推進(jìn)京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展：挑戰(zhàn)與應(yīng)對

□ 天津師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院 梁慧娟

照片由天津市河北區(qū)第五幼兒園協(xié)拍

梁慧娟

改革開放以來，在學(xué)前教育事業(yè)40年的發(fā)展歷程中，京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展無疑是一名“新生兒”。所謂京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展，根據(jù)京津冀教育協(xié)同發(fā)展的內(nèi)涵界定（王世斌，2014），就是要打破區(qū)域壁壘，加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新，建立京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)三地學(xué)前教育資源的優(yōu)化配置和學(xué)前教育總體效益的倍增和最大化，形成與京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。

推進(jìn)京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展是學(xué)前教育服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，是京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略和京津冀教育協(xié)同發(fā)展政策走向落實(shí)的必然選擇，也是區(qū)域?qū)W前教育未來發(fā)展的必然選擇，對貫徹京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和全面二孩戰(zhàn)略、促進(jìn)京津冀學(xué)前教育公共服務(wù)均等化，以及推動京津冀經(jīng)濟(jì)、社會、文化協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。因此，如何積極有效推進(jìn)京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展，帶動京津冀地區(qū)學(xué)前教育質(zhì)量的整體提升是當(dāng)前我國學(xué)前教育事業(yè)持續(xù)快速發(fā)展的一個(gè)重大命題。

推進(jìn)京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展可能面臨的挑戰(zhàn)

總體上，京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的有效推進(jìn)主要面臨來自學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展內(nèi)部與外部的雙重挑戰(zhàn)。

◆ 外部體制機(jī)制不健全導(dǎo)致協(xié)同步伐緩慢

當(dāng)前，推進(jìn)京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的首要挑戰(zhàn)源于外部的體制、機(jī)制尚不健全。盡管自京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略啟動以來，關(guān)于三地教育協(xié)同發(fā)展的理論思考與實(shí)踐探索已取得了較為豐富的成果，然而也存在著一些問題，如，工作推進(jìn)呈現(xiàn)出“高關(guān)注、低共識”“有片段、無整章”“重發(fā)展、輕改革”“高呼聲、低動力”的特點(diǎn)（方中雄等，2018）；高等教育、職業(yè)教育和義務(wù)教育成為京津冀教育協(xié)同發(fā)展關(guān)注的優(yōu)先和重點(diǎn)，學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展相對滯后——于2018年方納入?yún)f(xié)同發(fā)展的政策視野，且政策內(nèi)容主要體現(xiàn)在幼兒園發(fā)展規(guī)模和教師交流上，遠(yuǎn)未論及三地學(xué)前教育質(zhì)量如何獲得整體提升這一關(guān)鍵政策目標(biāo)。而事實(shí)上，三地的教育協(xié)同發(fā)展從起步到推進(jìn)尚不足兩年時(shí)間，在理論及實(shí)踐層面尚存在諸多問題有待破解。

◆ 內(nèi)部協(xié)同意愿不強(qiáng)烈導(dǎo)致協(xié)同程度不高

從協(xié)同發(fā)展的參與主體來看，目前各方參與和推進(jìn)京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的政策意愿不強(qiáng)烈。

在省級層面，目前三地的學(xué)前教育三期行動計(jì)劃中均未涉及協(xié)同發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容，說明學(xué)前教育的協(xié)同發(fā)展并未產(chǎn)生明確的政策意向，學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的需求尚不迫切，意愿尚不強(qiáng)烈。足見協(xié)同意愿是制約當(dāng)前京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展從而使其滯后于義務(wù)教育、職業(yè)教育和高等教育協(xié)同發(fā)展的重要?jiǎng)恿σ蛩亍Ｔ谑屑墝用妫巴ㄎ淅取薄按蟊崩取眳f(xié)議的簽訂為學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的推進(jìn)揭開了良好的序幕，但一年多的實(shí)踐卻呈現(xiàn)出“形式大于內(nèi)容”的傾向。相比之下，園所層面的交流最為活躍，主要是通過“實(shí)地參訪”“聯(lián)合教研”“教師輪崗”等方式互相學(xué)習(xí)園所課程建設(shè)、環(huán)境創(chuàng)設(shè)、教研活動等方面的有益經(jīng)驗(yàn)，較少涉及體制、機(jī)制層面的協(xié)同與合作。由于協(xié)同的主體層級過低，因此無法發(fā)揮對京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的引領(lǐng)和帶動作用。

其中，雖然京、津?qū)W前教育的發(fā)展水平高于河北，但在當(dāng)前解決“全面二孩”政策帶來的學(xué)前教育普及發(fā)展與質(zhì)量提升的巨大挑戰(zhàn)面前均自顧不暇。“獨(dú)善其身方能兼濟(jì)天下”。在優(yōu)先解決本地普惠性學(xué)前教育發(fā)展的壓力之下，恐難有余力輻射和帶動河北學(xué)前教育共同實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)發(fā)展，這也是協(xié)同意愿不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)原因。

綜上可見，學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展作為京津冀教育協(xié)同發(fā)展的應(yīng)有之義在實(shí)踐中還未真正落地。

推進(jìn)京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的政策建議

為有效推進(jìn)京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展，亟需構(gòu)建協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制與政策體系。

◆ 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善協(xié)同發(fā)展的管理體制與政策規(guī)劃

作為一項(xiàng)區(qū)域?qū)W前教育發(fā)展戰(zhàn)略，京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的推進(jìn)首先須從頂層設(shè)計(jì)入手，致力于完善協(xié)同發(fā)展的管理體制與政策規(guī)劃。

首先，應(yīng)確立跨省市、跨部門的京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的管理體制——京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展聯(lián)席會議制度。這是協(xié)同發(fā)展得以落實(shí)的制度前提。該制度建設(shè)應(yīng)以設(shè)立“京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”為首要工作，將之作為“京津冀教育協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”的下設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌制定京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的政策規(guī)劃及協(xié)調(diào)解決協(xié)同發(fā)展中遇到的問題。聯(lián)席會議制度在時(shí)間安排和工作程序上應(yīng)符合制度規(guī)范，借助于有效的磋商機(jī)制，及時(shí)研究解決京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展推進(jìn)過程中出現(xiàn)的各種問題。

其次，應(yīng)加強(qiáng)推進(jìn)京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展政策的科學(xué)規(guī)劃。2014年2月，習(xí)近平總書記對京津冀協(xié)同發(fā)展提出了“七點(diǎn)要求”，明確三地“要克服行政轄區(qū)慣性思維的束縛，自覺把工作放在京津冀協(xié)同發(fā)展的大局中去謀劃和推進(jìn)”。按此精神，京津冀學(xué)前教育協(xié)調(diào)發(fā)展必須打破行政區(qū)劃壁壘，將學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展納入三地的教育治理和社會治理體系中，根據(jù)京津冀區(qū)域發(fā)展定位、三地功能定位、市場需求、人口結(jié)構(gòu)等，按照優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏、區(qū)域一體化的指導(dǎo)思想，根據(jù)“京津冀教育協(xié)同發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃”著手編制京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的具體規(guī)劃，明確協(xié)同發(fā)展的總目標(biāo)和階段目標(biāo)、政策路徑與政策手段。

照片由天津市河北區(qū)第五幼兒園協(xié)拍

再者，京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展政策的規(guī)劃還應(yīng)將教育協(xié)同發(fā)展的一般經(jīng)驗(yàn)與學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的特殊性有機(jī)結(jié)合，從政策目標(biāo)、政策手段和政策結(jié)果三個(gè)要素入手（薛二勇，劉愛玲，2016）。其中，“政策目標(biāo)”的設(shè)計(jì)應(yīng)致力于京津冀學(xué)前教育規(guī)劃的再設(shè)計(jì)、教育資源的再整合、教育空間布局的再優(yōu)化，最終獲得互利共贏、區(qū)域?qū)W前教育質(zhì)量整體提升的“政策結(jié)果”；“政策手段”的設(shè)計(jì)應(yīng)借助不同的政策工具，通過系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對多元主體的調(diào)控，確保符合國家戰(zhàn)略需要。

◆ 凝聚共同愿景，找準(zhǔn)協(xié)同發(fā)展的動力因素與角色定位

1. 凝聚共識，編織共同愿景

如前所述，協(xié)同意愿是推進(jìn)京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的重要?jiǎng)恿σ蛩亍Ｒ虼耍趯θ绾螁雍屯七M(jìn)京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的制度與政策體系有了較為清晰的思考后，還須采用利益分析的方法，明晰三地在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的責(zé)、權(quán)、利，在凝聚共識的基礎(chǔ)上構(gòu)建推進(jìn)學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的共同愿景。

優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重要價(jià)值取向，理應(yīng)成為京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的價(jià)值取向。因此，美好愿景的共同描繪不能單憑美好的愿望，而必須以準(zhǔn)確把握京津冀學(xué)前教育發(fā)展的需求契合點(diǎn)、優(yōu)勢互補(bǔ)點(diǎn)、協(xié)同切入點(diǎn)、持續(xù)發(fā)展點(diǎn)為基本前提。

同時(shí)，必須充分認(rèn)識到，構(gòu)建京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的制度框架與政策體系并實(shí)現(xiàn)其在協(xié)同發(fā)展實(shí)踐中的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要一個(gè)較為漫長的漸進(jìn)過程，是系統(tǒng)或系統(tǒng)內(nèi)要素之間在和諧一致、配合得當(dāng)、良性循環(huán)的基礎(chǔ)上由無序到有序的演化過程（曾珍香等，2010）。在此過程中，不可避免地會出現(xiàn)協(xié)同要素不和諧、不匹配等混亂無序的現(xiàn)象，甚至?xí)霈F(xiàn)反復(fù)。

2. 精準(zhǔn)分析，厘清角色定位

京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的推進(jìn)必須厘清三個(gè)基本定位問題。

一是明確學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展在京津冀協(xié)同發(fā)展中的定位。學(xué)前教育發(fā)展受經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展水平的制約，但也對以上影響因素有反作用。因此，學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展首先應(yīng)考慮與京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，準(zhǔn)確分析三地經(jīng)濟(jì)、社會、文化及政府治理的現(xiàn)狀，分析學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展所面臨的各種約束條件；與此同時(shí)，要充分發(fā)揮學(xué)前教育發(fā)展的能動性，適當(dāng)沖破三地經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展的制約，前瞻性地對學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐探究。

二是明確學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展在京津冀教育協(xié)同發(fā)展中的定位。作為教育協(xié)同發(fā)展的重要組成部分，京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展既應(yīng)遵循教育協(xié)同發(fā)展的一般規(guī)律與經(jīng)驗(yàn)，也應(yīng)從學(xué)前教育發(fā)展的特殊性出發(fā)，結(jié)合京津冀教育協(xié)同發(fā)展的基本制度框架和國家學(xué)前教育發(fā)展的基本戰(zhàn)略來確定三地學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的政策目標(biāo)、政策路徑與保障機(jī)制。

三是明確三地在京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展中的定位。根據(jù)京津冀教育協(xié)同發(fā)展的區(qū)域定位，北京是教育資源的疏解地，重點(diǎn)考慮如何在本地搭建教育資源疏解平臺；天津是教育資源的聯(lián)動地，重點(diǎn)考慮如何在本地搭建教育資源聯(lián)動平臺；河北是教育資源的承接地，重點(diǎn)考慮如何在本地搭建教育資源承接平臺（方中雄等，2017）。三地應(yīng)根據(jù)以上定位明確本地在推進(jìn)京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展中的著力點(diǎn)。同時(shí)，還應(yīng)從“京津冀一體化發(fā)展”的大格局出發(fā)，站在兄弟省市的立場上換位思考。

◆ 加強(qiáng)平臺建設(shè)，構(gòu)建協(xié)同發(fā)展的政策平臺與平臺體系

指向一體化的京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的推進(jìn)，有賴于一套科學(xué)、高效的平臺體系提供有力支撐，以實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育資源的有效整合、優(yōu)化布局及效益最大化。

一般而言，平臺體系的實(shí)現(xiàn)主要有兩步：第一步是個(gè)人或組織形成的比較穩(wěn)定的合作關(guān)系，即搭建平臺；第二步是有足夠多的組織參與合作，這些組織相互作用，共同構(gòu)成可以合作的網(wǎng)絡(luò)，即平臺體系（方中雄等，2017）。具體地，對京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展所需的平臺體系構(gòu)建而言：第一步，應(yīng)著眼于在京津冀三地政府間建立穩(wěn)定的合作與協(xié)同關(guān)系，共同搭建推進(jìn)學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的平臺，表現(xiàn)為地方政府間的合作關(guān)系構(gòu)建；第二步，應(yīng)遵循“多元治理”和“公共治理”的思想，為領(lǐng)域?qū)＜摇W(xué)前教育中介組織、個(gè)人或團(tuán)體投資者等相關(guān)利益主體參與京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造條件、提供機(jī)會，逐步構(gòu)建并完善協(xié)同發(fā)展的平臺體系，表現(xiàn)為政府、市場及社會間的合作關(guān)系構(gòu)建。

進(jìn)而，京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的平臺體系建設(shè)須以實(shí)現(xiàn)共同愿景為目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)京津冀學(xué)前教育一體化發(fā)展、區(qū)域?qū)W前教育質(zhì)量整體提升為根本導(dǎo)向。為實(shí)現(xiàn)共同愿景和根本目標(biāo)，協(xié)同發(fā)展的平臺體系建設(shè)應(yīng)根據(jù)協(xié)同發(fā)展的進(jìn)程分步推進(jìn)，設(shè)立不同階段的平臺建設(shè)目標(biāo)，明確不同階段的發(fā)展任務(wù)及分工。

此外，需要注意的是，學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展平臺體系的建設(shè)不應(yīng)追求“白手起家”式的全部重建，而要積極借鑒京津冀高等教育、職業(yè)教育、義務(wù)教育協(xié)同發(fā)展平臺體系建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)，學(xué)會“借力”和“搭車”。這樣，既能避免政策及財(cái)政資源的重復(fù)浪費(fèi)，又可將學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展奠基于教育協(xié)同發(fā)展的成熟經(jīng)驗(yàn)，從而加速協(xié)同發(fā)展的進(jìn)程。

◆ 構(gòu)建協(xié)同機(jī)制，完善協(xié)同發(fā)展的制度保障與運(yùn)行機(jī)制

作為基礎(chǔ)教育的重要要素和國家教育發(fā)展的重要基石，學(xué)前教育要實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)一體化的持續(xù)健康發(fā)展離不開完善的協(xié)同機(jī)制保障，具體包括以下三點(diǎn)。

一是構(gòu)建資源協(xié)同機(jī)制。通過建立京津冀學(xué)前教育資源協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育資源在區(qū)域內(nèi)的科學(xué)配置與合理流動。如，河北可發(fā)揮地域資源優(yōu)勢，通過政府購買教育服務(wù)等政策優(yōu)惠吸引京、津優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源向河北流動，不僅可以帶動河北學(xué)前教育質(zhì)量的提升，而且能夠促進(jìn)京津在輸出優(yōu)質(zhì)教育資源和服務(wù)的過程中進(jìn)一步提升質(zhì)量，達(dá)到“共生共贏”的目的。

二是構(gòu)建法律協(xié)同機(jī)制。完善的法律法規(guī)是推進(jìn)京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展有效運(yùn)行的關(guān)鍵。相關(guān)國際經(jīng)驗(yàn)表明，完備的法律法規(guī)能保障和推進(jìn)區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新平臺體系的可持續(xù)發(fā)展，亦能提升平臺體系的運(yùn)行績效。因此，應(yīng)在充分調(diào)研協(xié)同發(fā)展需求、修訂京津“學(xué)前教育條例”的基礎(chǔ)上積極探索制定三地學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的地方性法規(guī)，對協(xié)同發(fā)展所涉及的法律主體及其法律責(zé)任等做出明確規(guī)定，推動學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展走上規(guī)范化、法制化的軌道。

三是構(gòu)建數(shù)據(jù)協(xié)同機(jī)制。建立大數(shù)據(jù)平臺，構(gòu)建有利于京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的信息互聯(lián)系統(tǒng)，提高學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展的治理水平。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，借助于國家教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和教育信息管理系統(tǒng)相關(guān)數(shù)據(jù)，加強(qiáng)三地出生人口、適齡入園幼兒數(shù)、教師資格取證數(shù)、在崗教師數(shù)、教師流動及流失數(shù)等數(shù)據(jù)的動態(tài)建設(shè)與監(jiān)測，不斷完善京津冀學(xué)前教育發(fā)展信息互聯(lián)與管理系統(tǒng)，為推進(jìn)協(xié)同發(fā)展的科學(xué)決策提供精準(zhǔn)的數(shù)字基礎(chǔ)。

辦法總比困難多。盡管推進(jìn)京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展還面臨挑戰(zhàn)，但隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略及三地教育協(xié)同發(fā)展的穩(wěn)步推進(jìn)，破解上述困難和挑戰(zhàn)的外部政策環(huán)境及發(fā)展平臺將越來越完備，京津冀學(xué)前教育協(xié)同發(fā)展終將實(shí)現(xiàn)從無到有、從模糊到明晰、從規(guī)劃到落實(shí)的重要轉(zhuǎn)變，為促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展和新時(shí)代學(xué)前教育改革發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。■