論協(xié)商民主視閾下的群眾工作機(jī)制創(chuàng)新

孔國(guó)保

摘 要：傳統(tǒng)的群眾工作機(jī)制具有主體的不平等性、規(guī)范的原則性、保障的自覺性等特性，使群眾工作在新時(shí)期產(chǎn)生一定的問題。協(xié)商民主與群眾路線有著內(nèi)在契合性，其優(yōu)勢(shì)可以彌補(bǔ)群眾工作機(jī)制中存在的不足。新時(shí)期群眾工作機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)立足于制度保障、著眼于社會(huì)多元群眾主體、落實(shí)于面對(duì)面的平等協(xié)商。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；群眾工作機(jī)制；創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D62 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）12-0053-03

在我們黨和國(guó)家的政治生活中，群眾工作始終占有重要地位，它貫穿于黨和國(guó)家工作的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面，是我們黨全部工作的基礎(chǔ)。但在今天，群眾工作較之過去出現(xiàn)了許多新的問題，使我們黨面臨著脫離群眾這一執(zhí)政后的最大危險(xiǎn)。在新形勢(shì)下究竟該如何運(yùn)用過去長(zhǎng)期以來形成的一整套群眾路線思想和工作方法，讓群眾工作更富有成效，是我們黨亟待解決的問題。黨的十八大提出了“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，黨的十八屆三中全會(huì)又指出：“協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”，這一新論斷為我們新時(shí)期如何完善群眾工作機(jī)制提供了指導(dǎo)。本文試結(jié)合協(xié)商民主談?wù)剬?duì)群眾工作機(jī)制創(chuàng)新的思考。

一、傳統(tǒng)群眾工作機(jī)制的主要內(nèi)容及存在的問題

群眾工作機(jī)制是近年來隨著對(duì)群眾工作問題研究的深入而提出的一個(gè)新名詞，它指的是群眾工作過程中所形成的特定的工作關(guān)系及工作運(yùn)行方式，包括群眾工作的結(jié)構(gòu)關(guān)系、相對(duì)固定的方式方法及其保障條件等內(nèi)容。我們黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代長(zhǎng)期的群眾工作中便形成了一套群眾工作機(jī)制，它體現(xiàn)在群眾路線思想和工作方法體系中。根據(jù)群眾路線思想內(nèi)涵和群眾工作的實(shí)際過程我們可以將傳統(tǒng)群眾工作機(jī)制的主要內(nèi)容概括為這樣幾個(gè)方面：首先，關(guān)于群眾工作機(jī)制的內(nèi)在結(jié)構(gòu)關(guān)系。群眾工作是我們黨針對(duì)群眾所進(jìn)行的工作，在群眾工作中最重要的關(guān)系無疑是黨和群眾的關(guān)系，即黨群干群關(guān)系。至于這種黨群干群關(guān)系究竟是一種怎樣的關(guān)系，我們從“一切為了群眾，一切依靠群眾”的觀點(diǎn)中可以看出，它一方面是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，另一方面又是依賴關(guān)系。其次，關(guān)于群眾工作機(jī)制的運(yùn)行過程和方式?！皬娜罕娭衼恚饺罕娭腥ァ钡墓ぷ鞣椒▽?shí)際上對(duì)我們黨開展群眾工作的基本過程和步驟做出了原則性規(guī)定。結(jié)合毛澤東的相關(guān)論述可以看出，群眾工作的基本過程就是一個(gè)了解民情、做出決策和貫徹落實(shí)的過程，也是我們黨接觸了解群眾、爭(zhēng)取影響群眾、群眾自覺接受黨的主張意見的過程，這一過程可以反復(fù)循環(huán)不斷發(fā)展完善。在這個(gè)過程中需要運(yùn)用的具體方法包括調(diào)查研究、蹲點(diǎn)、抓典型、抓兩頭帶中間、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、宣傳動(dòng)員等，應(yīng)堅(jiān)持的原則是一般號(hào)召和個(gè)別指導(dǎo)相結(jié)合、領(lǐng)導(dǎo)骨干和廣大群眾相結(jié)合以及民主與集中相結(jié)合。最后，關(guān)于群眾工作機(jī)制運(yùn)行的保障條件。它主要包括黨員干部的思想覺悟和工作作風(fēng)、黨的紀(jì)律以及黨的政策策略。

黨的群眾工作機(jī)制自形成后便在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代的實(shí)踐中得到廣泛的推行和成功運(yùn)用，新中國(guó)成立后，它作為黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)得以繼承和沿用，但未能達(dá)到理想的效果，這說明傳統(tǒng)群眾工作機(jī)制在新的歷史條件下還存在著不足。究其原因，我們發(fā)現(xiàn)它的不足源于其自身所具有的三個(gè)特性：一是主體的不平等性。從群眾工作的內(nèi)在關(guān)系看，它實(shí)際上涉及兩方面主體，即黨員干部和普通群眾。在“群眾路線”的語境中，人民群眾雖然在理論上被籠統(tǒng)地確認(rèn)為社會(huì)發(fā)展的主體和黨服務(wù)的對(duì)象，但從現(xiàn)實(shí)施行過程看，黨群干群之間難以體現(xiàn)平等性?！叭罕娐肪€是從領(lǐng)導(dǎo)角度講的。實(shí)行群眾路線是以領(lǐng)導(dǎo)者為主體，基本上是領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)……群眾則處于比較被動(dòng)的地位。”[1]7在具體操作層面上，群眾仍然是權(quán)力的客體，在權(quán)力關(guān)系中處于在下者的位置[2]。二是規(guī)范的原則性。群眾路線對(duì)群眾工作的過程和方法進(jìn)行了規(guī)定，但這些規(guī)定都是原則性的方法論層面的，對(duì)于什么樣的工作任務(wù)和環(huán)境條件，究竟該經(jīng)過什么樣的程序采用什么樣的方式方法以達(dá)到什么樣的成效等問題，都沒有給予明確具體的答案。三是保障的自覺性。由于群眾路線只是一些原則性規(guī)定，群眾工作缺少了制度規(guī)范，施行者是否施行和如何施行群眾路線，主要依賴他們的思想覺悟和工作作風(fēng)，也就是他們的主觀自覺。“黨如何聯(lián)系群眾，除了多黨合作和政治協(xié)商制度外，并無更具體更廣泛的制度上的規(guī)定……就一個(gè)黨員或黨的領(lǐng)導(dǎo)干部而言，他是否聯(lián)系群眾以及多大程度上聯(lián)系群眾更多地取決于他個(gè)人的民主作風(fēng)而非制度?！盵3]78

正是因?yàn)閭鹘y(tǒng)群眾工作機(jī)制存在著上述三個(gè)特性，就必然使得領(lǐng)導(dǎo)者和施行者在群眾工作中有著較大的權(quán)力和較多的選擇，使群眾工作的開展在很大程度上依賴于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的思想作風(fēng)、工作能力和行為自律，以及外部環(huán)境的迫使，這也就使黨的群眾工作機(jī)制難以體現(xiàn)機(jī)制本身應(yīng)當(dāng)具有的穩(wěn)定性和規(guī)范性。因而在這種工作機(jī)制下，既可以使我們的黨員干部在群眾工作中表現(xiàn)出較大的自主性和創(chuàng)造性，產(chǎn)生較高的工作效率，也會(huì)帶來有違初衷的不良后果，甚至出現(xiàn)一些以權(quán)謀私、侵害群眾利益的情況。這種機(jī)制帶來的問題在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代因?yàn)橥獠凯h(huán)境的迫使可以在最大程度上得到克服和糾正，但在掌握政權(quán)的情況下，則這些錯(cuò)誤難以避免。

二、協(xié)商民主及其對(duì)我們黨群眾工作的借鑒意義

協(xié)商民主是20世紀(jì)80年代在西方國(guó)家新出現(xiàn)的一種民主政治理論和民主形式，它是在發(fā)現(xiàn)西方代議制民主出現(xiàn)背離民主本質(zhì)傾向的背景下，為了破解選舉（票決）民主的困境，彌補(bǔ)選舉（票決）民主的缺陷而產(chǎn)生的。它與其他民主形式相區(qū)分的最重要的基本理念有：理性、公共性和包容。即認(rèn)為協(xié)商主體和協(xié)商過程是理性的，它能使協(xié)商更加合理地反映公共利益；可以將各項(xiàng)決策的前提和理由透明化，讓參與主體對(duì)協(xié)商過程進(jìn)行公開審視，表達(dá)自己的建議甚至懷疑，以提升決策的合法性；應(yīng)包容主體差異，重視協(xié)商方式的多元選擇并允許協(xié)商結(jié)果有不同，使協(xié)商過程和結(jié)果具有廣泛的代表性[4]?；谶@種理念，協(xié)商民主主張?jiān)谏鐣?huì)出現(xiàn)多元主體的情況下，為了全面保護(hù)他們各自的利益，在公共利益的框架下各利益主體通過有效地協(xié)商體制與協(xié)商過程，使他們達(dá)成利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)與利益實(shí)現(xiàn)。由此可見，協(xié)商民主的核心要素就是協(xié)商與共識(shí)，它作為一種與“選舉民主”相對(duì)應(yīng)的新的民主形式，實(shí)際上是一種大眾參與的公共決策機(jī)制和治理模式。協(xié)商民主思想提出后便在一些西方國(guó)家開始了廣泛的實(shí)踐，產(chǎn)生了一些具體形式，如行政和立法程序中的聽證會(huì)協(xié)商、政黨協(xié)商、公民陪審團(tuán)協(xié)商、公民評(píng)議會(huì)協(xié)商等。在我國(guó)，雖然關(guān)于協(xié)商民主理論的系統(tǒng)研究比西方國(guó)家要晚，但對(duì)它的實(shí)踐探索自新中國(guó)建立起就已經(jīng)開始進(jìn)行，至今已形成了多種具有中國(guó)特色的實(shí)踐形式。這些形式主要包括中國(guó)共產(chǎn)黨同民主黨派的協(xié)商、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的協(xié)商以及各種具體的基層民主治理協(xié)商。

協(xié)商民主雖然是一種民主形式，屬于民主政治的范疇，但它對(duì)我們黨在新時(shí)期有效開展群眾工作有著重要的借鑒意義。

首先，協(xié)商民主與作為群眾工作指導(dǎo)思想的群眾路線存在著內(nèi)在契合性。一方面，協(xié)商民主與群眾路線在價(jià)值取向上具有明顯的相通性。在群眾路線中，“一切為了群眾，一切依靠群眾”的群眾觀點(diǎn)是我們黨施行群眾路線的思想基礎(chǔ)和觀念性前提，它體現(xiàn)了群眾路線的價(jià)值取向，即以實(shí)現(xiàn)人民利益為價(jià)值目標(biāo)，并以依靠人民群眾自身的力量為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)最根本的價(jià)值手段。而協(xié)商民主通過其理念可以看出，它的價(jià)值目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)多元社會(huì)廣大民眾的利益，并主張通過大眾在民主過程中的政治參與，依靠民眾的力量達(dá)到其目的。它秉持的還是民主政治的核心理念，即是“人民的權(quán)力”和“人民的權(quán)利”，追求的目標(biāo)就是民眾的根本利益。很顯然，這些思想主張與我們黨的群眾觀點(diǎn)是一脈相承的。另一方面，協(xié)商民主與群眾路線在運(yùn)行方式上具有高度的相合性。群眾路線對(duì)群眾工作的基本方法做出了原則性規(guī)定，即“從群眾中來，到群眾中去”。這實(shí)際上是一個(gè)黨和群眾相互聯(lián)系相互影響的過程，它的每一個(gè)階段都需要有群眾的參與，都要尊重群眾的意愿。而協(xié)商民主在實(shí)際運(yùn)行過程中，都包括這些基本構(gòu)成要素：眾多的參與者、參與者的認(rèn)識(shí)與看法、廣泛深入的協(xié)商、協(xié)商所指向的共同利益、協(xié)商最后達(dá)成的共識(shí)。協(xié)商民主通過制度設(shè)計(jì)確保廣大民眾在管理國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)過程中的公共參與，并充分尊重協(xié)商達(dá)成的共識(shí)，它與我們黨群眾路線中的“從群眾中來，到群眾中去”工作方法及在這一方法中貫徹的民主集中制原則具有明顯的一致性。既然協(xié)商民主與黨的群眾路線有著內(nèi)在契合性，那么我們的群眾工作就可以根據(jù)新形勢(shì)的要求在協(xié)商民主中尋求支持，吸取其先進(jìn)理念和運(yùn)行方式中的有益養(yǎng)分。

其次，協(xié)商民主與群眾路線相比有著自身的優(yōu)勢(shì)，可以幫助我們彌補(bǔ)群眾工作機(jī)制中存在的不足。如前所述，新時(shí)期黨的群眾工作存在的不足源于傳統(tǒng)工作機(jī)制所具有的主體的不平等性、規(guī)范的原則性、保障的自覺性，協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)則在于它有效克服了這幾個(gè)特性。按照民主政治的理念，社會(huì)的個(gè)體——公民是國(guó)家的主人，全體公民構(gòu)成國(guó)家的主權(quán)者，因此，在民主政治中，公民共同體實(shí)際上是權(quán)力的主體。在社會(huì)活動(dòng)中，作為權(quán)力主體的公民與權(quán)力者的地位自然是平等的。協(xié)商民主更是強(qiáng)調(diào)了這一觀念，它的基本特征包括有多元性、合法性、程序性、公開性、平等性、參與性、責(zé)任性和理性等，都間接或直接顯現(xiàn)了社會(huì)主體在社會(huì)治理中的平等性，同時(shí)還通過制度設(shè)計(jì)將這種平等性體現(xiàn)出來。協(xié)商民主作為民主政治，體現(xiàn)了人民的統(tǒng)治權(quán)。在實(shí)際操作中，人民的意志通過法律呈現(xiàn)出來，政府作為主權(quán)者的受托人，只能執(zhí)行公民集體的意志而沒有選擇的余地，所以協(xié)商民主在實(shí)際運(yùn)行中必定有一套具體明確的規(guī)范。也正是因?yàn)橛幸徽追芍贫?，這種法律制度也包括了對(duì)政府及管理者問責(zé)的具體規(guī)定，也一定對(duì)他們的社會(huì)管理行為產(chǎn)生強(qiáng)制性約束，因而能為協(xié)商民主的正常運(yùn)行提供確定有效的保障。通過分析可以看出，協(xié)商民主這些因素克服了群眾工作機(jī)制中存在的不足，對(duì)我們黨今后有效地開展群眾工作的確有著借鑒意義。

三、新時(shí)期群眾工作機(jī)制創(chuàng)新的思考

既然協(xié)商民主對(duì)黨的群眾工作有重要的借鑒意義，那么我們今后在群眾工作中應(yīng)充分運(yùn)用這一資源，用協(xié)商民主的先進(jìn)理念和方式促進(jìn)新時(shí)期群眾工作機(jī)制的創(chuàng)新。結(jié)合當(dāng)前群眾工作存在的問題及協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)，要?jiǎng)?chuàng)新群眾工作機(jī)制應(yīng)重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面著手。

1.群眾工作要立足于制度保障

關(guān)于制度的保障作用，鄧小平曾在針對(duì)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部存在的貪污腐化、濫用權(quán)力的問題時(shí)指出：“我們主要通過兩個(gè)手段來解決，一個(gè)是教育，一個(gè)是法律?！盵5]148兩者相比較，“還是要靠法制，搞法制靠得住些”[5]136。這一觀點(diǎn)指明了新形勢(shì)下制度在保障人的行為和思想中的重要作用，對(duì)我們今后如何完善群眾工作機(jī)制具有指導(dǎo)意義。我們知道，傳統(tǒng)的群眾工作機(jī)制自身是有著一套主要依賴個(gè)人思想作風(fēng)的保障體系，它在過去的實(shí)踐中發(fā)揮了基本保障作用，確保了群眾工作的有效開展和最終走向成功。但是我們要認(rèn)識(shí)到這些保障因素發(fā)揮作用是需要條件的，今天我們黨所處的歷史方位發(fā)生了改變，執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)使得過去那種不得不走群眾路線的緊迫性不再存在，權(quán)力的掌握者在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下有了更多的選擇，這就使原有的保障條件不再可能像革命時(shí)期那樣發(fā)揮出根本的保障作用。分析今天群眾工作所出現(xiàn)的問題，可以說傳統(tǒng)群眾工作機(jī)制最大的缺陷就是制度保障的不足，在群眾工作中表現(xiàn)出的三個(gè)特性及帶來的問題，根源就在于缺少了制度保障，而協(xié)商民主之所以能夠克服這些缺陷也主要是因?yàn)橛幸惶字贫纫?guī)范。因此，要健全完善群眾工作機(jī)制，首先必須要立足于制度保障，即在堅(jiān)持運(yùn)用傳統(tǒng)保障因素的同時(shí)，要發(fā)揮制度的基本保障作用，并以此作為今后開展群眾工作的基礎(chǔ)條件。當(dāng)前，我國(guó)在群眾工作制度建設(shè)中取得了一些重要成果，建立了多黨合作和政治協(xié)商制度以及信訪制度、聽證制度等，在實(shí)現(xiàn)黨和政府與群眾的多層面溝通協(xié)商方面發(fā)揮了重要作用，今后我們還要繼續(xù)完善這些制度，以確保民眾的意愿和利益訴求能得到更全面真實(shí)的表達(dá)，問題和建議得到上級(jí)部門足夠的重視和采納。今后要將制度建設(shè)的重心放到基層群眾工作中去，重視和珍惜基層干部群眾創(chuàng)造的群眾工作形式，繼續(xù)開拓新的工作方式方法，暢通黨和政府與各方利益主體溝通協(xié)商的渠道，在民意表達(dá)、群眾利益調(diào)節(jié)、群眾權(quán)益維護(hù)、矛盾調(diào)處、政績(jī)?cè)u(píng)估等各個(gè)方面做出規(guī)范，并逐步實(shí)現(xiàn)制度化，使我們黨的群眾工作真正步入法制軌道。

2.群眾工作要著眼于社會(huì)多元群眾主體

群眾工作要面向廣大人民群眾，解決他們的各種利益問題。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，黨的群眾工作主要是面向廣大農(nóng)民、工人及各界進(jìn)步人士以奪取政權(quán)，工作對(duì)象相對(duì)單一明晰。但在經(jīng)歷了近四十年改革開放的今天，我國(guó)的社會(huì)生活及社會(huì)階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，新的社會(huì)階層逐漸形成并在社會(huì)事務(wù)中發(fā)揮著越來越重要的作用。如當(dāng)前學(xué)術(shù)界有一種比較認(rèn)可的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)今社會(huì)已分化為十大階層，即國(guó)家與社會(huì)管理者階層、經(jīng)理人員階層、私營(yíng)企業(yè)主階層、專業(yè)技術(shù)人員階層、辦事人員階層、個(gè)體工商戶階層、商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層、產(chǎn)業(yè)工人階層、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層、城鄉(xiāng)無業(yè)失業(yè)半失業(yè)者階層等。這些階層構(gòu)成了社會(huì)新主體，他們?cè)谏钪杏兄髯圆煌睦嬖V求，需要通過一定渠道和方式得以表達(dá)和實(shí)現(xiàn)。新階層新主體的出現(xiàn)是社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的必然現(xiàn)象，協(xié)商民主正是基于這一背景對(duì)多元主體的利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)與利益實(shí)現(xiàn)進(jìn)行了制度安排，我們新時(shí)期開展群眾工作要充分借鑒其經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)參與、自發(fā)群體性參與、民間公益參與、知識(shí)分子的言論參與等已成為一些社會(huì)主體新的政治參與方式，對(duì)社會(huì)生活和國(guó)家政策法律產(chǎn)生了較大影響，我們的群眾工作要參與其中，全面了解和反映各主體不同的利益訴求，正確引導(dǎo)社會(huì)輿論，及時(shí)解決問題。同時(shí)，我們要將群眾工作主動(dòng)深入社會(huì)基層的各個(gè)方面，將更多的社會(huì)主體納入工作對(duì)象中來，為社會(huì)各階層和主體的有序參與提供廣闊的平臺(tái)和暢通的渠道。

3.群眾工作要落實(shí)于面對(duì)面的平等協(xié)商

要做好群眾工作，就是要堅(jiān)持走“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，時(shí)刻密切聯(lián)系群眾，這是我們黨在革命時(shí)期的寶貴經(jīng)驗(yàn)。新中國(guó)成立后，由于黨和群眾之間的聯(lián)系主要通過國(guó)家權(quán)力這個(gè)中介發(fā)生的，這種聯(lián)系較之過去有所疏遠(yuǎn)，使我們黨面臨著脫離群眾的危險(xiǎn)，也使得群眾工作出現(xiàn)了諸多問題。正是基于此，黨的十八大提出要“完善黨員干部直接聯(lián)系群眾制度”，希望通過制度保障來實(shí)現(xiàn)黨群干群的直接聯(lián)系。實(shí)現(xiàn)黨群干群的直接聯(lián)系，就是要與群眾面對(duì)面地開展工作。群眾工作只有做到面對(duì)面，才能確保黨群干群關(guān)系的和諧融洽、群眾對(duì)重要事項(xiàng)的知情和參與、群眾對(duì)黨員干部監(jiān)督的全面公開和群眾的問題及時(shí)得到解決。面對(duì)面開展工作不是對(duì)群眾發(fā)號(hào)施令，也不是搞形式走過場(chǎng)，而是要按照社會(huì)主義協(xié)商民主的要求做到和群眾平等協(xié)商。目前我國(guó)進(jìn)入社會(huì)矛盾多發(fā)時(shí)期，群眾主體呈現(xiàn)多元化格局，群眾利益顯現(xiàn)出多目標(biāo)狀態(tài)，各種利益訴求并存甚至產(chǎn)生沖突。這些現(xiàn)狀要求我們?cè)谧鋈罕姽ぷ鲿r(shí)不能簡(jiǎn)單粗暴，要牢記廣大群眾是平等主體，他們有參政議政的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)他們的利益是我們的工作目標(biāo)，在工作中一定要尊重他們的意愿，在溝通協(xié)商中解決問題。當(dāng)前，我國(guó)基層協(xié)商民主得到發(fā)展，出現(xiàn)了如民主懇談會(huì)、民情懇談會(huì)、鄉(xiāng)村論壇、民主聽證、議政會(huì)、民主理財(cái)會(huì)、居民論壇等多種形式，在實(shí)踐中產(chǎn)生很好的效果，我們可以將它作為群眾工作的新形式進(jìn)行推廣。群眾工作只有真正做到平等協(xié)商，才能進(jìn)一步增進(jìn)干群之間的理解，拉近干群間的距離，群眾也會(huì)在受尊重中理性地參加進(jìn)來，與我們的黨員干部一起共同解決好實(shí)際問題。

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