從一起強制清污費用索賠糾紛反思海事強制清污工作

高 寧

一、強制清污費用索賠糾紛案例

案例：2016年某月某日，A輪（船舶所有人為甲公司，在乙保險公司投保）由曹妃甸駛往江陰途中，在長江下游與從南京港駛往日照港的B輪發(fā)生碰撞，造成A輪沉沒、B輪球鼻艏破損。當日，DL海事局啟動溢油應急預案，指派丙公司進行油污防控清除，產生費用220余萬元。為索取清污費用，丙公司對甲、乙公司提起訴訟，一審法院認定丙公司與甲、乙公司之間不存在法律規(guī)定的民事權利義務，丙公司實施的油污防控清除系行政強制中的代履行行為，丙公司訴訟請求無事實和法律依據，一審法院裁定駁回。丙公司遂提起上訴，二審法院確認一審法院認定事實無誤，不影響對案件事實及性質的認定，最終駁回上訴，維持原裁定。①案件源于湖北省高級人民法院民事裁定書（2018）鄂民終604號。

二、海事強制清污法律規(guī)定

關于海事行政強制清污法律規(guī)定，在《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》和《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》等法律法規(guī)中均有規(guī)定。

《海上交通安全法》第四十條規(guī)定了主管機關強制打撈清除的權力；《海洋環(huán)境保護法》第七十一條規(guī)定，“船舶發(fā)生海難事故，造成或者可能造成海洋環(huán)境重大污染損害的，國家海事行政主管部門有權強制采取避免或者減少污染損害的措施”；《行政強制法》第五十條、五十一條規(guī)定了代履行適用條件和應遵守的規(guī)定，第五十二條規(guī)定“需要立即清除道路、河道、航道或者公共場所的遺灑物、障礙物或者污染物，當事人不能清除的，行政機關可以決定立即實施代履行”；《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第四十一條規(guī)定，“發(fā)生船舶污染事故，海事管理機構可以采取清除、打撈、拖航、引航、過駁等必要措施，減輕污染損害。相關費用由造成海洋環(huán)境污染的船舶、有關作業(yè)單位承擔”。 綜上，海事行政強制清污是在污染責任人（下稱當事人）②根據《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》第九十七條規(guī)定，可以是造成油污損害的船舶所有人或/和承保的保險人。在發(fā)生污染事故時不履行法定的清污義務時，由海事機構或其委托無利害關系的污染物清除作業(yè)單位（下稱第三人）代為履行行政法規(guī)定的清除污染物義務，而由當事人承擔后果并支付清污費用的一種行政強制方式。此種代履行行為，可以由行政機關自己實施，也可以委托第三人代辦。

三、海事強制清污法律性質和費用主張

案例中，丙公司實施了清污行為，而主張費用為什么得不到法院的支持？清污費用應由當事人承擔，那么誰能主張清污費用？要弄清上述問題，就要對海事強制清污的法律性質分析清楚。

首先，從民事角度分析海事強制清污性質。根據《中華人民共和國民法總則》第一百一十八條第二款規(guī)定：債權是因合同、侵權行為、無因管理、不當得利以及法律的其他規(guī)定，權利人請求特定義務人為或者不為一定行為的權利。在海事機構委托第三人代履行情況下，第三人和當事人之間沒有訂立合同，不存在合同上的權力義務關系。同時，清污公司實施清污行為，目的不是為了損害當事人的權益，而是消除海洋污染或防治環(huán)境污染的擴大，更不存在侵權法律基礎。無因管理，是指沒有法定或者約定義務，為避免造成損失，主動管理他人事務或為他人提供服務的法律事實。無因管理是一種自發(fā)性的行為，而海事強制清污不具有自發(fā)性的特點，第三人是受海事機構委托履行清污義務，不符合“主動管理”，也不屬于無因管理。不當得利是指沒有合法根據，或事后喪失了合法根據而被確認為是因遭受損失而獲得的利益，表現為一方受益他方受損，利益與損失存在因果關系，在海事強制清污中雖然存在當事人受益的情形，但沒有必然導致第三人利益受損，亦不屬于不當得利。此外，在海事強制清污中，行政機關或其委托的清污人與當事人也不存在其他法律規(guī)定的具體情形。綜上，海事強制清污不符合民事債權的產生條件，案例中兩審法院認定丙公司與甲、乙公司不存在法律規(guī)定的民事權利義務關系認定無誤。

第二，從行政角度分析海事強制清污性質。從前述法律規(guī)定可以看出，海事行政強制清污是行政代履行，是在發(fā)生污染事故后當事人不履行法定清污義務而由海事機構代為實施的一種行政強制執(zhí)行方式。海事機構代表國家履行保護海洋環(huán)境的職責，海事機構委托無利害關系第三人代當事人履行清污義務，是清污義務的代替而不是行政權利的授予，海事機構與第三人之間不存在行政權力的轉移，只是具體行政事務的委托。因此，海事機構與受托第三人之間存在委托法律關系，海事機構與當事人之間因履行國家職權存在行政管理關系，受托第三人與當事人之間不存在直接的法律關系。

既然海事強制清污費用是一種基于行政關系產生的代履行費用，只能是海事機構向當事人要求給付，若當事人在合理期限內沒有給付，經催告后只能申請海事法院強制執(zhí)行，待海事機構收取費用后再轉交其委托的第三人。若海事機構怠于行使職權，受托第三人可以依據委托關系提起民事追償程序，但對象只能是海事機構。回到案例，丙公司無權向甲、乙公司要求清污費用，但可以向海事機構主張權利。

四、海事強制清污的適用前提及法定程序

海事強制清污作為代履行的一種方式，會對當事人權利義務產生影響，因此明確其適用條件十分重要。依據《行政強制法》第五十條規(guī)定并結合實踐，筆者認為海事強制清污適用條件如下：一是海事機構收到或發(fā)現海上污染后，當事人在履行期限內不履行清污義務或者沒有能力履行；二是程序上經海事機構催告當事人后仍不能履行或履行不能；三是實質上因當事人不履行清污義務，已經造成海洋環(huán)境污染①本人認為對可能會造成海洋環(huán)境污染損害的情形在行政強制法中沒有界定，現實中不宜由行政機關主觀判斷，且對未來可能發(fā)生的海洋環(huán)境污染不存在代履行的現實基礎。但也有觀點認為對海洋污染的應急防備也屬于廣義海事強制清污范疇。；四是海事機構依據《行政強制法》委托無利害關系第三人代當事人履行清污義務，從而實現其行政管理目的。

為規(guī)范海事行政強制行為，部海事局制定并發(fā)布了《中華人民共和國海事行政強制實施程序規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），在第三章第一節(jié)專門對代履行進行了規(guī)定，對強制文書格式及制作進行了規(guī)范。海事機構要在《規(guī)定》基礎上完善須知文件，做好轉化落實。從上述案例法院裁定中，雖不能直接推斷但可以看出DL海事局在實施海事強制清污過程中程序上存在瑕疵，法院雖然沒有直接給出程序違法的認定，但實質上存在較大的執(zhí)法風險，在丙公司主張清污費用無果后不排除會向DL海事局提起民事訴訟的可能，DL海事局在申請法院強制執(zhí)行時若無文書證明程序上無瑕疵則可能會面臨較大風險。鑒于海事強制清污現場的緊急性，參考《規(guī)定》第二十五條簡易程序要求①第二十五條為實施代履行的簡易程序，前提是“需要立即清除水面、水下礙航物或者污染物的”，行政強制法中并沒有規(guī)定代履行的簡易程序，且《規(guī)定》中也沒有對“需要立即清除……污染物”進行界定，建議海事機構不要擅自解釋和擴大使用。在使用簡易程序的同時，亦建議按照一般程序有條件地適時、適當補充相關文書資料。，筆者認為海事強制清污應遵循下列程序：

一是當事人在場的，責令當事人立即予以清除②船舶進出港前會與污染清除單位簽訂《船舶污染清除協(xié)議》，并制訂污染清除作業(yè)方案，當事人應在報告海事機構同時按照方案立即啟動清污工作。，有條件下盡可能送達書面的履行清污義務行政決定。當事人不在場的，海事機構應當立即通知當事人履行義務。

二是海事機構在實施海事強制清污前制作《催告通知書》并送達當事人，要求其按規(guī)定履行清污義務（適用簡易程序無此要求）。當事人收到《催告通知書》后有權陳述和申辯，海事機構應充分聽取當事人陳述和申辯，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行記錄、復核。當事人提出的事實、理由或者證據成立的，應當予以采納。

三是當事人不能清除、清除不能或者不在場的，海事機構制作《海事行政強制代履行決定書》，立即實施代履行。

四是實施海事強制清污時，海事機構應當通知當事人到場，并派海事執(zhí)法人員到場監(jiān)督，對海上清污形勢作出準確合理判斷，指導清污單位按照最恰當的方式實施，避免因委托第三人不當履行行為對當事人合法權益造成損害。當事人不到場的，邀請見證人到場。

五是代履行不得采用暴力、脅迫以及其他非法方式進行，在實施過程中海事機構發(fā)現委托第三人不具備相應海上清污能力或者素質的，海事機構應及時終止代履行（解除和第三人合同），另外挑選合適的人實施代履行。

六是代履行實施完畢后，制作《海事行政強制現場筆錄》，記載代履行情況，交當事人或者見證人、代履行人簽名（蓋章）。當事人拒絕簽名（蓋章）的，在筆錄中予以注明。

五、海事強制清污中需明確的幾個問題

由于船舶污染事故原因、情況復雜，現場執(zhí)法更是千變萬化，法律無法對所有情形一一列舉，需要執(zhí)法人員熟悉法律法規(guī)，掌握海事強制清污原則，及時準確判斷并作出應對。在此結合工作實際，對現實中需要明確的幾個問題進行探討：

一是如何緊急處置海上不明來源油污。近年來，全國各地海上不明來源油污頻現，特別是在港池、碼頭等船舶密集區(qū)域。發(fā)現不明油污后，因無法或暫時無法確認油污來源及責任人，所以海事機構是當然的污染清除責任人，應立即啟動清污程序③此程序按照《中華人民共和國船舶污染海洋環(huán)境應急防備和應急處置管理規(guī)定》中的應急預案實施，而不是行政強制代履行。，開展清污工作。在開展清污工作的同時，對造成不明油污進行取樣封存，盡可能擴大范圍地對可疑船舶的機艙污油、污油水處所及時取樣，送交鑒定機構化驗，通過比對查明油污來源，為下一步判明污染責任提供支撐。海事機構要不斷完善應急防備和應急反應機制，強化專業(yè)應急隊伍和船舶污染應急專用設施設備器材庫建設，以提升不明油污應急清除能力。同時，建議通過地方立法確定專項補助資金用于不明油污應急處置，青島海事局以《青島市海上交通安全條例》修訂為契機，將第五十條第二款改為“市及沿海區(qū)（市）人民政府應當設立應急救援專項補助資金，用于海上應急救助、海上不明來源油污應急處置以及海上搜救獎勵、演習、培訓等”，為不明油污處置提供了資金保障。

二是如何確認當事人不能清除或者清除不能。這是實施海事強制清污的關鍵節(jié)點，合理準確的判斷會有效減少海洋環(huán)境污染的擴散，降低清污時間及成本，但海事機構忽視法定程序強制清污也易侵犯當事人合法權益。《行政強制法》第五十二條規(guī)定，當事人如果怠于履行其海上污染物清除職責或者海洋污染情況嚴重當事人已明顯達到“清除不能”，行政機關可以決定立即實施代履行。對于前者，海事機構應綜合考量發(fā)生污染事故后當事人是否啟動相應的應急預案，是否按規(guī)定報告海事機構及聯系清污單位，是否采取有效措施清除污染和減少擴散，清污單位是否按既定的清除作業(yè)方案實施行動，實際清污效果是否符合預期等因素進行綜合研判，并保持與當事人之間及時溝通。對于后者，一般認為溢油量較大僅憑協(xié)議單位已明顯無法清除或者當事人因客觀原因受限無法清污。

三是如何有效保障當事人的合法權益。海事機構作為組織方，從履行政府職能義務角度看，應當對海事強制清污代履行行為負責，若當事人對此有異議可以通過行政復議、訴訟等途徑得以救濟。在強制清污中，海事機構要規(guī)范文書制作和送達程序，按照法定程序開展清污工作，細化強制清污操作程序，清污費用按成本合理計費，清污效率按標準客觀反映，盡可能在作出強制清污時告知代履行預算費用或費用標準，并加強對清污單位的監(jiān)督，杜絕違規(guī)行為，邀請當事人監(jiān)督和見證清污過程，客觀真實地記錄和反映清污工作量，為事后雙方清污費用結算提供真實可靠的數據和標準，減少不必要訴訟的發(fā)生。

四是如何有效保護第三人的合法權益。海事機構作為行政委托的委托人，應當在合理成本原則下使清污行動盡快實施，盡可能與第三人簽訂書面合同，明確雙方權利義務、違約責任及解決爭議的辦法。海事機構作為清污活動組織者，有條件地建立委托第三方單位名錄，明確清污行動標準、費用計算①以實際支出為依據，根據當地市場價格對執(zhí)行成本合理估計原則。、響應時間等問題，一旦采取海事強制清污時按程序及時啟動，切實擔負起強制清污快速、有效的政府管理職能。清污工作中，及時做好當事人與第三人之間的信息傳遞，不斷優(yōu)化調整清污方案，準確記錄第三人清污工作開展情況，積極幫助其及時得到清污費用。

五是如何有效溝通和送達相關法律文書。對于強制清污法律文書的制作，部海事局已經給出了規(guī)范，執(zhí)法人員要客觀真實予以填寫，對于需要當事人、見證人簽字的文書，一定按要求進行簽字確認，并按照執(zhí)法全過程記錄要求對執(zhí)法過程進行記錄。對于強制清污法律文書送達，可以參考《民事訴訟法》有關規(guī)定，還可以依據《海事訴訟特別程序法》第七章關于送達的要求執(zhí)行，每件文書應使用單獨的送達回證。郵寄送達的應通過郵政EMS進行并盡量取得回執(zhí)。相對人要求使用電子郵件、傳真、無線電甚高頻（VHF)等方式送達的，海事管理機構可以按照相對人要求的方式送達。有證據表明相對人收悉的，海事執(zhí)法人員應當在送達回證上記明相關情況，并妥善保存相關證據。