改革開放以來黨內巡視制度的創新發展研究

蔣瑛

摘 要：黨內巡視制度是加強黨內監督的一種有效的制度形式，也是新時期黨在加強黨內制度建設上的一次成功實踐。改革開放以來，中國共產黨繼承和發展了馬克思主義黨內監督思想，積極推動黨內巡視制度的恢復、完善與創新，并以黨內巡視制度的發展推動了中國共產黨從嚴治黨的機制創新，在從嚴治黨方面發揮了巨大的作用。

關鍵詞：改革開放；巡視制度；創新發展

中圖分類號：D26 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）12-0142-02

領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視[1]。黨內巡視制度正是加強黨內監督的一種有效的制度形式，也是新時期我們黨在黨內制度建設上不斷加強和完善的體現。黨的十八大報告旗幟鮮明地提出要“更好發揮巡視制度監督作用”。黨的十八屆三中全會又提出了“改進中央和省區市巡視制度，做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋”等要求。這些要求發展了馬克思主義權力監督理論，為新時期巡視工作開展指明了方向。因此，不斷深化對黨內巡視制度的理論研究，不斷加強制度建設，對于當前我國的權力監督和反腐工作意義重大。

一、黨內巡視制度的重啟與完善

對黨內巡視制度的積極探索可以追溯到中國共產黨成立初期。1925年9月召開的黨的第四屆執行委員會第二次擴大會議，獲準增設“中央特派巡行的指導員”，成為黨內巡視制度具有里程碑意義的開端。而黨內巡視制度真正實現制度化、規范化，是在1937年5月制定了《中央巡視條例》以后。但是，黨內巡視工作在抗日戰爭、解放戰爭爆發后被迫中斷，直至新中國成立后進入國民經濟的恢復時期以及全面重建任務的展開階段，黨內巡視工作實踐仍然處于停滯狀態。

黨的巡視制度首先經歷了恢復建設與初步探索階段。改革開放以后，為了更好地解決來自黨自身建設方面的新情況、新問題，迫切需要恢復建立和完善黨內巡視制度來加強和改進黨內監督和反腐敗斗爭的力度。據此，黨內巡視制度重新作為一項重要的制度被特別關注。黨的十三屆六中全會專門強調：“中央和各省、自治區、直轄市黨委，可根據需要向各級、各部門派出巡視小組，授以必要的權力，對有關問題進行監督檢查，直接向中央和省、區、市黨委報告情況。”[2]黨內巡視制度不斷得到重視，1996年中紀委六次全會將黨內巡視制度納入加強黨內監督的其中一項重要制度加以施行，同時，通過下發《中共中央紀律檢查委員會關于建立巡視制度的試行辦法》在全黨范圍內督促執行。1997年中共中央紀律檢查委員會在《重申和建立黨內監督五項制度的實施辦法》中對人員組成、任務分工、巡視方法等具體操作問題做了詳細說明。黨的十五屆六中全會在審議通過的《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》中明確要求中央、各省、自治區及直轄市黨委建立巡視制度。

黨的巡視制度又經歷了有序建立和逐步規范階段。黨的十六大提出了“改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度”的要求。2004年頒布的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》中，對中央和地方各級黨委巡視制度的建立、巡視工作的主要任務和工作方法等做了更加明確細致的規定。之后，在2004年召開的黨的十六屆四中全會把建設巡視制度提升到加強黨的執政能力建設的高度，強調“建立和完善巡視制度，加強和改進對領導班子特別是主要領導干部的監督”。2005年，《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》對加強巡視工作進行了具體部署。隨著反腐倡廉建設的不斷深入，巡視工作涉及的領域不斷得到拓展，工作的力度不斷得到加強。

黨的巡視制度目前正處于良性發展與不斷完善階段。黨的十七大，黨章修正案正式把巡視制度以黨內根本大法的形式確定下來。為推進黨的巡視制度的落實，《中國共產黨巡視工作條例（試行）》于2009年7月頒布實施，對機構設置、工作程序、人員管理等進行明確規定。黨的十七屆四中全會后，中央專門成立巡視工作領導小組，多項配套制度相繼出臺，為中央統一領導、分級負責的巡視工作不斷推進提供有力的制度保障。

黨的十八大報告對“更好發揮巡視制度監督作用”進行了重申。新一輪巡視工作在反腐形勢嚴峻的背景下，以發現問題、形成震懾、遏制腐敗現象蔓延勢頭為目標，力度空前地推進。2013年6月，中央辦公廳轉發《中央紀委中央組織部關于進一步加強巡視工作的意見》和《中央巡視工作2013-2017年規劃》，巡視工作改變了以往巡視內容較為寬泛的局限，彰顯了黨中央從嚴治黨的堅強決心。黨的十八屆三中全會和十八屆中紀委三次全會對加強和改進巡視工作做出了新的部署，賦予了新時期的巡視工作以新的內涵。巡視制度凸顯了大范圍、快節奏、破常規的特點，注重巡視的程序構建和群眾參與，對被巡視單位整改落實的督查和追責不斷加強。黨內巡視制度不斷完善實踐創新、制度創新，真正發揮了黨之利劍、國之利器的重要功能，有效確保黨的政治路線的貫徹執行。

二、黨內巡視制度是對馬克思主義黨內監督思想的繼承和發展

在改革開放的實踐中，中國共產黨以馬克思主義理論為指導，繼承和發展了馬克思主義黨內監督思想，使黨內巡視制度對有效預防和懲治腐敗、健全社會主義民主法制和保持國家長期穩定產生了深遠影響。

黨內巡視制度生動闡釋了馬克思黨內監督思想。在創建無產階級革命政黨的實踐中，閃耀著黨內監督思想的智慧。1892年，恩格斯就認為：“應當堅持每年召開一次黨代表大會。即使為了遵守黨章，你們執行委員會也必須這樣做；否則，你們就會為那些喜歡叫喊的人提供極好的口實。而且，讓全黨哪怕一年有一次發表自己意見的機會，一般說來也是重要的。這樣做任何時候都是必要的，而現在則更加必要。”[3]馬克思、恩格斯在《共產主義者同盟章程》中明確規定“所有盟員都一律平等”，都得“服從同盟的一切決議”[4]。實際上黨內監督就是黨內民主監督。但是，局限于當時的社會歷史環境，馬克思、恩格斯沒有具體謀篇黨內監督制度，也沒有預見到這一問題在黨執政后遇到的多重挑戰。黨內巡視制度正是一項在繼承和發展馬克思、恩格斯建黨思想的基礎上不斷完善不斷創新的新制度。

黨內巡視制度是對列寧黨內監督思想的深入發展。從經歷來看，列寧是第一位親歷工人階級政黨執掌政權考驗的領導人，因此，與馬克思、恩格斯相比，他對政黨監督問題認識的條件、感受的深度都要深刻得多。如列寧提出黨代表大會選舉產生中央監察委員會，“把中央全會完全變成黨的最高代表會議，每兩月開會一次，有中央監察委員會參加”“中央委員會會同中央監察委員會一起走上變成黨的最高代表會議的道路”[5]。兩個平行的、互不隸屬的最高機構組成黨的最高代表會議，這樣，不光易于召開最高代表會議，又益于“監督”“監察”，一旦黨委會否決了監委會的決議，可交由黨委會與監委會聯席會議解決，再不能達成共識，還可交由黨的代表大會解決。黨的監督重心由對下級的監督轉為對黨的上層領導機關及其官員的監督。他認為：“有一定的人數必須出席政治局每次會議的中央監察委員會的委員們，應該形成一個緊密的集體，這個集體應該‘不顧情面，應該注意不讓任何人的威信，不管是總書記，還是某個其他中央委員的威信，來妨礙他們提出質詢，檢查文件，以至做到絕對了解情況并使各項事務嚴格按照規定辦事。”[5]“凡與政治局會議有關文件，一律應在會議前24小時送交中央委員會和中央監察委員會的各委員，刻不容緩的事情除外。”[5]以此，中央的決策就能很好地受到中央監察委員會的監督，一旦違紀，還可能受到中央監察委員會的查處。而黨代會可以批評黨的最高領導人，主要領導人受中監委、工農檢察院的監督。除此之外，實行工人民主制，改革黨內生活中的“極端集中制”，完善與改革黨的權力機構，完善黨內、國家、人民的監察制度等等，都體現了列寧黨內監督的思想。列寧的黨內監督思想從黨自身改革入手，是一種新的分權與權力制衡機制。從這個層面看，黨內巡視制度正是對列寧黨內監督思想的深入發展。

三、黨內巡視制度推動了中國共產黨從嚴治黨的機制創新

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止”“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”[6]自中國共產黨執政后，經過長期的經驗積累，在管黨治黨的道路上，不斷進行機制創新，不斷完善監督機制。習近平總書記在講話中指出，“有效地約束權力，消除黨政官員腐敗的機制根源，成為堅定不移推進全面從嚴治黨過程中的當務之急。這其實是在強調很重要的一點，必須找到每一種腐敗形式的制度源‘頭，通過改變相應的制度結構或制度安排來消除特定的腐敗形式”[7]。

過去，監督體制存在對“一把手”的監督“盲區”，對各級領導班子中的主要負責人監督不到位。一方面，部分“一把手”對自己權力的保護意識很強，不容監督；另一方面，同級班子成員礙于自己政治前途不受阻，不敢監督；此外，上級部門出于對選任干部的充分信任，淡化監督。監督體制中這一近乎“真空地帶”，給制度本身留下了可被鉆的空子。巡視制度的鞏固及完善，夯實了全面從嚴治黨向縱深發展的制度根基。

黨內巡視制度集黨內監督和社會監督于一體，補足了之前缺憾，激發了黨內監督的活力、增強了黨內監督的韌勁，使我國的監督制度在自我凈化和自我革新中日趨完善。黨的十八大以來，巡視制度的不斷升級發展，特別是隨著新修訂的《巡視工作條例》的頒布，使巡視工作挺紀在前，對全面從嚴治黨向縱深發展發揮了巨大作用。我們黨堅持問題導向，以巨大的政治勇氣和強大的政治智慧向黨內的沉疴痼疾亮劍，使巡視制度充分發揮震懾、治本和遏制作用。

參考文獻：

[1]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：333.

[2]中共中央文獻研究室.十三大以來重要文獻選編（中）[M].北京：人民出版社，1991：926.

[3]馬克思恩格斯全集：第38卷[M].北京：人民出版社，1972：474.

[4]馬克思恩格斯全集：第4卷[M].北京：人民出版社，1972：572.

[5]列寧全集：第43卷（第二版）[M].北京：人民出版社，1984：374，377，376.

[6]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].北京：商務印書館，1993：15.

[7]何增科.依靠制度建設根治腐敗：淺談我黨反腐敗新思路的確立過程[J].馬克思主義與現實，2000（4）.