山東省灌區(qū)發(fā)展回顧與展望

薛 雁，呂寧江，張 俊

（1.山東省水利科學研究院，山東 濟南 250014；2.聊城市位山灌區(qū)管理處，山東 聊城 252000）

山東省灌區(qū)發(fā)展經(jīng)歷了如下3個時期：第一個時期是20世紀50~70年代，從50年代開始，國家逐步開發(fā)新水源，大力興建灌區(qū)，但是受經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，很多工程是“三邊”工程，造成工程布局不合理、技術(shù)標準低、施工質(zhì)量差等問題。灌區(qū)大多采取大水漫灌的方式，浪費水嚴重，糧食產(chǎn)量較低。第二個時期是20世紀80~90年代，這個時期開始發(fā)展節(jié)水技術(shù)，部分市（縣）開始探索新的經(jīng)營管理模式，但是由于耕地灌溉面積連續(xù)增長，水資源供需矛盾日益突出。第三個時期是20世紀90年代末至今，從1998年國家發(fā)改委、水利部啟動了大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目開始，國家啟動了一系列利于灌區(qū)建設(shè)的水利工程建設(shè)項目，耕地灌溉面積保持穩(wěn)定增長，糧食產(chǎn)量得到較大提高，但是由于水資源緊缺和大量水利工程建設(shè)的影響，灌區(qū)生態(tài)環(huán)境問題開始顯現(xiàn)。

1　灌區(qū)發(fā)展取得的成效

在灌區(qū)管理方面，多年來，省政府相繼出臺了《山東省灌區(qū)管理辦法》《山東省農(nóng)田水利管理辦法》《山東省大型灌區(qū)改造項目建設(shè)管理實施細則》等，實現(xiàn)了工程建設(shè)管理的制度化、規(guī)范化。與此同時，灌區(qū)管理職能也有了較大轉(zhuǎn)變，通過完善灌區(qū)工程和生態(tài)建設(shè)，以網(wǎng)絡(luò)化管理、社會化服務(wù)為發(fā)展方向，建立健全基層水利服務(wù)體系，促進灌區(qū)持續(xù)健康的發(fā)展。在工程建設(shè)方面，鼓勵社會各界參與到灌區(qū)工程建設(shè)中來，通過大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、小型農(nóng)田水利重點縣、農(nóng)田水利項目縣、高標準農(nóng)田等項目的建設(shè)，灌區(qū)面積大大增加，灌區(qū)水利工程建設(shè)標準得到了提高；在工程建設(shè)過程中，嚴格執(zhí)行工程建設(shè)“四制”管理，項目投資計劃執(zhí)行率及工程完成率連續(xù)位列全國前茅。在創(chuàng)新運行管理體制機制方面，放寬了灌區(qū)管理的自主權(quán)，包括水費收支、工程管理權(quán)等，實行產(chǎn)權(quán)制度改革，加強了專業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合的管理體制，加大了群眾參與灌溉管理的力度。針對不同類型灌區(qū)的特點采取不同的管理模式：對于大中型灌區(qū)采取“水利局+灌區(qū)管理處+水利站（協(xié)會）+村水管員”的管理模式；對小型灌區(qū)采取“水利局+水利站（協(xié)會）+村水管員”的管理模式；對于分散管理的灌區(qū)采取個人或者公司承包經(jīng)營模式；對于以村為單位的灌溉區(qū)域采取村委集體管理模式。同時積極引入公司化管理、物業(yè)化管理、PPP模式等先進可行的管理模式。

經(jīng)過多年的灌區(qū)建設(shè)，山東省灌區(qū)面積和糧食產(chǎn)量取得了較大成效，截至2016年底，全省共建成大型灌區(qū)53處，17個市均有大型灌區(qū)，主要分布在沿黃地區(qū)；中型灌區(qū)444處，其中臨沂市數(shù)量最多，德州市面積最大；小型灌區(qū)14.77萬處，灌區(qū)規(guī)模小、較為分散，完成投資91億元。農(nóng)田有效灌溉面積和糧食總產(chǎn)量由新中國成立之初的24.60萬hm2和174億斤增加到512.27萬hm2和919.3億斤。

2　灌區(qū)發(fā)展存在的問題

2.1　灌區(qū)節(jié)水改造建設(shè)任務(wù)艱巨

由于灌區(qū)工程建設(shè)多興建于上世紀五六十年代，多數(shù)工程屬于邊勘測，邊設(shè)計，邊施工的“三邊工程”，而且不少灌區(qū)沒有完成配套工程建設(shè)，質(zhì)量存在隱患、田間工程配套不完善，雖然經(jīng)過多年灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造建設(shè)，但是工程建設(shè)存在動態(tài)性和反復(fù)性的特點，現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施難以適應(yīng)現(xiàn)代化需求。

2.2　灌區(qū)建設(shè)投入不足

20世紀80年代以來的很長一段時間內(nèi)，灌區(qū)的續(xù)建配套和更新改造沒有充足的資金投入，農(nóng)業(yè)供水價格長期偏低，致使灌區(qū)難以維持工程的配套和運行維護。山東省地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，部分灌區(qū)所在地的地方財政收入較低。2011年之前，大型灌區(qū)投資中央僅補助1/3，地方配套壓力大，導(dǎo)致地方未能及時足額落實配套資金，嚴重影響了灌區(qū)項目建設(shè)及整體效益發(fā)揮。

2.3　灌溉水源不足

隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，工業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)等方面的快速發(fā)展，對水的需求量急劇增加，山東省近年來降雨量減少，部分地區(qū)水庫和地下水得不到充足補給，加之農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉技術(shù)推廣普及程度不足，仍采用傳統(tǒng)的灌溉方式，水資源浪費嚴重。

2.4　工程長效運行機制尚不完善

由于灌區(qū)量測水設(shè)施配套不完善、群眾用水支付意愿不強等因素制約，農(nóng)業(yè)灌溉水費征收困難，部分灌區(qū)無法足額提取工程運行管理費用，自身不具備更新改造的能力；灌區(qū)管理人員學歷普遍偏低，專業(yè)性、技術(shù)性人才所占比重偏低。

3　灌區(qū)改革發(fā)展展望

3.1　建立多渠道、多層次、多元化的投入體系

2011年中央一號文件提出“到2020年，基本完成大型灌區(qū)、重點中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造任務(wù)”。今后幾年，灌區(qū)仍將處于大規(guī)模建設(shè)時期，大型灌區(qū)、重點中型灌區(qū)改造和中型灌排泵站更新改造項目將有大規(guī)模投資。

對于大型灌區(qū)而言，其建設(shè)資金主要由中央和地方預(yù)算內(nèi)資金、水利建設(shè)基金以及可用于水利建設(shè)的財政資金；中小型灌區(qū)可采取多方聯(lián)合投資的辦法，由地方預(yù)算內(nèi)資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、水利專項資金、外資、貼息貸款和股份合作制等多渠道投資興建。

3.2　加快計量設(shè)施建設(shè)

灌區(qū)計量設(shè)施建設(shè)的目的就是精準控制灌區(qū)供用水量，杜絕水資源浪費現(xiàn)象，提高灌溉水利用系數(shù)，實現(xiàn)節(jié)水灌溉；灌區(qū)計量設(shè)施建設(shè)是解決水資源供需矛盾，對提高水資源利用效率、維持良好的生態(tài)效益具有十分重要的意義。

3.3　推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革

2016年國務(wù)院辦公廳和山東省人民政府辦公廳先后發(fā)布了關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革地實施意見，明確了水價改革的5大任務(wù)。山東省各類灌區(qū)應(yīng)按照改革要求，依照“耕地灌區(qū)化、灌區(qū)節(jié)水化、節(jié)水長效化、環(huán)境生態(tài)化”的發(fā)展戰(zhàn)略要求，加快農(nóng)業(yè)水價改革，健全農(nóng)業(yè)水價形成機制、夯實農(nóng)業(yè)水價改革工程基礎(chǔ)、建立農(nóng)業(yè)初始水權(quán)制度、建立農(nóng)業(yè)用水精準補貼與節(jié)水獎勵機制和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)用水管理方式。通過農(nóng)業(yè)水價綜合改革實現(xiàn)節(jié)水、減排、增產(chǎn)、增效，達到建立健全灌區(qū)節(jié)約集約用水機制的目的。

3.4　優(yōu)化灌區(qū)管理體制

通過國有資產(chǎn)管理體制的改革，明晰產(chǎn)權(quán)，劃分灌區(qū)產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)，采用“管養(yǎng)分離”管理模式。發(fā)展社會化服務(wù)組織，灌區(qū)工作中適合由社會提供的公共服務(wù)，交由農(nóng)民用水合作組織、水利專業(yè)服務(wù)組織等社會化服務(wù)組織承擔。創(chuàng)新服務(wù)方式，積極探索灌區(qū)區(qū)域性水利綜合服務(wù)的運行模式。

3.5　建立節(jié)水型、生態(tài)型和現(xiàn)代化的灌區(qū)

采用噴灌、滴灌、微灌等現(xiàn)代節(jié)水灌溉技術(shù)和農(nóng)藝節(jié)水措施，達到節(jié)水、節(jié)能、增產(chǎn)、省工、省力等目的。灌區(qū)水資源既要滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活，還要滿足灌區(qū)生態(tài)需水要求，充分發(fā)揮水資源綜合效益，積極建設(shè)生態(tài)型灌區(qū)。加強灌區(qū)實用技術(shù)推廣和高新技術(shù)應(yīng)用，推動信息化、自動化與灌區(qū)建設(shè)管理融合，健全灌區(qū)科技信息資源平臺共享機制，實現(xiàn)對灌區(qū)自動、精準、及時的管理。