA循環(huán)）理論，實(shí)現(xiàn)對(duì)履約體系的閉環(huán)管理和持續(xù)改進(jìn)。

2.正確構(gòu)建體系邏輯思路

我國(guó)海事發(fā)展進(jìn)入“權(quán)責(zé)一致”的綜合監(jiān)管與服務(wù)階段，進(jìn)入國(guó)家公務(wù)員管理序列，以“大服務(wù)”為主來(lái)行使職能。為貫徹落實(shí)黨的十九大“建設(shè)法治政府、推進(jìn)依法行政”的部署，明確全責(zé)事項(xiàng)，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，交通運(yùn)輸部全面梳理直屬海事系統(tǒng)行政管理職權(quán)，2018年2月印發(fā)了《直屬海事系統(tǒng)權(quán)責(zé)清單》。因此在建立海事履約體系或管理體系改版時(shí)，編制體系文件應(yīng)按照事權(quán)（職權(quán)）-納入體系管理事項(xiàng)-確立履職標(biāo)準(zhǔn)與履職事項(xiàng)相對(duì)應(yīng)的邏輯思路和工作路線圖開(kāi)展工作，確保管理體系全面覆蓋海事職權(quán)，預(yù)防制度缺位，防范和降低執(zhí)法責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。此外，要借鑒FSA（綜合安全評(píng)估）、GBS（目標(biāo)型標(biāo)準(zhǔn)）等先進(jìn)國(guó)際海事理念，海事履約體系建設(shè)導(dǎo)向能滿足中國(guó)海事履約的質(zhì)量目標(biāo)，海事履約體系運(yùn)行過(guò)程能夠?qū)β募s活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效風(fēng)險(xiǎn)防控，海事履約效果能夠確保影響履約目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的所有資源、管理、人的因素都處于受控狀態(tài)，促使海事履約效率不斷提高和履約效果不斷深化。

3.職位說(shuō)明書任職條件要全面覆蓋

一是所有職位滿足《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第十一條有關(guān)正常履行職責(zé)的身體條件和具有符合職位要求的文化程度和工作能力的基本要求。二是黨的干部需滿足《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第三十六條規(guī)定的必須具備的基本條件。三是負(fù)責(zé)或執(zhí)行相關(guān)的國(guó)際強(qiáng)制性文書所涵蓋的船舶和公司檢驗(yàn)、檢查和審核的職位人員需符合《文書實(shí)施規(guī)則》規(guī)定的要求。四是特殊職位持有有效資質(zhì)證明證書或文件，包括但不限于執(zhí)法、船舶安全檢查、船舶檢驗(yàn)、海難/污染事故調(diào)查、ISM審核、STCW考官以及船員適任評(píng)估、VTS值班長(zhǎng)（員）等有資質(zhì)要求的職位。

4.履約要素有機(jī)融合到管理體系

梳理《文書實(shí)施規(guī)則 》等文件中有關(guān)海事履約要素，正確處理好履約體系與已有管理體系之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)履約要素與現(xiàn)有體系深度融合，實(shí)現(xiàn)履約體系與實(shí)際履職工作的有效結(jié)合。

（四）開(kāi)展海事履約成效評(píng)估

為客觀評(píng)估海事履約成效，系統(tǒng)分析海事履約存在的問(wèn)題和制約發(fā)展的原因，不斷提升海事履約能力、綜合管理能力和公共服務(wù)能力，直屬海事系統(tǒng)可以委托第三方開(kāi)展海事履約評(píng)估。海事履約評(píng)估范圍覆蓋直屬局機(jī)關(guān)及所屬的分支海事局及基層海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)。海事履約評(píng)估的內(nèi)容應(yīng)覆蓋履約成效、履約體系和公共服務(wù)能力三個(gè)方面。評(píng)估方法可以采用收集、調(diào)查（包括問(wèn)卷）、訪談、核查等方法獲取評(píng)估的基礎(chǔ)資料，經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)分析、專家討論和匯總歸納。

（五）建立和完善海事履約人才培養(yǎng)機(jī)制

一是優(yōu)化人才管理機(jī)制。探索建立相對(duì)穩(wěn)定的拔尖人才或領(lǐng)軍人才隊(duì)伍，吸納包括行政部門、高校、航運(yùn)企業(yè)和科研院所在內(nèi)的人員，形成科學(xué)有效的考核機(jī)制，健全考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，培育高層次人才，挖掘典型事跡，加強(qiáng)高層次人才的國(guó)內(nèi)和國(guó)際交往。進(jìn)一步完善現(xiàn)有人才庫(kù)、專家?guī)鞕C(jī)制，通過(guò)競(jìng)賽選拔、論文評(píng)比等形式發(fā)現(xiàn)相關(guān)人才，可以設(shè)立不同層級(jí)的人才庫(kù)、專家?guī)欤龊孟嚓P(guān)人才的增量發(fā)展。

二是構(gòu)建復(fù)合型人才隊(duì)伍。隨著國(guó)際海事快速發(fā)展，需要環(huán)境保護(hù)、化學(xué)檢測(cè)、網(wǎng)絡(luò)安全、軟件評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分析等非傳統(tǒng)海事專業(yè)越來(lái)越多地融入到海事發(fā)展中，在海事履約隊(duì)伍建設(shè)中，要具有前瞻性，適當(dāng)吸納、引進(jìn)和儲(chǔ)備法學(xué)、外交學(xué)、環(huán)境工程、經(jīng)濟(jì)等方面的人才，著力打造復(fù)合型人才隊(duì)伍。

三是注重人才儲(chǔ)備。海事履約人才培養(yǎng)需要形成梯隊(duì)，形成年齡結(jié)構(gòu)合理、知識(shí)結(jié)構(gòu)完善、技術(shù)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的團(tuán)隊(duì)。將行業(yè)培訓(xùn)與熱點(diǎn)科學(xué)研究相結(jié)合，理論與實(shí)踐相結(jié)合，培養(yǎng)人才。建立穩(wěn)定的人才隊(duì)伍和儲(chǔ)備庫(kù)。招募更多關(guān)聯(lián)單位的專業(yè)人才，尤其是青年人才，作為儲(chǔ)備，給予更多機(jī)會(huì)參與到海事國(guó)際事務(wù)的調(diào)研、研究和支持工作。