杭州市“鄰里中心”規劃創新研究與探索?

◎ 凌 璇 公 理

提 要：“鄰里中心”是為居民提供文化體育、醫療衛生、養老服務、社區管理及商業等日常生活服務的“一站式”公共服務中心，是現有街道級公共服務中心和社區級公共服務中心的提升版。基于對杭州市現有街道、社區兩級公共服務設施配置原則和建設模式的調查，分析了目前居住區及以下級公共服務設施配套所存在的問題，對其他先進城市的優秀經驗進行借鑒，從等級、功能、差異化配置、建設實施等方面提出了杭州市“鄰里中心”規劃創新建議。

公共服務能力水平是衡量城市宜居性的一項重要指標，《2017年國務院政府工作報告》中強調要“加快提升公共服務、基礎設施、創新發展、資源環境等支撐能力”，《中國共產黨杭州市第十二次代表大會報告》中提出要“深化公共服務體系建設”。經濟、社會的發展，對目前的居住區及以下級公共服務配套也提出了更高的要求。

本著創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，促進公共服務資源的有效整合和統籌利用，更好地為居民提供優質、便捷、專業的各類公共服務，增強社區活力與宜居性，特編制《杭州市“鄰里中心”規劃研究》。“鄰里中心”是為居民提供文化體育、醫療衛生、養老服務、社區管理及商業等日常生活服務的“一站式”公共服務中心，是現有街道級公共服務中心和社區級公共服務中心的提升版。研究總結了街道、社區兩級“鄰里中心”的配置導則，針對增量地區和存量地區分別提出了建設模式導引。

一 居住區及以下級公共服務設施配套問題分析

本研究選取了不同年齡階段、不同地理區位、不同住宅特征的調研樣本，采用問卷調查和座談訪談等方式，從設施需求的年齡差異、區域差異等方面，分析了杭州市目前居住區及以下級公共服務設施配套所存在的問題。

（一）供給總量整體達標，個類不足

一是總量規模方面，杭州市體育設施總量與標準存在較大差距，其他設施基本達到規定要求（見圖1）；二是單處規模方面，杭州市居住區級文化活動中心面積偏小，基本在3000m2以下，遠低于標準水平，農貿市場面積也普遍低于標準水平。

圖1 杭州市主城區各類設施總量差距分析

（二）設施布局不合理

一是新老城區差異明顯，各類設施空間布局不均，杭州市中心區和外圍區差異較大，中心城區密度高，綜合服務水平較高，外圍城區則相反，農貿市場、養老設施和體育設施尤為明顯；二是“零小散”問題突出，尤其是社區用房，杭州市六城區社區用房分散比例為54.6%，以西湖區分散度最高，平均分散度為3.62，十幾個社區分散至10處以上，最多的社區分散至36處；三是空間組織不合理，部分設施空間關聯性弱，沒有形成較好的聯動互補關系，如醫養結合方面考慮較少，文化、體育設施也較少鄰近公園、綠地、廣場等，未能實現資源共享，發揮整體效益。

（三）后期建設滯后，管理不到位

一是部分設施建設不同步，一些公益性服務設施規劃布局或配置不合理，或是因為開發時序安排和建設資金等問題，造成設施建設的滯后，如拱墅區申花板塊，近兩年住宅地塊建設迅猛，但是周邊的配套設施卻沒有同步建成；二是管理上缺乏靈活性，導致部分設施活力不足，如文化體育設施、社區養老服務照料中心等，雖然配置了很多器材、設備，但是缺乏活動的組織、開放時間不合理、宣傳不夠居民知曉較少等導致使用率低，造成了資源的閑置浪費。

（四）規劃公共服務水平整體提高，但與新標準相比仍存在差距

一是總量上，部分設施與標準之間的差距進一步增大，2016年修訂版《杭州市城市規劃公共服務設施基本配套規定（修訂）》在文化設施、體育設施、養老設施等方面的標準均有一定程度的提高，與控規配置的差距拉大；二是空間上，部分設施覆蓋率偏低，各類設施平均空間覆蓋率為66.27%，其中，農貿市場和社區居委會整體空間覆蓋率較高，為90%以上，但是文化活動站、居住區體育中心和托老所覆蓋率只有40%～50%，老城區整體覆蓋率較高（75%以上），外圍新區則相對較低（50%左右）。

二 上海、香港等城市經驗的借鑒

（一）上海：構建15分鐘社區生活圈，多途徑挖掘公共空間，創新管理方式

上海新一輪城市總體規劃編制中提出了“15分鐘社區生活圈”，其目標是構建一個“步行可達、活力便捷、高效復合、共享共贏”的設施圈。根據居民的設施使用頻率和步行到達的需求程度，以家為核心將設施按照5分鐘—10分鐘—15分鐘圈層布局，在5分鐘圈層上盡量布局幼兒園、公園、養老設施以及菜場等老人和兒童使用程度較高的設施。基于居民日常活動特征，將高關聯度的設施以步行尺度鄰近布局，除派出所、社區衛生服務中心等需獨立用地的設施以外，鼓勵各類公共服務設施綜合設置，建立高效靈活的利用機制。

另外，上海土地資源緊缺，尤其是老城區，街道或社區通過多種手段收購或租用存量空間，改為公共服務用房，如普陀長壽鄰里中心，街道租用商業用房，改造成集養老、文化、農貿市場、便民商業等為一體的街道級鄰里中心；在保障空間的同時，積極探尋新的運營管理方式，如浦東三林世博家園部分設施引進社會組織代為運營，同時鼓勵大學生、社會團體、個人等參與到活動中來，提升了空間的吸引力。

（二）蘇州：構建明確的標準，推行產業化運營

蘇州鄰里中心的建設標準較為明確，一般占地面積1.0～3.0ha，建筑面積1.2萬～3.0萬m2，服務半徑500m，包含的主要內容為商業、郵政、餐飲店、美容美發、維修店、醫療衛生、書店、文化活動中心等12項基本功能，并且規定公益性和商業類的比例為0.45∶0.55。在明確的標準指導下，由蘇州鄰里中心有限公司負責建設和管理，形成“鄰里中心”的產業化運營。

（三）香港、臺灣：政府主導、社會參與

香港的居民參與和社區自治、自助能力都較高，居民廣泛參與到社區照顧、社區健康計劃、公民教育、家庭計劃等服務工作中，70%以上的社會服務項目由民間團體提供；臺灣在推動社區發展時強調部門牽頭、各方協同配合，鼓勵購買服務，推動社會組織發展，注重培養人才，加強社區隊伍建設，培養公民主體意識。

三 杭州市“鄰里中心”規劃的建議

（一）兩級中心分級體系，強調服務半徑

根據所含設施服務人口和服務范圍的不同，建立“街道—社區”兩級“鄰里中心”體系，其中街道級“鄰里中心”按步行時間15分鐘控制，服務半徑為800～1000m，建筑一般規模為10000～15000m2；社區級“鄰里中心”按步行時間5～10分鐘控制，服務半徑為300～500m，建筑規模一般為2000～2500m2。各街道和社區可根據功能組合及服務半徑的需求，設置一處或多處“鄰里中心”。

（二）靈活選擇功能模塊，適應不同需求

以基本保障和民生服務為主導，采取“6（公益類） ＋X（商業服務類）”形式，提高“鄰里中心”整體活力和運行效率。確保公益類設施的建筑規模占比在70%以上，并和市場經營、商業服務類設施聯合設置。

在功能模塊的選擇上，從使用便利、設施聯動互補、便于管理等方面考慮，街道級“鄰里中心”建議以“文化＋體育”“醫療衛生＋養老”“農貿市場綜合”等功能模塊為基礎（見圖2），根據具體情況，直接選取，或相互組合（如“文化＋體育＋農貿市場”），或另外從功能庫中選擇設施對基礎模塊進行擴充（如“文化＋體育＋養老”），實現“搭積木”式組合模式（見圖3）；社區級“鄰里中心”一般采用“綜合型”，包含文化室、體育健身點、居家養老服務照料中心、社區居委會、便民商業等（見圖4）。

圖2 街道級“鄰里中心”常見功能組合

圖3 街道級“鄰里中心”擴展功能組合

圖4 社區級“鄰里中心”功能組合

（三）按照城區情況不同，差異化配置

結合新老城區及不同街道、社區功能和人口特點，因地制宜地配置“鄰里中心”。隨著老齡化程度的加深，特別是老城區不斷增長的養老服務需求，在老城區老齡化率較高的社區，應重點配置老年人養老、文化體育設施；考慮到青年人工作需要及生活習慣，在外圍青年和學齡兒童較多的區域，重點配置體育健身、文化娛樂等設施，并適當增加嬰幼托管、職業培訓等功能；在創新創業型青年人才集聚的特色小鎮、產業功能區塊，適當配置健身、娛樂及理財方面的商業設施。

（四）考慮設施特征屬性，明確設置要求

為提高設施的利用率，便于專業設施的專業化服務，宜臨近的內容應考慮復合設置。同一條出行鏈上的設施和一些聯動互補的設施宜復合設置；為了便于使用管理，便民商業設施適宜設置在一層臨街位置，文化體育設施適宜與地面開敞空間或屋頂花園聯合設置；為保障安全，有特殊安全和環境需求的設施不宜與其他設施集中設置，為避免干擾，有動靜矛盾的設施，也需相互遠離設置以減少影響。

（五）細化地塊審批條件，保障用房配置

考慮到設施使用的安全性、便利性、開敞性、靈活性需求，“鄰里中心”在選址方面應符合環保、消防安全、衛生防疫等有關部門規定，并與公交站點、地鐵站點、中小型公園、廣場、游園或綠地等開敞空間結合設置；在布局模式方面，可以根據用地情況靈活選擇，包括平面式、垂直式、混合式、結合式布局；在建筑設計時，需注重各功能板塊的樓層分布、獨立出入口設置、室外活動場地、停車位要求等方面的具體要求進行統籌，形成合理的建筑方案。

（六）多種建設模式并行，因地制宜

根據用地條件、發展階段的不同，采取不同的“鄰里中心”建設模式。從設施建設的角度，可分為新建型與改造型，應因地制宜地運用新建、附建、存量功能置換、原址擴建等建設模式，多途徑推進“鄰里中心”建設。

（七）區分增量及存量空間，差異化指引

增量地區重在構建，在規劃要求方面，新建地區可以控規的“鄰里中心”規劃地塊儲備庫為基礎，直接參考配置導則開展規劃編制及建設實施工作；存量地區重在修補，首先要對街道公共服務水平進行規模評價和布局評價，在規劃要求方面，以“循序漸進、因地制宜、分類實施”為原則，通過查漏補缺、現狀挖潛，逐步完善公共服務體系，提升公共服務水平。

（八）部分區域試點先行，有序推進

采用“先易后難、先急后緩”的原則，各區選擇“鄰里中心”試點若干處。近期建設的新建區、大規模改造的舊城區、城中村改造地區、現狀水平低供需矛盾突出的地區應該優先啟動試點建設，同時明確年度建設目標，分期、分批建設“鄰里中心”。