河長制視閾下浙江美麗鄉村建設的經驗與對策
——以紹興市新昌縣為例

◎ 王佳桐 朱甜甜

提 要：“五水共治”不僅是浙江省環境問題整治的一項重要內容，同時也是浙江美麗鄉村建設的一個關鍵突破口。近年來，各省區也針對水環境治理建立了河長制，其治水成效非常顯著，同時也為美麗鄉村建設工作奠定了扎實的基礎。文中主要從“河長制”制度出發，以紹興市新昌縣為個案來研究在該制度下浙江美麗鄉村建設的現狀、經驗以及相應的對策。

關鍵字：河長制 水環境治理 美麗鄉村 新昌

2013年11月，浙江省委、省政府出臺了《關于全面實施“河長制”，進一步加強水環境治理工作的意見》，提出要在2013年底，全面完成河長制省、市、縣、鄉鎮四級河道全覆蓋。2015年5月，浙江省委、省政府為進一步落實河長制出臺意見，要求實現省、市、縣、鄉鎮、村五級河道河長制全覆蓋。浙江省把河長制作為“五水共治”的一個制度，開始大規模治水行動。從浙江省2016年1月發布的治水成果來看，實施兩年來的河長制不僅消滅了5000公里的黑臭河，還顯著地改善了全省的水生態環境。而河長制在紹興市新昌縣也得到了全面的落實，當地水環境不僅得到了改善，而且使得美麗鄉村建設工程得到了同步推進，2016年4月環保部發布公告，我國再添20個國家生態縣，新昌縣被評定為“國家生態縣”。

一 河長制視閾下的浙江美麗鄉村建設的現狀

浙江省河長制的建立不單單是為了大力貫徹和落實“五水共治”，它的內涵必定有美麗鄉村建設的內容，否則它就很難調動更多資源去達到全面而可持續的效果，而美麗鄉村建設也必然包含了治水的內容，尤其是在浙江省這個水環境大省，水環境的治理很大程度上決定了美麗鄉村建設的成效，可以說二者是相輔相成的關系。浙江省從2013年11月份開始實行河長制，這項制度不僅使得浙江省“五水共治”工作取得突破性進展，而且也為美麗鄉村建設奠定了良好的基礎。

（一）以治水為突破口倒逼美麗鄉村建設工作加速開展

“五水共治”是一項利國利民的環保事業，在這一過程中，它不僅使得農村相關基礎設施得到加強，而且還使得河道流經村落的生態環境得到改善，可以說“五水共治”是一舉多得的政策，對投資建設、經濟轉型、環境優化和普惠民生都有著積極的影響。浙江省堅持正本清源破除屏障，以治水為突破口，圍繞“兩美浙江”建設目標，助推美麗鄉村建設。近些年來，浙江省通過立體式、多渠道等方式不斷施展治水組合拳——讓水污染企業失去生存土壤、借“三改一拆”整治涉水違章、平整修復保護河道生態等，把水環境治理作為倒逼當地經濟轉型發展的重要抓手，以重點突破帶動環境整體提升，助推全省美麗鄉村建設，使全省水利改革逐步邁向了“平安水利、民生水利、資源水利、生態水利”的新臺階。而這一切，沒有河長制做保障是很難實現的。

（二）初步形成政府主導、企業參與、多方協作的美麗鄉村建設模式

治水是一項系統工程，它需要全社會上下同心協力才能實現預期的效果。而河長制的建立就是為了能夠調動社會各方面的資源參與其中，目前浙江省“五水共治”已經形成了政府主導、企業參與、多方協作的模式，這里的政府主導指的是政府要做好制度性建設和財政支持等工作，企業參與主要是指有能力的環保型企業能夠在技術上提供保障，而多方協作不僅指社會組織積極配合，同時也指廣大人民群眾能夠全員參與并形成合力。這一模式將繼續向市縣鄉鎮甚至農村推廣，無疑將大大推進美麗鄉村建設的進程。

（三）打破美麗鄉村建設形式主義，堅持物質文明和精神文明同步推進

以往的美麗鄉村建設存在著只注重村容村貌整治的問題，而河長制的建立，就要求鄉村領導者和建設者從政治、經濟、文化、社會、生態五個方面進行全局考慮，因為“五水共治”本身就是一項“一石多鳥”的舉措，所以它就需要“組合拳”式措施加以落實，而這就要求打破原有的美麗鄉村建設的形式主義即過分關注表面的修修補補而忽視文化和理念上的革新，從村民的生態環保意識提升、文化精神生活豐富等方面加大力度，不僅轉變本地村民的落后意識，同時也改變城市人對鄉村的偏見。

二 河長制視閾下美麗鄉村建設新昌經驗的借鑒

當前，河長制在新昌縣的落實體現在總河（湖）長、河長、河段長三級河長制的建立，而具體的實施在于新昌縣根據農村的實際情況，大力開展“三治一提升”活動，將責任落實到各級各部門，落實到基層，落實到具體人員，著力推進水體保護、河道清淤與整治、河湖景觀美化等工作，確保所有河道不僅有人管還要管得好，真正做到把水環境治理好。新昌縣意識到河長制作為水環境提升工程的重要一環，它既是一項系統工程，又是一項全局工作，需要上下級各個部門主動出擊，認真做事，協調配合，形成合力，緊抓落實。因此當地政府從機制和源頭上下功夫，綜合各方資源，標本兼治，為基本實現“水清、流暢、岸綠、景美”目標，從而把新昌的金山銀山做得更大，把新昌的綠水青山護得更美，把新昌的河道治理得更潔凈、清澈而努力。

（一）建立健全組織領導體系

1.領導體系堅強有力

縣委、縣政府相繼成立了“五水共治”領導小組、“兩美建設”領導小組并建立了“河長制”工作體系等多個生態建設方面的組織機構，其中許多是縣委書記、縣長共同掛帥，一個黨委政府領導、人大政協推動、相關部門齊抓共管、社會公眾廣泛參與的生態文明建設工作格局逐漸形成。

2.建立了嚴格的考核機制

將生態工作納入鄉鎮（街道）、部門工作績效考核與領導干部“積分制”績效考核，每年下達生態工作責任書，開展中期評估和專項督查，年底進行考核，考核結果作為評價班子實績和領導干部任用與獎懲的重要依據。完善了相關工作機制。建立健全組織協調、指導服務、督查督辦、考核激勵、全民參與、宣傳教育六大推進機制，加強跟蹤督查與指導服務，加強示范引領，及時總結推廣先進經驗，不斷深化農村生態文明建設。

（二）開展突出環境問題整治工作

1.整治農業面源污染

積極推廣“豬—沼液—瓜果菜”“畜禽—糞便—有機肥—綠色基地”等資源循環利用模式，目前已經建成100多處規模養殖場排泄物處理沼氣工程，配套農田、茶園、果園、花木基地、蔬菜基地1萬多畝；加強先進病蟲防治技術推廣，推進“肥藥減量增效工程”，推廣測土配方施肥技術面積25萬畝。

2.加強飲用水源保護

結合新農村建設和“三治一提升”工程，在河水源頭和旅游景區設置沼氣凈化、生態公廁，在村落實行生活污水及垃圾處理工程，并建設水庫水質自動監測站，對水質實施全時不間斷自動監測，成立水源保護執法中隊，在水庫周邊安裝全球眼，做到了全天候全方位無死角監控。

3.開展環境專項整治

深入實施“四邊三化”“清理河道清潔鄉村”“三改一拆”等專項行動，全面建成鄉鎮污水處理設施，重點建設20個生活污水處理示范村，提高農村污水收集率，進一步完善“村收、鎮運、縣處理”的垃圾收集處理網絡，總投資3.4億元的標準化垃圾終端處理工程啟動建設。

（三）形成共建共享的良好氛圍

1.加強宣傳教育

開展生態文明建設主題宣傳報道，舉辦生態縣建設成果展。編印各類生態文明建設系列教育讀本和工作簡報，組織生態文明知識進機關、進企業、進社區、進學校、進家庭等活動。

2.首次將“河長制”建立在社區假日支部

根據縣委組織部、縣直機關工委、縣治水辦的聯合統一部署，新昌91個社區假日支部分別聯系認養一條河道（河段），由支部書記擔任“紅色河長”，組織支部在職黨員利用周末、節假日前往河道開展各類志愿服務活動，助力“五水共治”工作，推動河道保潔長效化、常態化。“此項工作的特色就在于充分發揮了各黨員的專業和特長，并根據實際情況和組建義務宣講、志愿巡查、文明勸導等小分隊，定期進駐所認領的河道開展護水公益活動，協助河道責任單位完善 ‘一河一策’，推動河道清潔、排污口封堵、違章清理、生態修復、水質改善、長效管理等工作，真正做到支部黨員駐守在河道上、護水沖在第一線”。［2］

3.強化公眾參與

“積力所舉無不勝，眾智所為無不成”。充分發揮民間環保組織和環保志愿者作用，引導全社會力量投入生態建設和環境保護工作。開展生態環境質量公眾滿意度調查，把結果作為生態文明工作考核評優的前置條件，真正使生態文明建設深入人心。深入開展生態“細胞”創建，新昌縣16個鄉鎮（街道）已實現國家級生態鄉鎮（街道）全覆蓋。

隨著工作的不斷推進，新昌縣生態環境得到持續改善，新昌江、澄潭江、黃澤江“三江”水質連續七年獲省考核優秀，系浙江省唯一，集中式飲用水源地水質達標率100%，大氣質量優良率居全省前列，森林覆蓋率達到63.8%，生態環境質量公眾滿意度連續三年全市第一，生態市建設市級考核連續四年優秀，建設現代生態新農村有了良好的條件和基礎。

三 河長制視閾下進一步推進和優化浙江美麗鄉村建設的對策

河長制無疑是推動“五水共治”和美麗鄉村建設的一項重要制度，因此只有狠抓落實，才能使該項制度繼續發揮余熱，讓“五水共治”與美麗鄉村建設效果更加顯著。

（一）強化三級聯動，以“河聯治”落實“河長制”

守土有責，守水也有責。在新常態下，應更加注重以水生態文明為先導的生態文明建設，通過縣、鄉、村三級聯動體系建設，實現全縣上下聯管聯治，推進“河長制”工作全面有效落實。

1.明確三級責任鏈條

成立以縣長為組長的“河長制”工作領導小組，形成以縣長為總河長、分管副縣長為各條流域河長、鄉鎮長為河段長、村支書為專管員的縣、鄉、村三級管理體系。堅持季度聯席會議制度，總河長每季度親自部署推進河長制工作，最大限度地整合提升鄉鎮和部門的執行力，形成了政府主導牽頭、部門協同參與、層層壓力傳遞、人人職責明確的治水責任鏈條。

2.科學編制實施方案

結合實際，出臺相關工作推進方案，將區域內主要溪流細化分解到各河段長、專管員，明確總體要求、工作目標、職責分工、工作措施、進度安排及考核機制六方面內容，同時各河段長根據包干河流環境狀況細化制訂“一河一策”治理方案，強化整治措施，特別是將沿河排污和污染源的治理列入重點工作內容，切實促進轄區流域環境的改善。

3.開展聯合整治行動

各河段長組織縣、鄉、村責任人以實地走訪的形式對流域沿線進行全面摸排，重點對違法排污、河道采砂、畜禽養殖污染、環境衛生臟亂差等進行拍照取證、逐一登記備案。

4.建立新媒體互動平臺

設立縣級“河長制”官方微信群、微博群、微信公眾平臺，有條件的地方可以開發和試行APP，進行數據實時上傳與播報，由縣長、副縣長、鄉鎮長、科局長及村專管員、環保監督員、熱心群眾等組成。一經發現污染問題，相關人員立即拍照或將數據上傳，責任部門及河段長快速反應，主動認領，限時處置，及時上傳整治情況，取信于民。

（二）堅持全域治理，以“河全治”落實“河長制”

治水先治污，治污要徹底。建立健全上下游全域化治理、標本兼治的機制，全面實施治水工程，切實保障用水安全。

1.抓源頭

始終將生態保護與水環境治理有機結合起來，只有整個流域內生態環境質量上去了水環境才能得到可持續凈化，否則一切都是表面工作；此外特別要重視水土保持能力提升，把水土保持生態建設作為基礎工程來抓，抓好“一點一線一面”民生水利工程建設。總之，就是以宏觀帶動微觀，從源頭抓落實。

2.打基礎

加大污水垃圾處理投入，試行垃圾分類宣傳與試點工作，實施農村飲用水源保護、養殖業發展與治理、生活污水垃圾治理、農村環境綜合治理等工程。把農村生活污水治理作為河道治理的重中之重，制訂出臺《農村污染源整治方案》。

3.清流域

深入實施流域內清水工程，把該項工程列為人大議案進行督辦，成立專門的協調組、工作組、技術組，分年度制訂方案，扎實推進餐飲業、飲用水、水土保持、河道垃圾以及工業和農業污染源整治，加大投入力度，尤其要大力推進生豬養殖污染治理，并全面完成上級下達的整治任務，有效實現流域內河水清環境美。

4.嚴執法

加大涉河違法行為執法力度，開展流域周邊企業尤其是化工類企業專項整治行動，查處一批偷排漏排、擅自閑置污染治理設施等環境違法行為；加強對環境污染企業的監管，以壯士斷腕的決心及時取締那些污染水質的企業。

（三）發動全民共治，以“河共治”落實“河長制”

水環境治理是一項復雜的系統工程，它既涉及生態保護，又涉及經濟和文化等多重因素，因此僅僅靠政府單方面的力量是無法全面解決的，應該將公眾力量融入“河長制”之中，把公眾從旁觀者變成環境污染治理的參與者和監督者，如，廣泛動員青年志愿者、技術服務團、在校大學生、企業家、文藝工作者，讓他們在實踐、宣傳、監督以及技術支持上形成合力，形成全民共建共享的治水格局。

1.廣泛宣傳發動

圍繞“清水工程”“河長制”工作，建立河長形象識別系統，強化宣傳報道，增強責任意識，同時結合環保宣傳活動，走進社區，走進農戶，集思廣益，群策群力，拉開全民關心治水的序幕。在政府門戶網站公布各河段長、專管員的聯系方式，在各河段明顯位置設立“河長制”公示牌，標明各河道范圍、河長、專管員姓名以及職責、聯系電話、聯系部門和整治目標等內容，主動接受社會監督。

2.強化社會監管

在政府門戶網站或新媒體上設立“水環境治理問題與建議”欄目，引導和鼓勵廣大群眾共同監督水環境整治工作。通過自主報名、組織考察、專家篩選，從社會中選聘環保愛心人士，成立環保公益組織和監督員隊伍，共同參與水環境環保宣傳工作。

3.推進全民共治

針對村落和社區內那些熱愛公益、敢抓敢管、社會聲望高的群體，積極搭建“愛心人士”發揮余熱的平臺，以各級社區非正式組織為依托，聘請“愛心人士”監督河流整治工作，既立身示范，又強化監督效應，確保“河長制”工作取得實實在在的成效。同時，發動在校大學生和青年志愿者的力量，結合社會實踐，鼓勵他們在治水知識宣傳上做出貢獻。此外也要重視文藝界的力量，依托治水成效和圍繞治水典型，創作出高質量的文化作品。另外，也不能忽視企業的力量，尤其是環保型企業的力量，引導和鼓勵它們自愿在資金和技術上給予支持，這樣不但可以提高治水效率，而且還可能形成新的產業。

（四）建立長效機制，以“河長治”落實“河長制”

治水不是一時之治，是長久之治。應著力創新長效體制機制，努力使流域治理工作從“人治”變為“法治”、從“短治”變為“長治”。

1.建立資金保障機制

每年在政府財政中撥出相應資金，建立用于支付村級專管員管護工資的專項經費，其中60%的工資按月發放，10%用于巡河專用裝備采購，預留30%作為績效工資，以提高專管員工作主動性，促使其不僅要當好匯報員還要當好保潔員，力爭做到巡查、清理常態化。

2.建立垃圾清運機制

建立健全城鄉環境衛生網格化巡查機制，將城區劃分為若干個網格單元，定責定人到各個網格，形成環境衛生管理橫向到邊、縱向到角、網格包干的模式；建立“村收集、鎮轉運、縣處置”的農村生活垃圾處置機制。成立城鄉環境衛生考評中心，嚴格落實“月評、季評、年評”和考核獎懲機制，實現環境衛生高效處理、及時保潔。

3.建立督查巡查機制

實行“河長制”月巡查、季督查制度，各縣直聯系部門每個月組織一次巡查；從縣政府督查室、效能辦及縣直有關單位抽調人員組成督查小組每季度組織一次督查；分管副縣長每半年組織一次督查。對督查中發現的問題要求各河段長立即整改，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。

4.建立評比考核機制

實行“河長制”工作“黨政同責、一崗雙責、失職問責”，定期舉行全省流域水環境質量評比活動，定量上在主要河湖的進出口斷面設置相應的監測點，對治理前后水環境質量進行對比監測，定性上綜合考慮水環境質量、達標情況、工作措施等因素，每年公布“河長制”落實情況和各流域水環境狀況排行榜，根據榜單落實考核獎懲機制，并將考核情況作為領導干部綜合考核評價的重要依據。