山東省灌區發展回顧與展望

薛 雁，呂寧江，張 俊

（1.山東省水利科學研究院，山東 濟南 250014；2.聊城市位山灌區管理處，山東 聊城 252000）

山東省灌區發展經歷了如下3個時期：第一個時期是20世紀50~70年代，從50年代開始，國家逐步開發新水源，大力興建灌區，但是受經濟發展水平的限制，很多工程是“三邊”工程，造成工程布局不合理、技術標準低、施工質量差等問題。灌區大多采取大水漫灌的方式，浪費水嚴重，糧食產量較低。第二個時期是20世紀80~90年代，這個時期開始發展節水技術，部分市（縣）開始探索新的經營管理模式，但是由于耕地灌溉面積連續增長，水資源供需矛盾日益突出。第三個時期是20世紀90年代末至今，從1998年國家發改委、水利部啟動了大型灌區續建配套與節水改造項目開始，國家啟動了一系列利于灌區建設的水利工程建設項目，耕地灌溉面積保持穩定增長，糧食產量得到較大提高，但是由于水資源緊缺和大量水利工程建設的影響，灌區生態環境問題開始顯現。

1　灌區發展取得的成效

在灌區管理方面，多年來，省政府相繼出臺了《山東省灌區管理辦法》《山東省農田水利管理辦法》《山東省大型灌區改造項目建設管理實施細則》等，實現了工程建設管理的制度化、規范化。與此同時，灌區管理職能也有了較大轉變，通過完善灌區工程和生態建設，以網絡化管理、社會化服務為發展方向，建立健全基層水利服務體系，促進灌區持續健康的發展。在工程建設方面，鼓勵社會各界參與到灌區工程建設中來，通過大中型灌區續建配套與節水改造、小型農田水利重點縣、農田水利項目縣、高標準農田等項目的建設，灌區面積大大增加，灌區水利工程建設標準得到了提高；在工程建設過程中，嚴格執行工程建設“四制”管理，項目投資計劃執行率及工程完成率連續位列全國前茅。在創新運行管理體制機制方面，放寬了灌區管理的自主權，包括水費收支、工程管理權等，實行產權制度改革，加強了專業管理與群眾管理相結合的管理體制，加大了群眾參與灌溉管理的力度。針對不同類型灌區的特點采取不同的管理模式：對于大中型灌區采取“水利局+灌區管理處+水利站（協會）+村水管員”的管理模式；對小型灌區采取“水利局+水利站（協會）+村水管員”的管理模式；對于分散管理的灌區采取個人或者公司承包經營模式；對于以村為單位的灌溉區域采取村委集體管理模式。同時積極引入公司化管理、物業化管理、PPP模式等先進可行的管理模式。

經過多年的灌區建設，山東省灌區面積和糧食產量取得了較大成效，截至2016年底，全省共建成大型灌區53處，17個市均有大型灌區，主要分布在沿黃地區；中型灌區444處，其中臨沂市數量最多，德州市面積最大；小型灌區14.77萬處，灌區規模小、較為分散，完成投資91億元。農田有效灌溉面積和糧食總產量由新中國成立之初的24.60萬hm2和174億斤增加到512.27萬hm2和919.3億斤。

2　灌區發展存在的問題

2.1　灌區節水改造建設任務艱巨

由于灌區工程建設多興建于上世紀五六十年代，多數工程屬于邊勘測，邊設計，邊施工的“三邊工程”，而且不少灌區沒有完成配套工程建設，質量存在隱患、田間工程配套不完善，雖然經過多年灌區續建配套和節水改造建設，但是工程建設存在動態性和反復性的特點，現有的基礎設施難以適應現代化需求。

2.2　灌區建設投入不足

20世紀80年代以來的很長一段時間內，灌區的續建配套和更新改造沒有充足的資金投入，農業供水價格長期偏低，致使灌區難以維持工程的配套和運行維護。山東省地區經濟發展不平衡，部分灌區所在地的地方財政收入較低。2011年之前，大型灌區投資中央僅補助1/3，地方配套壓力大，導致地方未能及時足額落實配套資金，嚴重影響了灌區項目建設及整體效益發揮。

2.3　灌溉水源不足

隨著經濟體制改革的不斷深入，工業、城鎮建設等方面的快速發展，對水的需求量急劇增加，山東省近年來降雨量減少，部分地區水庫和地下水得不到充足補給，加之農業高效節水灌溉技術推廣普及程度不足，仍采用傳統的灌溉方式，水資源浪費嚴重。

2.4　工程長效運行機制尚不完善

由于灌區量測水設施配套不完善、群眾用水支付意愿不強等因素制約，農業灌溉水費征收困難，部分灌區無法足額提取工程運行管理費用，自身不具備更新改造的能力；灌區管理人員學歷普遍偏低，專業性、技術性人才所占比重偏低。

3　灌區改革發展展望

3.1　建立多渠道、多層次、多元化的投入體系

2011年中央一號文件提出“到2020年，基本完成大型灌區、重點中型灌區續建配套和節水改造任務”。今后幾年，灌區仍將處于大規模建設時期，大型灌區、重點中型灌區改造和中型灌排泵站更新改造項目將有大規模投資。

對于大型灌區而言，其建設資金主要由中央和地方預算內資金、水利建設基金以及可用于水利建設的財政資金；中小型灌區可采取多方聯合投資的辦法，由地方預算內資金、農業綜合開發資金、水利專項資金、外資、貼息貸款和股份合作制等多渠道投資興建。

3.2　加快計量設施建設

灌區計量設施建設的目的就是精準控制灌區供用水量，杜絕水資源浪費現象，提高灌溉水利用系數，實現節水灌溉；灌區計量設施建設是解決水資源供需矛盾，對提高水資源利用效率、維持良好的生態效益具有十分重要的意義。

3.3　推進農業水價綜合改革

2016年國務院辦公廳和山東省人民政府辦公廳先后發布了關于推進農業水價綜合改革地實施意見，明確了水價改革的5大任務。山東省各類灌區應按照改革要求，依照“耕地灌區化、灌區節水化、節水長效化、環境生態化”的發展戰略要求，加快農業水價改革，健全農業水價形成機制、夯實農業水價改革工程基礎、建立農業初始水權制度、建立農業用水精準補貼與節水獎勵機制和創新農業用水管理方式。通過農業水價綜合改革實現節水、減排、增產、增效，達到建立健全灌區節約集約用水機制的目的。

3.4　優化灌區管理體制

通過國有資產管理體制的改革，明晰產權，劃分灌區產權、管理權、經營權，采用“管養分離”管理模式。發展社會化服務組織，灌區工作中適合由社會提供的公共服務，交由農民用水合作組織、水利專業服務組織等社會化服務組織承擔。創新服務方式，積極探索灌區區域性水利綜合服務的運行模式。

3.5　建立節水型、生態型和現代化的灌區

采用噴灌、滴灌、微灌等現代節水灌溉技術和農藝節水措施，達到節水、節能、增產、省工、省力等目的。灌區水資源既要滿足農業生產、農村生活，還要滿足灌區生態需水要求，充分發揮水資源綜合效益，積極建設生態型灌區。加強灌區實用技術推廣和高新技術應用，推動信息化、自動化與灌區建設管理融合，健全灌區科技信息資源平臺共享機制，實現對灌區自動、精準、及時的管理。