逮捕訴訟化的中國問題及改革方向

張超　王洪

摘 要：檢察機關逮捕訴訟化改革要解決當下我國逮捕權運行中的行政化、非中立性和單維結構問題，現階段應從增強檢察官辦案親歷性、繼續大力推進逮捕公開審查制度、建立“羈押直訴”實現刑事案件繁簡分流、增強辯方力量、強化逮捕替代性措施的實際效力等方向努力，未來的改革方向應是實現逮捕與羈押相分離，對羈押必要性審查進行訴訟化改造，實現逮捕權打擊犯罪和保障人權價值的平衡。

關鍵詞：檢察機關；逮捕權；逮捕訴訟化

中圖分類號：D925.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）01 — 0106 — 06

一、逮捕訴訟化要解決什么問題

1.逮捕訴訟化要解決逮捕權運行的行政化問題第一頁

龍宗智教授曾言：檢察機關“生于司法，卻無往不在行政之中”，一語道破了檢察機關的行政化 特征，指出了中國檢察制度的一個突出悖論：檢察機關是有司法權的機關，卻始終采用行政性辦案方式而欠缺司法特征〔1〕。檢察機關行使的逮捕權也體現了鮮明的行政特質，這種行政特質體現為：檢察機關具有司法機關和行政機關的雙重屬性，實行上級領導下級的檢察一體化體制，權力行使以檢察機關的名義作出，對外體現為檢察機關的決定；檢察機關又獨享對偵查機關提請批準逮捕的決定權，而不與任何其他主體分享；在逮捕權的內部運行中，也呈現出“行政審批化”狀態，即“承辦人制作審查報告？部門負責人審核？檢察長批準或者決定”。當然，現有的司法責任制改革賦予了檢察官更大的決定權，可以對一般案件獨立行使批準或不批準逮捕權，一定程度上柔化了其行政化特質。同時，根據世界各國司法制度和學界的理論通說，逮捕權涉及對公民人身自由的限制，應當由獨立的司法機關、以司法機制行使，我國《憲法》第三十七條將逮捕規定為“任何公民，非經人民檢察院批準或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕”，由于通說上檢察機關屬于我國的司法機關，因而也就賦予了逮捕權以司法權意義。不同的是，世界各國往往由中立的法官行使對嫌疑人的逮捕權，不受行政權干涉，“無論偵查或審判中，法院為決定羈押之唯一機關，其法理基礎在于（絕對的）法官保留原則。依照法官保留原則之觀點，諸如羈押等嚴重干預被告人身自由之拘禁處分，必須由受人身即事務獨立性原則保障以及受法定法官原則拘束之中立第三人，也就是法官來決定，始能有效確?；緳嗬?，防范濫權侵害”〔2〕。因此，檢察機關的逮捕權不可避免地會面對第一個質疑：由一個具有鮮明行政屬性的檢察機關行使司法權意義上的逮捕權，如何能充分反映逮捕權的司法性？

2.逮捕訴訟化要解決逮捕決定者的中立性問題

我國檢察機關屬于司法機關，在理論和法律規定上并不存在問題，但由于檢察機關的檢察權包含了逮捕權、控訴權、補充偵查權和法律監督權等諸多權力，使得檢察機關兼具裁斷者和追訴者雙重角色，存在一定程度的角色沖突。在逮捕權上，保加利亞、意大利等國法律曾確認檢察官的獨立地位并賦予其羈押決定權，但歐洲人權法院的判例認為：《歐洲人權公約》第5條第3項規定的享有羈押決定權主體的“法官或者由法律授權行使司法權力其他官員”，必須獨立于行政部門以及有關案件當事人，因而，參與指控職能的地方檢察官不適格，于是保加利亞于1997年、意大利于1989年分別修改本國刑事訴訟法取消了檢察官的羈押決定權。我國臺灣地區檢察官也曾有羈押決定權，但經臺灣地區大法官會議第392號解釋認為檢察官擁有羈押決定權屬于“違憲”，因此于1997年12月經“刑事訴訟法”修改將該權力轉移到法院，檢察官只有羈押申請權〔3〕。相比之下，我國檢察機關對逮捕權的行使也體現了追訴傾向。實務界和理論界都批判檢察機關有著“構（成犯）罪即捕”的傾向做法，把逮捕與犯罪幾乎等同，而忽略了逮捕制度的本意。實際上，犯罪嫌疑人屬于未決犯，并非一定是真正的犯罪人，處于被追訴者的地位與已判決有罪的案犯之間截然不同，只要其保持人身自由不會妨礙或者威脅到正常的審判程序與社會秩序，犯罪嫌疑人應有權保持人身自由直到被判決有罪〔4〕。實踐中，每年全國各級人民檢察院向同級人大所作的工作報告中，會以“全年共批準逮捕各類刑事犯罪嫌疑人多少人”作為自身履行“依法打擊刑事犯罪”職能的成績，這反映出檢察機關將批捕工作視為打擊刑事犯罪職能的手段，而實際上，逮捕本質上是一種程序保障措施而非實體處罰手段，其根本目的在于保障刑事訴訟活動的順利進行〔5〕。當然，我國逮捕權出現這種異化也有著現實的原因，檢察機關對逮捕質量的考察往往就以起訴和審判為標準，要求對逮捕案件“訴的出、判的了”，如果逮捕之后的嫌疑人被作出不起訴處理或者被宣判無罪，對檢察機關和承辦檢察官的考核后果都可謂是“災難性”的，這也使得逮捕權服務于控訴權的色彩非常明顯。此外，檢察機關還享有對偵查機關提請批準逮捕案件的補充偵查職能，以求查明案件事實，這依然是一種控訴職能。上述問題又成為了理論界的第二個質疑點：一個具有控訴職能、具有天生追訴傾向的檢察機關也就很有可能將逮捕變為服務于追訴的工具，又如何能保障逮捕制度作為程序保障的中立性價值？

3.逮捕訴訟化要解決逮捕權運行中的單維結構問題

目前，逮捕權運行中只有“偵查機關提請——檢察機關決定”的單維結構，與同時存在控、辯、審的訴訟化結構有著根本性差異，而由偵查機關、犯罪嫌疑人及其辯護人、司法機關（檢察院或法院）組成的“三方組合”的訴訟結構，正是“訴訟”結構區別于“命令——服從”這種行政管理單維結構的本質特征〔6〕。造成這種單維結構的原因有幾個方面：一是逮捕權運行中的封閉化。檢察機關在行使逮捕權時，受制于辦案時間緊、任務重的局限，自身存在著“憑卷定案、書面審查”的辦案過程封閉化問題，與當面聽取偵查機關、嫌疑人以及辯護人意見的直接言辭原則尚有差距，尤其是嫌疑人往往最后無從得知自己因何原因被批準逮捕；二是嫌疑人地位的客體化，在逮捕權運行中，嫌疑人只是被檢察機關審查的對象，檢察機關也往往將犯罪嫌疑人視為是否實施過犯罪事實的對象，而不是積極的參與者角色；三是嫌疑人權利虛無化，雖然有告知嫌疑人申請羈押必要性審查的權利，但由于嫌疑人法律知識的缺乏和檢察機關的資源限制，嫌疑人權利保障并不充分，據有關部門統計，2012年刑訴法實施以來，啟動羈押必要性審查的案件比率較低，低于羈押人數5%，羈押必要性審查對被追訴人來說尚是一項“奢侈”的權利〔7〕。因此，第三個質疑點是：在目前檢察機關逮捕權運行的單維結構狀況下，又如何能形成訴訟化要求的對抗與判斷相結合的控辯訴訟結構？

二、逮捕訴訟化改革面臨什么樣的問題？

1.兼有控訴權和逮捕權的檢察機關難以回應中立性質疑

理論界對檢察機關行使逮捕權予以質疑最根本的立足點在于檢察機關身兼控訴權與逮捕權，難免使逮捕不淪為“控訴”的工具，這在前面已經闡述。其次，在檢察機關內部，也存在兩種情況讓理論界的質疑得到支持，一是為了提高訴訟效率，部分地區檢察機關開啟了“捕訴一體化”改革，即由同一部門、甚至是同一檢察官既承辦逮捕案件，同時也承擔該起起訴案件，保證“捕的了、訴的起”，逮捕服務于起訴的追訴化色彩更濃，逮捕的獨立性價值無法彰顯；二是檢察機關內設機構之間也存在公訴部門對批捕部門的影響，比如，公訴部門為了保證追訴，往往希望批捕部門盡可能對嫌疑人批準逮捕，對批捕部門以不具有社會危險性為由作出的不批準逮捕決定，如果出現嫌疑人串供、脫逃等影響訴訟情形時，會“怪罪”批捕部門為何對這些人不實施逮捕。最后，當下依然存在著居高不下的逮捕率和審前羈押率印證了司法實踐中將逮捕作為懲罰和追究責任的一種形式，逮捕權承擔了預支犯罪和震懾犯罪的功能。2012年《刑事訴訟法》實施之前，我國的逮捕率高達90%左右，2006年至2010年的不捕率分別為9.6%、9.8%、10.1%、11.5%和13.5%〔8〕；在2012年《刑事訴訟法》實施之后，強調對嫌疑人的社會危險性評估，逮捕率得以下降，2013年1月至2016年9月，全國檢察機關共批捕各類刑事犯罪嫌疑人3248058人，不批準逮捕819098人〔9〕，這意味著我國的逮捕率依然在80%左右的高位運行狀態。相比之下，我國臺灣地區檢察官申請羈押的犯罪嫌疑人人數僅占警察隨案移送人數的10%不到，即使如此，法官作出的核準羈押的比率也僅有85%左右〔10〕。同時，我國提起公訴時被告人羈押比例從2012年的68.7%降低至2015年的60.5%〔11〕，取得了不小的進步，但與西方國家如英國僅有10%左右的審前羈押率相比〔12〕，我國的審前羈押率依然明顯偏高，這其中很大一部分原因應是嫌疑人被批準逮捕后“一押到底”的效果體現；且相當比例的犯罪嫌疑人在批準逮捕后并未被起訴或判處較重的刑罰，2007年至2009年，捕后被法院判處三年徒刑以下輕刑或者免刑的平均為56%，判處徒刑緩刑以下刑罰或者免刑的約為21%，說明這部分人被逮捕并不符合法律設置逮捕制度的本意和寬嚴相濟的刑事政策，同時也會造成看守所人滿為患，浪費有限的司法資源〔13〕。

2.受制于法律和司法環境的訴訟化改革難以實現根本性突破

首先，檢察機關的逮捕權實際上并無絕對效力，根據《刑事訴訟法》第九十四條之規定，偵查機關和法院都可以直接變更檢察機關作出的逮捕決定，但法院對審判階段的強制措施變更是因具有中立性、司法性且服務于審判訴訟中保障人權的需要而有其合理性，而偵查機關變更檢察機關的逮捕決定則嚴重損害了逮捕權的權威性，實踐中，偵查機關甚至在批捕的次日就作出變更強制措施決定，按法律規定也僅需“通知原批準的人民檢察院”即可，而且未規定偵查機關作出變更決定后通知檢察機關的時間，偵查機關的這種變更檢察機關決定的恣意性給逮捕司法化審查帶來了巨大的沖擊〔14〕。其次，法律對逮捕規定了較高的審查標準、較為緊張的審查時間以及較為復雜的審批程序。逮捕標準接近定罪標準，對檢察官的審查判斷提出了較高的要求。逮捕的審查時間較短，通常僅有7天，除去休息日一般僅有5天，在有限的時間內，檢察官要完成訊問犯罪嫌疑人、撰寫《審查逮捕意見書》、疑難案件提交檢察官聯席會和檢委會討論等大量工作，如果再進行訴訟化審查，時間緊張甚至不夠的可能性會很高，抑制了檢察官訴訟化審查的積極性。第三，逮捕制度創設的目的之一在于保障偵查，偵查機關需要檢察機關批準逮捕之后的羈押時間來偵查終結案件，因而，對于尚未偵查終結的案件實施逮捕訴訟化改造，在開放式的訴訟化過程中會涉及到偵查秘密的泄露問題。第四，由于取保候審、監視居住等逮捕替代性措施的運行效果不甚理想，普通民眾觀念中對司法機關“釋放”壞人的做法還有一定程度的不理解，使得逮捕中“社會危險性”評估上往往不利于嫌疑人，其社會危險性審查標準較低。第五，在檢察機關已經開始運行的逮捕聽證制度出現了異化結果，逮捕聽證制度成為某些司法機關“作秀”的工具，部分檢察機關可能專門選擇一些嫌疑人為未成年人、犯罪情節輕微等案件，逮捕聽證的結果自然就是“不批準逮捕”，并成為宣揚成績的宣傳材料；亦或為了考慮偵查機關的感受，又選取一些“基本確定”要批準逮捕的案件來舉行逮捕聽證，其結果也自然是“批準逮捕”。這種運行異化的“選擇性聽證”結果除了響應上級要求或宣傳的作用，對降低逮捕羈押率或推動逮捕訴訟化并無實質上的推動作用。

3.嫌疑人和辯方力量的孱弱使逮捕訴訟化缺少重要一環

訴訟化的應有含義是控辯雙方的力量平衡，形成“爭訴”的局面，然后由司法機關根據訴訟中形成的事實居中裁判，但目前嫌疑人和辯方力量的孱弱使得控訴（偵查）機關的力量異常強大，辯方力量的孱弱體現在四個方面。一是嫌疑人法律知識的缺乏，無法有效維護自己的合法權益，且對于大多數量刑較輕的刑事案件來說，嫌疑人聘請辯護律師的動力和意愿也相對較弱。二是嫌疑人聘請辯護律師的比例較低，無法享受專業的法律辯護，有研究顯示：我國刑事訴訟中辯護率整體上比較低，基于各地辯護率研究數據可以估計一審刑事案件平均辯護率大約為22.5%，一般認為全國律師辯護率約為30%〔15〕，且這是基于一審訴訟得出的數據，如果提前到審查逮捕階段，律師介入的比率肯定會更低。三是法律援助制度在實際運行中往往只給法律強制規定需要辯護律師的嫌疑人，對因家庭經濟困難等問題而“可以”提供法律援助的情形提供辯護律師較少。四是我國的審查逮捕階段實質上仍是偵查階段，律師在偵查階段的權利仍顯弱小。在以國家本位和權力本位主導的刑事訴訟制度下，律師權利無法與國家權力抗衡，與國外相比更顯弱小，英美法系國家賦予犯罪嫌疑人及其律師和私人偵探、民間鑒定機構一定的偵查權限，以實現與警檢機關的對抗，具備了較為明顯的訴訟化特征，而訴訟化也已成為西方各國偵查制度的發展趨勢，成為評價一國司法制度文明程度的重要標志〔16〕。我國律師在審查逮捕階段實際上只能以其專業的法律知識為嫌疑人提供法律幫助，而無更多實質性的參與權利，使得辯方與偵查機關力量對比依然懸殊。

三、逮捕訴訟化的現階段改革方向

1.增強檢察官辦案的親歷性

檢察機關雖然難以回應理論界的中立性質疑，但可以通過優化檢察權配置的方式來增強逮捕權運行的司法性和中立性，關鍵途徑在于增強檢察官的辦案親歷性，并以司法責任制和強化檢察官客觀義務來保障辦案的中立性和公正性。司法權的本質屬性之一是司法官以親歷性方式去審查案件，并在“兼聽則明”的基礎上作出司法裁斷。因此，檢察官對批捕案件的辦理必須做到親歷性，這也是實現逮捕訴訟化的前提。偵查機關將提請批準逮捕的案件材料移送檢察機關，承辦檢察官對書面材料進行審查，雖未以直接、言辭的原則聽取偵查機關意見，但已然體現了一定的親歷性。在聽取嫌疑人意見上，法律并未強制性規定必須聽取嫌疑人意見，但某些地區已經實現了所有逮捕案件檢察官必須親自訊問嫌疑人，比如重慶市檢察院已按司法責任制改革要求入選員額的檢察官必須親自至少訊問犯罪嫌疑人一次，應將檢察官親自訊問犯罪嫌疑人以法律規定的形式固定下來，并實現每案必問；同理，對于案件相關的證人、被害人、鑒定人等訴訟參與人，如果需要聽取其意見的，檢察官也應專門進行詢問聽取意見。應當強化聽取嫌疑人辯護律師意見制度，律師往往比嫌疑人具備更為專業的法律知識，對于嫌疑人聘請辯護律師的，偵查機關應將提請批準逮捕的信息主動告知辯護律師，承辦案件檢察官應當主動聽取其意見，并對不采納辯護意見作出說明。

2.繼續大力推進逮捕公開審查制度

2013年6月，最高檢第四次偵查監督工作會議提出探索公開審查案件的辦案方式，以此來推動審查逮捕程序向訴訟化轉變，全國各地隨之開展逮捕環節公開審查的嘗試，筆者認為，這種逮捕公開審查制度是推進逮捕訴訟化的突破性一步，符合世界刑事訴訟的改革潮流。當前一些國家刑事訴訟程序的正當化革命以及刑事訴訟程序改革，更多地體現于審前程序的訴訟化，即對偵查機關的偵查活動和檢察機關的起訴活動納入到司法裁判的軌道上來，對可能導致公民權益受到限制或剝奪的偵查行為、偵查措施實施司法授權，以司法裁判的方式審查、決定追訴行為的合法性與正當性，并賦予當事人申請司法聽證的權利以獲得司法救濟而不是行政式的救濟〔17〕。因而，訴訟化必然要求程序的公開性，各地在推進逮捕程序訴訟化改革中，主要有“公開聽審”、“公開聽證”、“公開審查”三種改革方式，在當前審查逮捕訴訟化改革既不可能直接跨越到以庭審為中心的司法裁決，也不可能繼續保持行政審批特征的情況下，推進程序的公開化成為主要目標和折中方式〔18〕。逮捕案件的公開審查一般指檢察機關在指定場所集中聽取并審查偵查機關、犯罪嫌疑人或者其近親屬、辯護律師、被害人或者其近親屬、訴訟代理人等相關各方的意見，并在聽取各方意見后制作審查報告和寫明審查意見。隨著對逮捕公開審查制度的推進，各地也逐漸總結經驗形成制度化規定，如2017年，北京市人民檢察院出臺了《關于在辦理逮捕案件中推進司法化審查工作的指導意見》就詳細列明了公開審查案件的范圍、公開審查的方式、最終決定等方面做了較為全面的規定，該《指導意見》將逮捕案件的“司法化審查分為公開審查和分別聽取意見”兩種方式，“分別聽取意見”與現行逮捕流程基本相同，就是分別聽取與案件相關各方意見后作出決定；“公開審查”則較為典型地體現了訴訟化模式，即各方參與人都集中在指定場所，形成類似法庭審理的結構，公開審查的范圍也是否廣泛，除了六類案件外都可以進行公開審查，大幅擴大了公開審查的案件范圍。該《指導意見》確實將逮捕的司法化審查向前推進了一大步，但仍有進步的空間。一是公開審查案件的范圍仍有待擴大，出于安全保障和保護偵查秘密的需要，規定的不公開審查案件基本上覆蓋了所有重大、疑難和復雜的案件，讓可以公開審查的案件范圍大幅縮水，讓公開審查變成了“選擇性公開審查”。二是公開審查的力度還不夠大，這種公開依然是一種內部性公開，而非向社會公開，最大程度的公開也體現在檢察機關可以邀請人大代表、政協委員、專家學者、本院聘請的人民監督員、特約監督員等人員列席，既然已經達到如此開放性程度，其實可以直接向社會進行公開。當然，這涉及到第三點，即公開審查的安全保障問題，目前的訴訟資源配置還無法做到像審判一樣做到向全社會公開，只能通過減少參與人員、限制公開審查場所為看守所或檢察機關辦公場所來進行公開審查。第四，公開審查結束后并不能馬上作出決定，仍需要完成檢察機關的內部流程才能做出決定，不僅使“公開審查”的意義只停留在“公開聽取意見”上，而且加劇了審查逮捕的工作負擔，可能使承辦人在有限的辦案時間內并無動力采用公開審查程序。上述以北京市檢察機關公開審查的制度規定進行的分析表明，要進一步大力推進逮捕公開審查制度，需要在大力投入訴訟資源的基礎上，進而擴大公開審查案件范圍、提高公開審查開放力度，以公開促公正。

3.建立“羈押直訴”制度，實現刑事案件繁簡分流

現行條件下，為了節約更多的司法資源用于擴大逮捕制度公開審查力度和范圍，可以考慮借助認罪認罰從寬制度，設計“羈押直訴制度”，即在充分告知嫌疑人相關權利義務的基礎上，對被實施刑事拘留而又自愿認罪認罰的嫌疑人繞過逮捕程序而直接由檢察機關提起公訴，既為嫌疑人縮短審前羈押時間，又節約了大量審查逮捕的訴訟資源。一個曾在美國做過15年的聯邦檢察官，在處理的數百起刑事起訴案件中，只有25件案件經過了完整的刑事審判程序，即從選任陪審團、傳喚證人出庭作證接受直接或交叉詢問、在陪審團面前進行庭審辯論、法官向陪審團作出詳細的法律指示，直到陪審團作出裁決這樣完成的刑事訴訟流程，短則三天，長則4個月，如果被告人對判決提起了上訴，則上訴程序往往要持續1年左右，除了這25件案件，其他數百起案件都是通過被告人作有罪答辯解決的。〔19〕重慶市檢察機關制定的《認罪認罰從寬制度試點工作實施細則》規定嫌疑人在偵查階段已經認罪認罰的案件，要求在3日內作出是否逮捕的決定，只是將“認罪認罰”作為從快作出是否逮捕決定的條件，筆者認為，其改革方向可以更進一步，對于在偵查階段就對嫌疑人實施刑事拘留而又不可能判處無期徒刑或死刑的刑事案件，如果嫌疑人在偵查階段就自愿認罪認罰，偵查機關應告知其享有的訴訟權利和認罪認罰可能導致的法律后果，經辯護人或者值班律師審查無異議后，直接移送檢察機關公訴部門審查起訴，經檢察機關公訴部門審查認為符合認罪認罰從寬制度適用條件，即直接向法院提起公訴；如果檢察機關經審查認為不符合認罪認罰從寬條件的，則應轉偵查監督部門進行是否逮捕的司法審查。同時，應大幅縮短“移送起訴——提起公訴——法庭宣判”的案件流程時間，對于嫌疑人被限制人身自由的案件，應在30日以內甚至更短的時間得到法庭宣判。

4.強化嫌疑人和辯方角色作用發揮

逮捕訴訟化改造必須實現控、辯、審的“三方結構”，司法官才能在這樣的訴訟化結構中實現“兼聽則明”，除了審查偵查機關移交的書面案卷材料外，聽取嫌疑人及其辯護人的意見就成為重要環節。目前，檢察機關在聽取嫌疑人意見方面已經做的比較好，雖然法律沒有將訊問犯罪嫌疑人列為必須進行的法律程序，但很多地方在內部執法規范中已經將訊問犯罪嫌疑人作為了必經程序，強化了聽取犯罪嫌疑人意見程序。另一方面，在保障沒有經濟能力聘請律師的嫌疑人的法律幫助權方面，涉及效率、成本和司法公正的問題，理想狀態下，應當為所有沒有聘請律師的嫌疑人提供專業律師幫助，但肯定會加大司法成本并降低司法效率，現階段可以向兩個方向推進，一是進一步擴大刑事法律援助范圍，如嫌疑人和辯護人作無罪辯護的案件、或嫌疑人可能被判處十年以上有期徒刑的案件；二是目前推行的值班律師制度可以一定程度上為沒有聘請律師的嫌疑人提供較為專業的法律幫助，但沒有與嫌疑人形成“委托——代理”關系的值班律師能多大程度上為嫌疑人提供法律幫助，仍有待司法實踐的證明。此外，對于逮捕訴訟化中防止偵查秘密泄露問題，筆者認為不需要過于擔心，一是逮捕訴訟化中應以偵查機關現有的證據為限開展審查辯論，對偵查秘密以及未來偵查方向應當限制甚至不作為審查辯論的對象；二是根據《律師法》、《刑事訴訟法》等相關法律規定，律師在逮捕公開審查中知曉的偵查秘密等國家秘密自然有保密義務，否則應承擔泄露偵查秘密的法律責任；三是對部分特殊案件實行“證據審查”與“羈押必要性審查”相分離制度。對于涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的案件，以及國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、黑社會性質組織犯罪、重大貪污賄賂犯罪案件的證據審查不對社會公開，而對其社會危險性審查仍可以對外公開。

5.強化逮捕替代性措施的實際效力

檢察機關對嫌疑人傾向決定逮捕的考量因素之一在于嫌疑人往往有脫逃、串供等影響訴訟的可能性，因現代社會人員流動性大，嫌疑人犯罪地與戶籍地和實際居住地不在同一地的現象日漸普遍，如果對嫌疑人采取取保候審、監視居住等逮捕替代性措施，檢察機關往往存在對嫌疑人脫逃的擔憂，這也是導致目前逮捕羈押率居高不下的重要原因，如果能增強取保候審、監視居住等替代性強制措施的效力，則可進一步拓展不批準逮捕的空間。當前的取保候審、監視居住的運行效果確實不甚理想，強化方向應是增強對取保候審和監視居住的有效威懾和日常管理，如加大保證金保證的金額，加強保證人的責任，強化被取保候審者和監視居住者定期向管理機構匯報制度、強化取保候審和監視居住者暫時離開居住地時的報告制度、加大對取保候審中保證金保證的額度以形成對嫌疑人的心理威懾，條件允許的地區可以先行適用電子監控手段防止取保候審犯罪嫌疑人脫保。

四、逮捕訴訟化未來的改革方向

1.將檢察機關的逮捕職能和控訴職能相分離

目前正在進行“以審判為中心”的刑事訴訟改革，不少研究提出要將逮捕權行使服務于“以審判為中心”，構建一種“大控訴”格局。筆者認為，這種方式值得商榷，當下法律制度下，“以審判為中心”對逮捕權的意義應當是證據意義上的，而非控訴意義上的。逮捕權的行使需要保持中立性，而非是追訴傾向。因此，對逮捕案件的證據采信標準應當以審判標準來要求，同時要兼顧對嫌疑人的羈押必要性審查，對嫌疑人批準逮捕能夠保障追訴但并不以追訴目的，必須讓逮捕職能和控訴職能實現一定程度的分離。一是行使批準逮捕權的檢察官應當堅守客觀義務，以親歷性和獨立性去進行逮捕案件審查，圍繞逮捕必要性這一核心問題獨立作出是否批準逮捕的決定。二是檢察機關在審查逮捕案件中自身不再行使補充偵查職能，在審查逮捕環節不能扮演“追訴者”角色，但為了實現《刑事訴訟法》規定的公檢法三機關“互相配合”和“打擊犯罪”的立法目的，檢察機關對于因證據不足不批準逮捕的案件，可以按照現行法律規定，在作出不批準逮捕決定后，向偵查機關列明補充偵查提綱指導偵查。三是諸如檢察機關內設機構改革和運行機制改革中，不宜推廣“捕訴一體化”之類的改革，即不宜由同一部門甚至同一檢察官承擔同一案件的批準逮捕和審查起訴工作，弱化檢察官的追訴傾向，二者應保持一定程度的分離。

2.借鑒國外有益經驗，實現逮捕權打擊犯罪和保障人權的平衡

我國的逮捕制度實行逮捕和羈押合一的制度，而西方國家實行逮捕和羈押相分離的制度，逮捕后造成的羈押是非常短暫的，逮捕是以強制方式讓嫌疑人到案并只會帶來較短時間的人身監禁，之后警察必須迅速將嫌疑人送交司法官，后者才有權決定是否對嫌疑人繼續羈押，并且通過審查和聽審后對具備羈押條件的作出正式羈押的決定或命令，否則釋放嫌疑人會采取其他非羈押性強制措施〔20〕。在聯合國《公民權利和政治權利國家公約》第9條第3款也規定：“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，應被迅速帶見審判官或其他經法律授權行使司法權力的官員，并有權在合理的時間內受審判或被釋放”，也體現了逮捕和羈押程序的分離。逮捕和羈押制度分離的意義在于，通過對嫌疑人逮捕和羈押的雙重司法審查，使得剝奪公民人身自由的強制措施始終掌握在司法機關的控制之下，這是捍衛公民權利和實現程序法治的基本保證〔21〕?，F行逮捕權的行使存在逮捕與羈押合二為一的問題，2012年《刑事訴訟法》單獨設立及羈押必要性審查制度之后，逮捕和羈押實現了有限的分離，但逮捕導致的羈押還是在實踐中占了較大的比例，羈押必要性審查制度在司法實踐中運行效果也不甚理想。如果能借鑒國外的有益經驗，則可實現逮捕制度打擊犯罪和保障人權的平衡，這需要兩個方面的工作：一是縮短刑事拘留期限?！缎淌略V訟法》對拘留規定了較長的時間，加上檢察機關逮捕審查時間后，最長可達37天，造成絕大部分案件在這30天時間內基本上已經可以偵查終結，提請逮捕成為了保障未來訴訟的手段，而非保障偵查的手段。而且，有研究表明：“在幾乎所有由公安機關負責偵查的案件中，刑事拘留得到了較為普遍的適用，也幾乎成為逮捕的前置措施”〔22〕。德國的“暫時逮捕”制度與中國的刑事拘留條件相類似，但根據德國《刑事訴訟法》第128條之規定，對于因緊急情況暫時逮捕的，警察應當將嫌疑人毫不遲延地在逮捕后的第二日向逮捕地地方法院法官解送，進行是否羈押的審查，德國因暫時逮捕產生的羈押不超過2天與中國長達37天的刑事拘留時間形成了鮮明對比。而中國逮捕產生的羈押效果則更令人覺得漫長，偵查羈押期間最長可達8個多月，檢察機關的審查起訴期間最長可達6.5個月，法院的一審判決期間理論上最長又可達14個月，而德國《刑事訴訟法》第121條之規定，待審羈押只能是6個月，只有在因特別的偵查困難、范圍或其他重要原因導致判決無法作出、并在繼續要求待審羈押的情況下，才允許有超過6個月的羈押。在美國，警察實施逮捕行為之后，檢控方必須在三十天以內向法院提交起訴書，重罪案件（在不實行大陪審團審查公訴的司法區）則最多可以延長三十天。在檢察官提交起訴書十日內，法院必須舉行答辯程序，被告人作無罪答辯后的六十天內，法庭審判必須開始〔23〕。相比之下，我國逮捕遠長于德國和美國羈押程序產生的羈押效果。二是在縮短刑事拘留時間后，適當降低逮捕的條件。當下司法實踐中，大量案件在刑事拘留階段就基本上完成了證據搜集，達到了證據確實充分的標準，提請逮捕只是為了對嫌疑人繼續進行羈押，嫌疑人被逮捕后只是為了保障訴訟的進行而非保障偵查的進行，當刑事拘留時間縮短后，逮捕將真正發揮保障偵查的作用，相應地，逮捕的條件也應適當降低。如美國法官簽發逮捕令的“合理根據”標準為“就警察所知事實及情況，有46%的可信度的訊息，足以使一謹慎的人，相信犯罪為嫌疑人所為〔24〕”。相應地，美國法官對于逮捕令狀的申請及核發，平均僅花費2分48秒即可審核完成，甚至10%的令狀以不足1分鐘的時間審核完畢，由警方提出的令狀申請幾乎全被核準，不準的比例尚不到10%〔25〕。