多規合一與交通規劃發展
——中國城市交通發展論壇2017年第4次研討會

《銀川空間規劃(多規合一)》規劃實踐

牟豪 (中國城市規劃設計研究院北京公司)

空間規劃改革是近年來中央持續推進的重要戰略部署，銀川空間規劃的編制是國家建立空間規劃體系中所做的一項探索性的實踐工作。在國家“一帶一路”和寧夏全力推進內陸開放型經濟試驗區建設進程的背景下，本規劃堅持生態文明導向、引領發展導向、問題導向和改革導向，重點從五個方面入手，精準繪制了符合銀川發展規律和趨勢的一張藍圖。

1）梳理脈絡，總結規律，研判趨勢。

城市的發展都有自己獨特的發展脈絡和內在規律。從銀川城市發展脈絡來看，山水田園(特別是河湖水系)要素是銀川發展的重要基因，東西向的內生性增長到南北擴展是發展的脈絡。目前，銀川已經發展成為特大城市的空間尺度，逐漸顯露出生態、交通、經濟效率等多方面問題。無論從解決問題的角度，還是落實“綠色、高端、和諧、宜居”發展理念的角度出發，網絡化和組團式的空間組織方式都是銀川未來城市發展的必然趨勢。

2）落實理念，明確目標，完善功能。

作為自治區首府，銀川代表了寧夏最高的發展水平，也一直承載了全區最大的發展期望。從自身發展條件來看，銀川仍具有進一步引領全區的綜合條件和發展優勢。一方面，銀川的經濟結構和城市空間正在持續的高級化。服務業的發展動力明顯趨強，工業結構也正處于逐漸調優調新的發展趨勢中。制造業、商貿物流等傳統產業外溢，而服務業則長期在銀川市區內積聚，銀川的中心性正在進一步加強，并與外圍市縣形成良性互動的協同發展趨勢。另一方面，銀川在西北省會城市中，在生態本底條件、產業發展類型等方面都具有顯著特色。鑒于此，規劃確定銀川“我國西北地區國際化現代化的中心城市，宜居宜業的沿黃田園城市”的發展定位，明確了國際雙港、三類特色功能區、四大中心的功能和空間支撐。

3）構建格局，繪制藍圖，落實戰略。

順應銀川網絡化和組團式的空間發展趨勢，規劃確定未來銀川的發展格局為兩帶兩軸，三心多組團。依托賀蘭山和黃河構建兩條功能提升帶，重點發展田園風光和新經濟。銀川主城區、濱河新區以及寧東基地各司其職，相互聯動，共同構建支撐銀川建設西北中心城市的組團型的城市格局。進而通過縱向的輻射帶動軸和橫向的功能拓展軸，實現與周邊城市的聯動發展。藍圖的布局重點在于田園式城市環境的營造，以及國際化、現代化城市功能的落位。

4）拓展腹地，建設雙港，優化軌道。

在寧夏全力推進內陸開放型經濟試驗區建設進程的背景下，對外開放是銀川未來最重要的發展目標和使命。規劃以建設“國際雙港”為抓手，構建銀川對外開發的樞紐平臺。第一，加強空鐵銜接，依托高鐵網絡進一步擴大空港腹地，保障銀川機場帶動更大范圍內人和經濟的流動和集聚。第二，依托銀川南站的區位優勢，預留集裝箱中心站的拓展空間，進一步加強公鐵聯運，建設國際陸港，以實現銀川向西開發的歷史使命。

5）處理矛盾，劃定紅線，精細管理。

用地矛盾處理，管控紅線劃定既是實現多規合一的技術要求，也是實現銀川組團式空間布局思路，落實重大功能空間支撐的手段。例如，濱河新區的總體空間形態由橫城組團和景城組團兩部分組成，在其之間的地區必須保留一定寬度的隔離帶。規劃將其劃定為生態空間，嚴格控制開發建設強度，以保障組團式空間形態的實現。

空間規劃(多規合一)是一項系統性、綜合型的規劃編制工作，最終的一張藍圖既要符合城市的發展規律，也要滿足城市功能提升的需要。空間規劃(多規合一)更是一項改革工作，一張藍圖是基礎，構建完善、高效的空間治理體系，實現國土空間的有序利用是其最終目標。

廈門的多規合一空間治理實踐

何子張 (廈門市城市規劃設計研究院)

多規合一不是做一個新的規劃，而是通過規劃體系和規劃管理體制的改革，推進城市治理體系和治理能力現代化的工作。“統籌、空間、規劃”是其中的三個關鍵詞，統籌是破解部門分治，實現轉型發展的路徑；空間是統籌的載體，深度城鎮化階段空間的統籌已經成為國家治理的重要對象；規劃是綜合性和戰略性的工作，要解決發展不平衡不充分的矛盾，需要規劃作為手段，而多規合一是實現空間統籌規劃的切入點。

多規合一主要解決以下問題：1)規劃沖突，尤其是規劃的空間性沖突；2)發展成本，城市空間結構失控導致的城市病是最大的發展成本，背后的一個重要根源在于空間管控的錯位與沖突；3)審批效率低下，由于項目落地依據的規劃沖突且信息不透明，必然導致相互前置；4)易引發社會矛盾，規劃不穩定性會導致空間資產預期不穩定性，進而導致鄰避設施難以落地。因此，多規合一是利用信息化的手段，建立統一的空間規劃體系，是實現統籌發展與治理的方法和平臺。

廈門的“一張藍圖”可以分為四個階段。第一階段是戰略性藍圖，以戰略凝聚全市各部門和全體市民的共識，是市委市政府的執政綱領和頂層規劃。戰略規劃在表述上區別于傳統總體規劃的技術性文本而更趨向于智庫型文本，便于解讀。同時又有一套指標體系和引導各部門實施的行動計劃，強調戰略規劃對實施的統籌力。第二階段是管控性藍圖，通過消除主要空間性規劃的矛盾，劃定控制線體系，確定了城市理想空間形態和容量，包括生態控制線、城市開發邊界等。同時確定重大交通、市政、公共服務設施布局，確定城市的支撐體系。第三階段是實施性藍圖，在全域一張底圖上，按照空間信息與事權對應的原則，對各部門的系統要素規劃進行差異比對，確定設施的系統性和完整性要素配置，為部門的空間協同管理奠定堅實基礎。第四階段是構建立體實施性藍圖，即將地下空間、市政管線、城市設計要素管控規劃的整體納入，形成統籌城市立體空間營造的立體一張圖。

多規合一綜合管理平臺是一個共享平臺，通過統一接口、坐標系和數據標準，并設置基本功能，實現空間信息共享、規劃實施、項目生成、項目審批和規劃評估監督等功能。“一張表”就是審批改革，不是簡單的壓縮時間，改革的關鍵是流程的優化和管理模式的調整。廈門把建設項目審批流程劃分為五個階段，一個階段一個窗口，一張表并聯審批，同時把有些工作下放給中介機構，并加強對中介機構的資質管理和信用體系建設，推進“寬進嚴管重罰”。

最后是配套一套機制。一是強化統籌規劃的機制，統籌制定空間規劃編制管理辦法，確保各部門規劃與一張圖的延續性和系統性。二是強化規劃統籌的機制，對項目生成、空間實施規劃都出臺一系列細則，推進“五年—年度”實施計劃，把近期建設規劃上升為五年空間統籌性實施規劃，建立項目儲備庫，把年度空間實施規劃作為市政府建設項目空間統籌的抓手。同時做好規劃評估、規劃預警的機制建設，強化規劃對城市發展的引領作用，改變城市發展方式。

城市交通規劃與多規合一的思考

王繼峰 (中國城市規劃設計研究院城市交通研究分院)

城市交通規劃與多規合一的關系，不僅是一個技術難題，更是一個體制問題。城市交通規劃既要考慮銜接城市、土地利用、生態、環境保護等規劃，還要協調各種交通運輸方式之間的關系。

在城市交通規劃領域，多規不合一的問題時常出現。首先，國家層面的交通規劃存在“縱向”部門垂直管理、“橫向”多規并行的特點。各級發展改革部門主持編制綜合交通運輸規劃，交通部門主持編制公路、水路、民航、鐵路等專項規劃，城鄉規劃部門主持編制城市綜合交通體系規劃，這些規劃越到地方層面，相互之間的銜接越差。其次，城市內部的交通規劃、建設和管理中存在多頭管理、職權分割現象，管理能力和管理效率參差不齊，導致城市交通規劃的綜合性無處體現，在解決交通問題時缺少必要的共識。在這方面，美國的MPO(都會區規劃組織)制度提供了案例借鑒。MPO經過國會授權，通過規劃編制、資金分配等方式，解決跨城市、跨部門、跨區域的協調問題。

城市交通規劃的多規合一，不是再造一個“多規合一規劃”，而是應該以城市綜合交通體系規劃作為平臺，統籌考慮交通與城市發展、環境保護的關系，并確定各種交通方式合理的空間布局和資源分配原則。住房城鄉建設部發布的《城市綜合交通體系規劃編制辦法》(建城[2010]13號)已經明確了城市綜合交通體系規劃的上述地位和作用。但是，在實際工作中還存在著一些難點，具體包括：價值理念與實際結果脫節，實施評估環節不完善，規劃缺乏動態更新，信息共享和數據平臺建設滯后等問題。這說明：城市交通規劃必須建立在統一平臺基礎上，明確規劃編制、實施、管理等職責分工。

新時期的城市交通規劃面臨轉型壓力。一方面，2017年下半年正在推進的城市總規改革工作，明確提出了“規劃統籌，統籌規劃”“戰略引領，剛性管控”，要求城市總體規劃要成為城市政府的“施政綱領”，要體現“以人民為核心”的規劃理念，堅持“人民城市為人民”。這些要求同樣適用于城市交通規劃。另一方面，城市交通規劃領域也面臨一系列挑戰，要適應不同群體的多元化訴求，還要應對互聯網大數據發展帶來的技術挑戰。

展望未來，城市交通規劃應該順應時代特征，與時俱進。首先，城市交通規劃要融入城市規劃體系，交通戰略要成為城市戰略的重要組成部分，同時交通規劃方案要滿足實施和管控要求。其次，城市交通規劃要統籌多種要素，體現多學科交叉，專業領域要更加開放。第三，城市交通規劃要基于數據信息平臺，讓人看得見，能夠提供量化評估，制作多方案情景分析，成為公眾參與的平臺和各方訴求協調的平臺。第四，城市交通規劃要以服務所有人的出行活動為目標，體現交通公平性，評估和協調不同群體的多元化訴求。第五，城市交通規劃要建立動態調整機制，將規劃實施評估納入規定程序，為長期規劃、近期規劃和項目計劃設定不同的更新時限，保持規劃的連貫性。

綜合交通體系規劃與城市總體規劃協同規劃要點

張曉東 (北京市城市規劃設計研究院)

綜合交通體系是城市總體規劃的重要內容之一，是從源頭上治理大城市病的綜合方略。北京市開展的新一輪綜合交通體系規劃，在協同規劃方面開展了一些有益探索。以習近平總書記兩次視察北京重要講話精神為根本遵循，緊緊扣住邁向兩個一百年奮斗目標和中華民族偉大復興的時代主題，圍繞“建設一個什么樣的首都、怎樣建設首都”這一重大問題開展編制工作。規劃工作堅持目標導向和問題導向相統一，全面規劃和突出重點相協調，戰略性和操作性相結合，體系格局統籌和治理體系完善相協作，標本兼治，綜合施策，近期著力推進緩解交通擁堵工作，遠期構建安全、便捷、高效、綠色、經濟的綜合交通體系，謀劃首都未來可持續發展的新藍圖。

1）政策機制是協同規劃的制度保障。綜合交通體系規劃涉及不同層級、不同方面的多種管理事權。首先，要準確把握規劃指導思想，明確協同規劃綱要是首要任務。其次，要從技術平臺、事權協調、政策統籌等方面建立協同規劃工作機制，實現與國家戰略要求對接落實的統籌，實現與城市發展戰略協同互動的統籌，實現與交通行業發展條塊管理的統籌。

2）技術論證是協同規劃的核心內容。綜合交通體系規劃要應對城市發展面臨的不確定性，要從城市發展戰略定位的要求和以人為本的出行需求兩個視角分析，做到自上而下和自下而上的協調互動，處理好“剛性控制”與“彈性預留”兩者關系，實現城市可持續發展。首先，要實現交通服務保障能力與城市戰略定位相適應，必須堅持交通引導城市發展戰略，將綜合交通承載能力作為城市發展的約束條件，優化城市功能結構和空間布局。其次，要實現交通發展方式與人口資源環境相協調，必須堅持公共交通優先發展戰略，著力提升城市公共交通服務水平，注重交通需求管理，建設步行和自行車交通友好城市；再次，實現交通體系格局與城市布局相一致，強化職住關系分析，提出分圈層分廊道交通發展模式，適度超前、優先發展交通基礎設施，提前規劃控制交通戰略走廊和重大交通設施用地，建立交通與土地利用協調發展機制。

上海市多規合一與交通規劃

郎益順 (上海市城市規劃設計研究院)

統籌城鄉空間規劃、節約集約用地是當前城市規劃的主題。在新時期開展綜合交通規劃工作，要創新規劃理念、加強信息技術應用，更要提高交通的系統綜合性、用地集約性，實現自身的多規合一，功能的復合利用。

1規劃沿革

上海市的多規合一早期主要是兩規合一，2008年上海市規土合一后，聚焦兩規合一和規劃沿革，綜合交通規劃也開始了漸進式變革和提升。

1）底圖的一致。在2006年《上海市土地利用總體規劃(2006—2020年)》后，完成了城市規劃和土地規劃的相關基本要素，首次實現兩規合一后的底圖要素統一，其中重要交通基礎設施包括市級乃至郊區公路、鐵路等設施已納入底圖管控。

2）標準上的統一。上海市先后開展了一系列城市規劃和建設用地方面的標準編制和研究，如“藍皮書”和“綠皮書”，(藍皮書即《上海市基礎設施用地指標》，綠皮書即《上海市控制性詳細規劃技術準則》)，使交通基礎設施在標準上實現對接和統一。

3）土地的集約利用。2014年國土資源部發布了《節約集約利用土地規定》，上海市政府發布了《上海市人民政府印發關于進一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見的通知》，提出上海土地利用“五量調控”的基本策略和實施路徑。在交通設施規劃上，進一步建立符合上海發展軌道交通場站及周邊地區綜合開發利用的模式，發布了《關于印發〈關于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見(暫行)〉的通知》。近期，結合2035年城市總體規劃的編制，已修訂《上海市控制性詳細規劃技術準則》(2016年修訂版)，并編制了《上海市節約集約建設用地標準》，制定了更為嚴格的交通設施規劃用地標準。

2規劃實踐

在多規合一的前提下，既需要總量控制、規劃管控，還要轉換思想，積極應對，體現系統、重視綜合、指導實施，這都是綜合交通規劃需要轉型的重要方面。

1）引入交通專項規劃編制程序統籌專業規劃，保障交通系統性和可實施性。在總體規劃、控制性詳細規劃等基礎上，上海市增加了交通專項規劃編制程序，以指導交通基礎設施建設，保障重大交通工程項目實施。交通專項規劃主要包括系統規劃、選線規劃、選址規劃等，在超出相關用地標準時，還需增加節地論證專題。

2）探索用地資源緊約束條件下的交通應對模式。首先是向立體化方向發展，重點發展大運量軌道交通，積極探索地下道路。對外交通方面重點改變依賴公路運輸的單一模式，轉向多模式城際軌道交通。另外，對線性交通系統之外的設施類規劃，也進行積極研究和探索。而設施類規劃不同于道路和軌道交通系統規劃，以體現行業要求為主。例如，部分公共交通設施用地，是采用獨立用地還是在道路用地內解決？公交場站早期規劃集中且占地均較大，并以獨立用地為主，通過研究，認為該類設施布局首先要分散，用地則要小型化、復合化，小型的停靠站以放到道路內為宜。

3）對外規劃交通復合走廊，對內進一步加密軌道交通網絡。根據上海市新一輪城市總體規劃，上海對外主要強化南京、杭州、南通、寧波、湖州等5個方向的7條區域綜合走廊，將對外高速公路、鐵路和生態廊道復合共通道控制。例如滬蘇湖鐵路進上海市后，兩側規劃地塊比較多，建設條件不好，規劃選線困難，為此上海市提出了盡可能與城市鐵路或國家鐵路干線共通道，以減少用地需求。而在交通規劃上，進一步加強市域軌道交通對十萬人口以上城鎮的服務。

4）探索地下交通空間綜合利用，研究地下道路系統。對地下交通空間綜合利用的道路實踐主要包括干線型地下通道和區域型地下道路。干線型地下通道包括北橫通道等；而區域型地下道路，選擇在中心城的真如副中心規劃建設H型地下道路，規劃旨在通過區域道路立體化的手段加密道路網密度，同時聯系不同地塊的地下停車庫，服務地塊到發交通。

5）研究道路紅線模數和交叉口轉彎半徑。本著節約用地的原則，繼續優化道路紅線模數，上限不超過60 m，考慮路網加密、公共通道、街坊總弄的布置，下限在原16 m基礎上適當下調至10～12 m。在滿足交通管控要求情況下對一些交叉口半徑進行縮小，并盡量避免過度渠化問題的出現。當然，也不提倡大范圍使用過小的半徑(如5 m)，因為上海非機動車比例很高，非機動車對道路交叉口面積有一定要求。通過精細化研究，在滿足交通功能的前提下，大大減少了道路用地的需求。

6）加強立交規劃控制，優化立交設施用地。城市交通設施中集中用地比較大的典型一個是車輛基地，一個是立交橋工程，各城市都存在大型立交橋對城市空間的分隔、用地的浪費問題。結合立交規范修編研究立交用地，對全市立交橋進行梳理，并對比評估浦東、浦西地區以及各個時期不同類型的立交橋，建議對立交橋用地標準進行調整，例如原來上限55hm2，目前上限最多為35hm2。

7）提倡車輛基地資源共享和綜合開發。在車輛基地布局上提倡資源共享，一個車輛基地盡可能連通多條線路，避免“一路一線、一線一場”，這有利于減少定員和運營成本。目前上海市一個車輛基地平均連通2.25條線路，規劃希望突破2.5條。此外，對單列車的用地標準也在加強用地控制，例如原來單列車的用地標準是1 100 m2，通過評估基本可以控制在800 m2。對新增的車輛基地提倡地下化或半地下化，納入集中建設用地并開展綜合開發。

8）貨運物流納入規劃體系研究。城市物流配載用地得不到保障的矛盾在各個城市都比較突出，大城市尤其嚴重，貨運場站成為城市治理的對象。上海市外環線附近有69處配載停車場，缺乏規劃布局，但這類設施是需要給予用地和規劃保障的。在社會公共物流多了以后，怎么做好物流用地的規劃管理需要思考，重要是保障物流交通用地的哪個方面，以及如何協調傳統物流和現代物流的關系，建議突破行業貨運站、物流園的做法，參考社會公共停車場的做法，將配載停車場納入規劃體系。

切入與融合——城市運行體征交通核心指標的構建與實施設想

李曄 (同濟大學)

此次多規合一改革的廣度、深度與管控力度都非常大，但交通所涉及的部分好像與交通在城市發展規劃中的作用還不相適應。這可能主要與交通自身的特點有關：1)與生態控制線等要素相比，交通對應的人流、物流的流動較難達成共識，管控的難度更大；2)與一般的投資建設項目相比，交通基礎設施項目的影響更加深遠，既有歷史的慣性，又有長遠的影響，決策的難度大；3)與一般的事項審批相比，交通協調的復雜度更高，縱橫條塊交錯，并不是地方的黨政領導就能決定。

根據2005年上海市交通發展引導規劃課題研究以及2009年長沙市面向總規編制的交通規劃適應性評估項目經驗，這次多規合一為解決城市規劃與綜合交通體系規劃的融合提供了寶貴的機遇，其切入點就是城市運行體征診斷指標中有關交通核心指標的構建與實施。這次多規合一強調的量化總規、數字總規與綜合交通規劃強調的定量分析非常吻合；這次多規合一強調的看得懂、管得住、可實施，特別是空間量化，坐標一致，為交通基礎設施落地實施提供了條件，原來整個綜合交通體系規劃特別難的就是基礎設施落地。現在上海市2035總規提出以流定形，不是原來先空間發展布局規劃，然后布置交通基礎設施；現在是存量規劃，交通流除了引導又是一個約束指標，交通服務的質量與效率應該成為總規統籌聯動質量檢驗管控、模型規則算法的核心指標。這次多規合一提出一年一評估、五年一體檢。總規的動態評估體制機制規劃界一直在做。上海最早開始，每年編交通年報，后來是半年報，又逐步擴展至每個區，將這些交通體檢報告主動融入到多規合一的評估中，也為定期的交通體檢提供新動力。這是多規合一改革帶來的綜合交通規劃融合的機遇。

在多規合一改革中，對影響城市運行特征的交通核心指標已有不少探索，住房城鄉建設部現有45個推薦指標中基本有三個指標，分別是綠色出行比例、道路網密度、機動車平均速度；上海2035年總規中是全路網密度、公共交通占全方式交通出行比例、交通運行有效性；北京2035年總規中是城市建設區道路網密度、軌道交通里程、綠色出行比例。在這些探索基礎上，提出一些更加體現交通特點、發揮交通引導與約束性雙重作用的指標：1)體現百姓獲得感與滿意度的診斷性指標，如平均通勤負荷；2)體現城市建設與空間布局合理性的趨勢性指標，如機動化平均出行距離變化率；3)體現與社會經濟發展相適應的交通投入保障的約束性指標，如交通財政投入占政府投資比例；4)體現綠色交通、低碳交通發展理念的引導性指標，如綠色交通出行比例。

重慶市多規合一與交通規劃

周濤 (重慶市交通規劃研究院)

1重慶主城區多規合一工作情況

按照市政府要求，由市規劃局牽頭，會同市發改委、市國土房管局、市環保局、市農委、市園林局、市林業局、市水利局等開展了主城區多規合一工作，工作內容包括以下幾個方面：

統一標準：通過梳理政策法規，統一用地分類標準，建立用地細分類別的對應關系；協調統一圖紙精度與規劃深度；協商明確建設空間、生態空間以及備建空間的具體內容與范疇。

查找差異：針對規劃、國土、農業、環保、水利、林業、園林7個部門19項規劃內容，在基礎地理信息數據庫上疊加、比對查找問題。

協調差異：優先保障生態空間，做到“應保盡保”。針對城規、土規互不覆蓋的城鎮建設用地差異圖斑，分類、逐塊處理。

形成“一張圖”：通過差異協調，形成主城區城市開發建設控制線、城市建設用地增長邊界控制線和生態控制線三位一體的“一張圖”。

建設“一個平臺”和“一套機制”：將已協調一致的各類規劃空間數據信息疊加，搭建各部門公共平臺。同時，建立平臺數據信息和“一張圖”的動態更新機制，形成部門業務聯動、優化建設項目審批等配套制度。

2市域交通設施多規合一探索

傳統機制下，市域交通設施項目一般在工程批復甚至已經完成項目招商以后，才進入規劃用地和方案審查階段。經常造成項目線位、站點和相關設施與生態空間、歷史遺存保護、基本農田以及城市用地規劃、城市交通系統協調之間存在較大矛盾或問題。

借鑒主城區多規合一工作經驗，通過開展“預研預控規劃”，實現市域交通設施的多規合一。即在建設項目立項同時，啟動預研預控規劃，在建設項目預可研、工程、招商、初步設計等各個階段，通過預研預控規劃提出針對性的修改和調整建議，反饋到各個設計階段進行修改完善，最終實現市域交通設施的多規合一。

“預研預控規劃”主要包括兩部分工作內容，一是建設項目與城市和交通體系的協調。此項工作在建設項目立項以后、工可編制啟動之前開展，在城鎮建設用地范圍內、地形圖精度要求為1:2 000。工作重點包括項目與沿線城市和城鎮的關系；規劃功能與設計標準的匹配；跨江橋梁、穿山隧道以及關鍵節點能力評估；重大設施穿越通道規劃預留、交通接入條件預留等內容，以指導項目工可編制。二是建設項目用地空間劃定，此項工作在項目工可編制之后開展，在城鎮建設用地范圍內、地形圖精度要求為1:500。工作重點包括線路、節點和相關設施預控，項目用地邊界劃定。

3案例：合璧津高速公路預研預控規劃

提出線路調整方案：工可推薦線位穿越地質災害易發區、歷史文化遺跡保護區和基本農田集中區，建議避開用地管制區域。

強化區域交通與城市交通結合：落實上位規劃思想，利用合璧津高速公路構建沿線三個城市的高速公路環線。

局部改線加強對城市的服務：建議線形向東側偏移，更好地服務璧山城區，帶動河邊、大興等重點鎮發展。

重要節點功能提升：建議將團壩互通方案采用的喇叭+T形立交調整為樞紐互通立交。

預留遠期規劃高速公路銜接條件：應預留三環高速聯絡線和渝遂復線高速接口。

開展設計速度指標比選和穿山隧道、跨江橋梁車道規模論證：合璧津高速公路承擔國家高速公路G75繞城高速段的過境功能，串聯多條射線高速公路。同時，項目沿云霧山與縉云山之間槽谷布線，地形起伏小，具備采用較高設計時速的條件。九峰山隧道和油溪長江大橋應按照雙向六車道建設，其他路段近期可按照雙向四車道修建，預留遠期六車道建設條件。

效果評價：上述6條建議及另外2條建議均被項目主管部門和設計單位采納，完善了后續規劃設計。

目前，預研預控規劃已成為一種常態化的工作機制，有力推動了市域交通設施的多規合一工作。

多規合一難以落實的原因

陳必壯 (上海市城鄉建設和交通發展研究院)

多規合一對于規劃在優化資源配置、提高行政效能、促進經濟社會發展等方面可以起到重要作用，能有效解決目前規劃自成體系、交叉重復、布局沖突、管控缺失等突出問題。但是在實際工作中，要真正做到多規合一難度很大。主要原因在于：

1）受體制機制的制約，各規劃之間各自為政，審批管理自成體系，各規劃橫向之間難以有效協調，進而難以真正做到多規合一。上海在行政改革模式上已經通過整合國土和城市規劃的機構解決了二者各自為政的問題，但即便如此仍存在與國民經濟和社會發展規劃、生態環境保護規劃之間協調不足的問題，這種協調不足造成了各規劃之間技術標準、內容甚至發展方向的不一致。

2）隨著城市經濟社會的發展，城市活動范圍已從原有中心城區為主擴展至市域、都市圈和城市群，因此城市的多規合一必須與周邊區域的規劃進行銜接。但區域規劃是以跨行政區的特定區域發展為對象的綜合性規劃，目前區域規劃的內容較為空泛，缺乏約束力和指導力，從而難以成為城市各規劃的上位規劃。其中長三角城市的情況更為復雜。如上海的規劃必然要考慮與長三角區域規劃相銜接，長三角區域與中國大部分城市群不同，是跨省域的，涉及江浙滬兩省一市，由于中國城市群、都市區缺乏類似于美國都市區規劃組織MPO這樣的權威機構，長三角區域之間只有一些政府和民間的合作協調機構，因此長三角區域缺乏為兩省一市都能接受并能指導長三角區域發展的規劃。

在剛批復的上海2035年總規中，涉及與區域相關的重大基礎設施就沒有明確提出相應的規劃，部分原因在于沒有一個像長三角區域規劃這樣的頂層上位規劃作為指導。上海浦東、虹橋兩大機場的運能在規劃期內會達到飽和，未來機場如何發展與整個長三角機場群布局、區域經濟發展都有密切關系；同樣港口航運發展也不是孤立的，與上海國際航運中心的功能定位，周邊港口群功能布局、定位、集疏運體系，以及合作競爭都有密切關系；其他如高鐵、城際鐵路、干線公路等也存在著與區域周邊城市的協調問題。

3）城市綜合交通體系規劃是城市總體規劃的一部分，兩者之間不應存在不協調的問題。但是由于編制對象、內容、編制單位不同，即使同一編制單位也由于編制的部門不同，導致兩者成果之間的不協調，城市總體規劃和綜合交通體系規劃形成“貌合神離”的現象。如城市人口分布、產業結構布局等直接影響到交通需求分布的變化，對交通設施的布局要求也不一樣，但這種變化往往在編制過程中未能得到及時反饋，最終難以體現城市合理空間布局和城市發展目標。

交通的發展需要多規合一的進一步深化

洪峰 (寧波市規劃設計研究院)

在不同區域，由于發展需求不同，有一些問題需要更深化的研究，以尋求突破。

首先，區域產業統籌需要相鄰城市規劃的合一。以港口為例，上海國際航運中心包含上海港、寧波港、舟山港以及周邊的其他一些港口，從近幾年的發展來看，有兩個問題很突出：1)不同港口之間如何協作和互補；2)浙江省海港集團成立后，港口發展規劃和城市發展規劃如何協同。從交通規劃角度來說，這涉及港口規模、疏港體系、城市交通和疏港交通關系等一系列問題。第二個例子是杭州灣灣區發展問題，涉及兩省五市，也是區域統籌和各自城市規劃的問題。

其次，交通規劃與城市規劃在不同空間的要求需要合一。從交通規劃角度來說，無論是戰略目標、網絡布局、控制要求等，均以一個較大的空間范圍、較長的時間維度來描述，不僅是中心城區范圍，還面向市域、城鎮群、區域。而城市規劃的描述對象缺乏對規劃區內、建設用地外區域的考慮，現在可能又多了一個紅線控制范圍，多規合一范圍和時間要求也多與城市規劃相同，那么交通規劃中的目標如何體現，如何落實，有待進一步研究。

第三，規劃價值觀的落實需要空間規劃與政策體系的合一。規劃的發展已經越來越多地考慮到城市整體價值的實現和政策導向的問題。目前多規合一只是一個技術層面合一，怎么來落實習近平總書記“一張藍圖干到底”的要求，還需要進一步考慮空間規劃與政策體系的融合問題。

最后，規劃與治理也需要合一。現階段已經由大建設階段向存量盤活、治理階段開始轉變。但從交通規劃目前的工作來說，擴張性的趨勢仍然占主導，如何更好地利用現有設施、強化治理手段的研究比較少。這其實與未來15年的趨勢相悖，如何融合也需要進一步的研究。

總體而言，多規合一已經推動一段時間，技術層面的問題很多已具有共識，交通規劃的很多訴求也得到落實，但如何面向未來、面向現狀問題尋求突破，應該是下一步進行深化研究的方向，希望多規合一的內涵和外延能進一步豐富，發揮更大的作用。

多規合一及相關問題的扼要思考

郭繼孚 (北京交通發展研究院)

北京城市總體規劃得到了中共中央和國務院批復，這個規劃中的綜合交通規劃沒有獨立成章，而是分散在不同章節里，道路、軌道交通等體系弱化了。總規里面的道路網和軌道交通網等體系應該如何處理，雖然這些可以放在控規中去落實，但在空間上如何融合是個問題。多規合一很有必要，是很積極的一件事情。應該爭取交通規劃納入多規合一，避免部門割裂。跨區域、跨部門、跨時間的挑戰性問題始終存在，無論是否多規合一這些挑戰都存在，希望交通規劃能夠和城市規劃更好地融合在一起。

未來是不可知的，多規合一解決不了未來不可知問題。對未來的判斷，如何做得更精準、更全面？不能指望對未來了如指掌，特別是涉及到不同利益的情況下，因多元主體參加，這件事變得更加不可控，規劃遠景與近期行動的關系也是值得探討的問題。國外的規劃喜歡先明確近期，再對未來可能的走向留有余地，而我們的規劃通常強調明確遠景，再確定近期，兩種規劃思路各有道理，哪種更好值得思考。像共享單車問題，在規劃里很難預見到。規劃好的物流園區，市場往往不買賬，自由發展的反而很紅火。說明規劃對市場理解得不是那么精準。但是城市還是要有一定的計劃性和整體性安排，在規劃中要體現政府有為，市場有效。

大數據時代，對于交通發展規律的理解更加重要。無論宏觀層面，還是微觀層面，人們的出行行為規律、交通選擇規律等很多基礎性、技術性工作還差距比較大，國家科研計劃應該向基礎性、先導性的研究傾斜。

多規合一工作推進要點

林群 (深圳市城市交通規劃設計研究中心有限公司)

第一，應重視交通網絡在引導城市空間拓展等方面的作用。在多規合一中強調土地利用規劃、城鄉規劃以及交通規劃的協調互動與有機融合。

第二，關鍵在于制度創新，建立健全與多規合一目標及內涵相適配的部門事權和體制機制。

第三，需進一步完善相關規劃設計體系，在編制深度上滿足多規合一以及推動實施的要求。

調整城市交通規劃在城市總體規劃的編制理念和方法

汪光燾 (原建設部部長)

關于多規合一與交通規劃發展需要討論三個問題：第一是城市總體規劃與城市綜合交通體系規劃的關系；第二是城市規劃改革以多規合一作重要切入點，城市交通規劃如何適應或者改進；第三是多規合一之后的城市總體規劃與城市交通規劃的關系，城市綜合交通體系規劃如何做到一張藍圖干到底。多規合一并不是把幾張規劃圖變成一張，更不是底圖合一。

如何調整城市交通規劃在城市總體規劃的編制理念和方法，首先要落實“新時代、新思想、新征程”的要求：更加突出城市交通的重要性；更加突出城市公共交通優先發展是城市發展戰略；更加突出綠色出行的戰略目標的實施；更加突出信息化與物流配送等規劃和實施。包括以下方面：

第一，應當研究城市綜合交通體系理論和方法的改革。城市綜合交通體系作為獨立一章，還是按城市交通設施和運行功能的二重性(一是自身城市可持續運行和發展與有機更新，二是發揮區域中心城市帶動和培養城市群發展，即對外交通節點和接駁線路)，納入不同章節。本質是城市交通內涵和要求的充分體現，從服務人的需求和組織城市運行效率和效益出發，促進區域協調發展，更加突出城市交通的重要性。

第二，特大城市都市圈發展中的交通問題。城市群是一個或者多個中心城市都市圈發展的結果，這是發達地區的必然趨勢，也將是中國今后發展的主要趨勢。城市交通研究的對象和編制辦法如何適應。

第三，物流特別是生活物流配送，城市交通規劃如何適應和創新。城市交通研究的短板，又是信息化+、國家支持，又是社會有需求、群眾歡迎，如何在城市總體規劃中體現。

第四，要重視街道設計導則問題的討論。城市交通規劃與控規結合，更重要的是城市總體規劃落地的重要方法。以街道載體為主題內容，發揮道路的交通功能和讓行人和自行車更多活動空間的研究。

第五，共享交通發展趨勢和新技術革命的影響。共享經濟發展是大趨勢，有人講十大技術發展方向之一，核心內容“不為擁有、為我所用”。新技術(包括無人駕駛)的影響如何體現。