《船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》2018年修訂解讀

李 生

《船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）2018年修訂版是船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理的一部較為全面的部門規(guī)章，較前一版有較大的變化，主要在章節(jié)拆合和新增條款中體現(xiàn)了規(guī)定的科學性和合理性，引入了《危險化學品安全管理條例》中的一些要素，對新形勢下危險貨物安全運輸和監(jiān)管方面都做了科學的規(guī)定和有效的整合，操作性較強。本文將《規(guī)定》的主要修訂部分進行梳理和解讀。

一、2018年修訂概述

《規(guī)定》在章節(jié)布局上有較大的修改，共分8章52條，比2012年修訂版多了1個章節(jié)和15個條款，改動之大可見一斑。《規(guī)定》根據(jù)船舶和人員、貨物管理、申報報告制度、安全生產(chǎn)、法律責任等劃分章節(jié)，更科學合理，條理清晰，規(guī)定明確，可執(zhí)行性強，適應了當前社會經(jīng)濟的發(fā)展趨勢和危險貨物安全監(jiān)管的新形勢。

二、船舶和人員管理

第二章“船舶和人員管理”引入了《危險化學品安全管理條例》（以下簡稱《條例》）中的相關(guān)規(guī)定，將《規(guī)定》和《條例》有機結(jié)合，也將危險貨物和危險化學品的管理規(guī)定進一步融合在一起，對于管理雙方都是利好。

對危險貨物申報或者報告人員和集裝箱裝箱現(xiàn)場檢查人員引入了誠信管理的規(guī)定，在將誠信提升到社會主義核心價值觀高度的當下，誠信管理是十分有效的管理手段，將比單純的罰款和強制更有實際管理效果。

刪除了原規(guī)定中的一些條款，比如原第六條、第七條關(guān)于航行、停泊、作業(yè)的總體性規(guī)定，第九條和第十條向交通管理（VTS）中心報告和分道通航等的規(guī)定，第二十條關(guān)于保險文書或者財務(wù)擔保證明等的規(guī)定。這些規(guī)定適用于有管轄權(quán)的所有船舶，而并非載運危險貨物的船舶或相關(guān)人員及操作的特有規(guī)定，這樣的“廣譜型”條款在《規(guī)定》中存在的必要性不大。

此章第十條對從事危險貨物運輸船舶的船員進行了規(guī)定：船員應當按照規(guī)定持有特殊培訓合格證，熟悉所在船舶載運危險貨物安全知識和操作規(guī)程，了解所運危險貨物的性質(zhì)和安全預防及應急處置措施。此條款并沒有區(qū)分船舶種類，也沒有區(qū)分貨物種類，所以是否意味著所有載運危險貨物船舶的船員都應該持有特殊培訓合格證呢？目前，載運危險貨物的集裝箱船舶船員并不需要持有特殊培訓合格證。所以，《規(guī)定》生效后，此類船舶的船員如何持證需要有關(guān)部門給予解釋。筆者認為，應該遵照《規(guī)定》的條款，集裝箱船舶的船員也應持有包裝危險貨物特殊培訓合格證，可以設(shè)置寬限期，或盡快修訂船員持證相關(guān)規(guī)定。

三、包裝和集裝箱管理

第三章“包裝和集裝箱管理”是一個新增的章節(jié)，將原分散的關(guān)于包裝、船用集裝箱、船用可移動罐柜等貨物運輸組件的規(guī)定整合到一起，又引入了《IMDG規(guī)則》《海運危險貨物集裝箱裝箱安全技術(shù)要求》中有關(guān)的規(guī)定，對海運包裝危險貨物的包裝問題進行了總體的梳理，并分類做出了規(guī)定，可操作性非常強。比如，對貨物包裝做了總體性的規(guī)定；增加了新型或者改進的包裝類型的規(guī)定，為科技發(fā)展帶來的包裝升級留出了接口，與時俱進；引入了《海運危險貨物集裝箱裝箱安全技術(shù)要求》（JT672—2006），將這個行業(yè)標準賦予了法律意義和開箱檢查的技術(shù)性依據(jù)。

四、申報和報告管理

第四章“申報和報告管理”是本規(guī)定修訂最大的部分，也是最重要的一個章節(jié)，對整個行業(yè)管理和發(fā)展都起到了巨大的推動作用，意義深遠。

第一，重新規(guī)定了船舶載運危險貨物進出港口的申報要求，取消了“在港口過境停留”和“國際航行船舶，還應當按照國務(wù)院頒布的《國際航行船舶進出中華人民共和國口岸檢查辦法》第六條規(guī)定的時間提前預報告”兩項。對于過境停留的申報其實在船舶進口申報就可以一并解決，沒必要重復規(guī)定；對于國際航行船舶的時間規(guī)定，則完全是套用，沒有上位法的依據(jù)，實際操作中也完全沒有必要性。此條修改可謂簡政放權(quán)的代表之一。

較之前版，《規(guī)定》第二十條取消了原規(guī)定中向海事管理機構(gòu)辦理申報手續(xù)的主體“直接或者通過代理人”，既可以由船長或船員自行申報，也可以通過申報員（即《危險貨物水路運輸從業(yè)人員考核和從業(yè)資格管理規(guī)定》中定義的申報員）辦理申報手續(xù)，這個規(guī)定恰與第十條“從事危險貨物運輸船舶的船員，應當按照規(guī)定持有特殊培訓合格證……”相呼應，既解決了申報人員的資質(zhì)，又使船舶有選擇權(quán)，規(guī)定縝密且人性化。

第二，取消了“船舶載運尚未在《危險貨物品名表》（國家標準GB12268）或者國際海事組織制定的《國際海運危險貨物規(guī)則》內(nèi)列明但具有危險物質(zhì)性質(zhì)的貨物，應當按照載運危險貨物的管理規(guī)定辦理進、出港口申報”的規(guī)定，這也是進步之一。這個規(guī)定一則沒有上位法的依據(jù)，再則完全沒有操作性，從包裝使用、陸路運輸、場站管理等一系列環(huán)節(jié)都是附加規(guī)定；尚未明確的，不能等同于IMDG規(guī)則中的未另列明的貨物，是否屬于危險貨物或危險化學品范疇取決于鑒定結(jié)果，不能“不分青紅皂白一刀切”。

第三，也是極為重要的改變，即第二十二條的規(guī)定：“擬交付船舶載運的危險貨物托運人應當在交付載運前向承運人說明所托運的危險貨物種類、數(shù)量、危險特性以及發(fā)生危險情況的應急處置措施，提交以下貨物信息，并報告海事管理機構(gòu)……承運人應當對報告的貨物信息進行審核，對不符合船舶適裝要求的，不得受載、承運。”這個改變直接影響目前的貨報方式和海事機構(gòu)的管理方式。

海事行政許可條件規(guī)定中對于載運危險貨物和污染危害性貨物進出港口審批的條件的第（五）規(guī)定，需要辦理貨物進出口手續(xù)的已按有關(guān)規(guī)定辦理。這個“報告”的規(guī)定滿足許可條件的規(guī)定要求。

但是，有一個問題必須先搞清楚。這個“報告”的規(guī)定適用于危險貨物，而在后面的附則中又定義了危險貨物的范疇，細心的讀者會發(fā)現(xiàn)這個范疇跟中國海事局2011年發(fā)布的《關(guān)于發(fā)布海運污染危害性貨物名錄的通知》中污染危害性貨物所包括的范疇幾近一模一樣，也就是說兩個叫法不同而實際幾乎一樣的東西到底是申報還是報告，依據(jù)各不相同，此處需要相關(guān)方面注意。

筆者贊同報告的規(guī)定，這樣做是真正地順應了當前簡政放權(quán)和企業(yè)是安全主體第一責任人的趨勢和潮流，把有限的執(zhí)法力量投入到事中、事后監(jiān)管之中。因此，海事管理機構(gòu)應盡快解決報告的實施問題，修改現(xiàn)有申報手段或以其他方式，變申報制為報告制，在《規(guī)定》生效時正式實施。

此外，《規(guī)定》對承運人做出了相應的規(guī)定：承運人應當對報告的貨物信息進行審核，對不符合船舶適裝要求的，不得受載、承運。這是遲到的規(guī)定，卻為時未晚。將來承運人要建立專門的審核部門來應對此項職責。

五、作業(yè)安全管理

第五章“作業(yè)安全管理”主要增加了液化天然氣的作業(yè)規(guī)定，對包括船舶和碼頭、裝卸站的作業(yè)管理做出了明確的規(guī)定。另外，還對船舶從事加注液化天然氣及其他具有低閃點特性的氣態(tài)燃料作業(yè)活動做出了詳細的規(guī)定，且對散裝液化天然氣船舶報告預計抵港時間進行了明確。

值得注意的是，第三十六條第二款明確規(guī)定了海事機構(gòu)的報告義務(wù)，即海事管理機構(gòu)接到水上險情、交通事故、非法排放、危險貨物落水等事件的報告后，應當立即核實有關(guān)情況，按照相關(guān)應急預案要求向上級海事管理機構(gòu)和縣級以上地方人民政府報告，并采取相應的應急措施。此規(guī)定體現(xiàn)了安全生產(chǎn)事故應急的歸口統(tǒng)一性，海事機構(gòu)應在實際工作中做好應急管理，及時上報，做好記錄和后續(xù)處置工作。

六、法律責任條款

此章節(jié)較以前版本增加了具體的處罰條款。其中較為重要的是：（1）第四十七條對不符合《海運危險貨物集裝箱裝箱安全技術(shù)要求》的危險貨物集裝箱簽署“集裝箱裝箱證明書”的，由海事管理機構(gòu)責令改正，對聘用該集裝箱裝箱現(xiàn)場檢查員的單位處1 000元以上3萬元以下的罰款。此項規(guī)定是新加入的，對不符合技術(shù)要求的裝箱行為又多了一個更為直接的處罰方式，具有相關(guān)業(yè)務(wù)的場站單位應對其有所重視。（2）第四十八條對交付船舶載運的危險貨物未報告的、散裝液化天然氣船舶未報告抵港時間等違法行為作出了處罰規(guī)定。

七、附則的修訂

附則的修訂意義十分重大。首先，危險貨物的范圍統(tǒng)一且全面。與《港口危險貨物安全管理規(guī)定》附則中危險貨物所定義的范圍基本一致，只是《危險化學品目錄》中所列物質(zhì)有所不同，《規(guī)定》只包括《危險化學品目錄》所列物質(zhì)中屬于危險貨物的種類，而《港口危險貨物安全管理規(guī)定》包括了所有《危險化學品目錄》中所列的危險化學品，與前文提到的污染危害性貨物的范圍也基本一致，只是有一個小小的不同：《規(guī)定》中的危險貨物沒有包括《國際散裝危險化學品船舶構(gòu)造和設(shè)備規(guī)則》（IBC code）中第18章中Z類貨物。如此一來，港口、船舶關(guān)于海運危險貨物和污染危害性貨物的相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于貨物的定義范圍趨于一致，解決了長期存在的不同規(guī)定間條款沖突的問題。

第二，是極其重要的最后一條，廢止了1996年第10號交通部令發(fā)布的《水路危險貨物運輸規(guī)則（第一部分 水路包裝危險貨物運輸規(guī)則）》。這個困擾我們很久的內(nèi)外貿(mào)法律適用問題終于得到了解決。實施以后，國際貿(mào)易與國內(nèi)貿(mào)易在危險貨物運輸安全監(jiān)督管理上做到了事實上的統(tǒng)一，包括船舶管理、貨物管理、申報和報告、積載隔離等作業(yè)管理等各環(huán)節(jié)，將從根本上扭轉(zhuǎn)目前內(nèi)貿(mào)危險貨物運輸監(jiān)管的畸形局面，彰顯公平公正。

八、結(jié)語

綜上所述，新版《船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》做了較大修訂，規(guī)定也較以前更為科學合理和全面，理順了法律適用和執(zhí)法邊界問題，也解決了很多以往監(jiān)管中難以解決的頑疾，尤其對內(nèi)貿(mào)海運危險貨物監(jiān)管起到了巨大的推動作用，將有效改變監(jiān)管現(xiàn)狀。但是，有部分規(guī)定還是需要進一步協(xié)調(diào)理順，比如與污染危害性貨物的監(jiān)管一致性的問題，這些問題都需要有關(guān)部門盡快拿出方案，使得水上危險貨物（污染危害性貨物）安全監(jiān)管更加科學合理，為我國水上安全形勢持續(xù)改善和實施交通強國戰(zhàn)略提供更為科學和完善的法律支撐。