完善認罪認罰案件法律援助制度的研究
——基于杭州市的實證分析

◎ 陳 凱 董紅民 唐曄旎

提 要：根據全國人大《授權決定》，杭州是開展認罪認罰從寬制度試點的18個城市之一，試點為期兩年，從試點開始至2017年11月，試點時間過半。本文擬通過實證研究的方法，對近一年來杭州市法律援助參與認罪認罰試點的現狀和存在的問題進行深入分析，并對如何進一步完善認罪認罰案件法律援助制度提出相關建議，以期對后期認罪認罰試點中法律援助工作的開展有所裨益。

認罪認罰從寬制度是一項鼓勵犯罪嫌疑人、被告人以認罪認罰的合作換取法律的寬大處理，同時提高司法訴訟效率的改革。但是在提高效率的同時，必須充分保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權益，做到“簡程序不減權利”，確保其認罪認罰的自性。在認罪認罰從寬程序中，律師是維護犯罪嫌疑人、被告人合法權益，防止冤假錯案的重要力量。但是我國還屬于發展中國家，當事人自行委托律師的比例不會提高太快，律師辯護主要還是要靠法律援助。

一 認罪認罰案件法律援助工作現狀

根據兩高三部《關于在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》，法律援助參與認罪認罰案件的有兩種具體形式：由法律援助機構指派律師提供辯護和通知值班律師提供法律幫助。

（一）認罪認罰案件中法律幫助情況

從認罪認罰從寬制度試點工作開始至2017年11月，杭州市值班律師提供法律幫助共4140件，4388人次（見表1）。杭州的試點工作在3月前，著重做好部署和各項準備工作，從4月開始，以富陽、蕭山、余杭和西湖區為重點地區，逐步推進。

表1 試點開展以來截至11月法律幫助情況

圖1 試點開始以來各月份法律幫助情況

由于在7月之前以這四個重點地區為主，一些區縣還沒正式開展試點工作，因此7月之前的法律幫助數量相對較少（見圖1）。從7月開始，杭州市出臺《關于在認罪認罰從寬制度試點中法律援助工作的意見》 （以下簡稱《意見》），杭州市各地都開始推進試點工作，因此法律幫助量有了較大提高。

從三個階段情況看，偵查階段和審查起訴階段值班律師介入的量相差不大，但審判階段數量明顯減少，全年平均比例分別為26%、31%、4%（見表2）。

表2 試點開始至11月認罪認罰案件三階段法律幫助比例

7月試點全面推開后，當月的法律幫助比例大幅增加，三個階段分別為60%、45%、5%（見表3）。

表3 7月份認罪認罰案件各階段法律幫助比例

審判階段明顯偏少的原因在于《試點辦法》沒有對審判階段法律幫助做“應當”的規定，因此不同區縣的法院理解不同，導致做法不同，實踐中，杭州市14個基層法院，僅有余杭、建德等5個法院有通知提供法律幫助，其他9個法院都沒有通知。而且已通知的5個法院中，余杭一個區的通知法律幫助量為191件，占所有基層法院審判階段法律幫助件數的78%。

（二）認罪認罰案件中提供援助辯護情況

與法律幫助情形相反的是，認罪認罰案件中提供援助辯護的，審判階段遠大于審前階段。在對各區、縣（市）調研中了解到，偵查和審查起訴階段，認罪認罰案件中以提供法律幫助為主，提供援助辯護的僅限于刑事訴訟法規定的應當通知的幾類情形；審判階段卻以援助辯護為主，除應當通知外，對于符合《浙江省關于加強和規范刑事法律援助工作的意見》第五條第（二）項和第（六）項，即“共同犯罪案件中，其他犯罪嫌疑人、被告人已委托辯護人的”和“可能被判處3年以上有期徒刑”的被告人認罪認罰的，一般都通知法律援助機構指派律師提供辯護。

目前各區、縣（市）僅統計所有刑事案件中法律援助辯護數量，而沒有單獨統計認罪認罰案件援助辯護量，因此我們僅能根據相關數據做大致推算。事實上，目前刑事案件辯護率較低，以審判階段為例，近幾年刑辯率基本在30%左右（見表4）。

表4 刑事案件一審審判階段辯護和援助辯護情況 單位：人次，%

相比審判階段，審前階段法律援助辯護率更低。以2016年為例，偵查階段法律援助案件占所有刑事法律援助案件的20.5%，審查起訴階段占15%，審判階段相對較高，占64.6% （見表5）。

表5 刑事案件三個階段法律援助情況 單位：件，%

（三）提供法律幫助的基本模式和流程

鑒于值班律師提供法律幫助屬于一種新的法律援助形式［1］，兩高三部的《試點辦法》也沒有做詳細的規定，因此，本文對提供法律幫助的模式和流程做簡單介紹。從調研的情況看，目前大多數區、縣（市）的值班律師提供法律幫助的模式如下。

偵查階段：在偵查過程中，犯罪嫌疑人表示愿意認罪認罰，提出需要法律幫助，公安機關通知法律援助機構要求安排值班律師。值班律師在指定時間前往看守所單獨會見犯罪嫌疑人，為其提供法律咨詢。如果值班律師會見后，認為對公安機關所列的罪名沒有異議的，制作會見筆錄；如果對罪名有異議，向公安機關提出法律意見。這是實踐中比較規范的做法，但是還有一些地區，值班律師在會見過程中，偵查人員一同在場，在提供簡單的法律咨詢后，在犯罪嫌疑人的認罪承諾書上簽字。

審查起訴階段：檢察機關辦理認罪認罰案件過程中，一般提前半天或一天將法律幫助通知書和《起訴意見書》發至法律援助機構，并要求安排值班律師。值班律師在指定時間前往看守所。實踐中，會見情況分兩種：一種是一些地區的值班律師在檢察官提審犯罪嫌疑人之前或者之后，有單獨會見的時間；另一種是法律援助值班律師可以旁聽檢察機關訊問，然后在檢察官在場的情況下，回答犯罪嫌疑人咨詢的法律問題。如果犯罪嫌疑人認罪，法律援助值班律師就對其簽署具結書進行見證、簽字。也有一些地區，值班律師沒有單獨會見犯罪嫌疑人的機會，也不旁聽檢察機關訊問，直接在三方都在場的情況下，回答犯罪嫌疑人咨詢的法律問題，并在具結書上簽字。

審判階段：因為前兩個階段值班律師都提供了法律幫助，并簽署了具結書，因此審判階段值班律師介入得很少。從提供幫助的余杭等個別地區看，一般由法院通知法律援助機構指派值班律師為被告人提供一次法律咨詢。

二 存在問題分析

從試點工作開始到目前，認罪認罰案件法律援助工作存在以下幾個問題。

（一）以法律幫助代替律師辯護

實踐中，認罪認罰法律援助案件中，以法律幫助為主，律師提供辯護的較少。雖然杭州市五部門聯合出臺了《關于在認罪認罰從寬制度試點工作中加強法律援助工作的意見》，進一步擴大了法律援助辯護的范圍，但是一些辦案機關出于效率的考慮，以通知法律幫助代替律師辯護。特別是在偵查階段和審查起訴階段，辦案機關一般都通知值班律師提供法律幫助，極少有通知法律援助機構指派律師提供辯護的。實踐中，就出現過在審前階段由值班律師提供法律幫助，到了審判階段，法院認為符合商請條件而通知法律援助機構指派律師提供辯護的情形。

（二）辦案機關未充分履行告知或通知義務

1.未充分履行告知義務

根據兩高三部《試點辦法》的規定，辦案機關應當告知犯罪嫌疑人、被告人具有申請法律援助的權利。但在實踐中辦案機關并沒有很好地履行這項告知義務，不告知或籠統地告知，使犯罪嫌疑人、被告人不知道或不理解其有這項權利。

2.未履行通知義務

一些辦案機關沒有根據《試點辦法》和相關文件的要求，通知律師提供辯護或及時通知值班律師提供法律幫助。

（三）法律幫助存在走過場的情形，不能保障認罪的自愿性

被告人自愿認罪是適用認罪認罰從寬處理程序的正當性基礎和前提，只有被告人通過真實意思表示來認罪，在此基礎上對其適用認罪認罰從寬程序進行處理，才是對當事人程序處分權的尊重。［2］但從一些地區的調研情況看，認罪認罰案件中值班律師提供法律幫助存在走過場的情形，不能有效保障認罪認罰的自愿性。具體表現為以下幾點。

1.值班律師相關權利不充分

雖然有會見權［3］，但是沒有閱卷權、調查取證權等辯護律師享有的權利。這些權利的缺失，使得值班律師不能全面地了解案情，也就無法客觀地提出法律意見。

2.會見權受限制

一些地區，律師沒有單獨會見犯罪嫌疑人的時間，而是在辦案機關在場的情況下，由值班律師提供法律咨詢等幫助。

3.值班律師作用發揮有限

從調研的情況看，不少地區的值班律師，僅僅起到了見證具結書簽署的作用，法律咨詢、程序選擇等顯得非常簡單，作用發揮有限。事實上，律師參與的不充分，容易導致辦案機關在定罪量刑上的錯誤。例如在一個案例中，犯罪嫌疑人在審查起訴階段同意以運輸毒品罪認罪認罰，值班律師也提供了法律幫助，簽署了具結書；但是到了審判階段，法院通知法援機構指派律師提供辯護。辯護律師通過會見、閱卷后認為檢察機關的罪名認定有誤，不是運輸毒品罪而是持有毒品罪。

三 完善認罪認罰案件中法律援助制度的若干思考

公正與效率是現代刑事訴訟所追求的兩大價值目標。為此，在下一步完善認罪認罰試點中法律援助制度時，既要注重保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權益，又要兼顧認罪認罰案件的辦理效率，達到公正與效率的統一。

（一）充分認識認罪認罰案件辯護律師參與的必要性

1.認罪認罰案件的特殊性需要辯護律師的介入

在非認罪案件中，被告人享有實質性庭審的權利，案件相關事實證據都將在法庭上質證，最后由法庭裁決，符合言詞原則的精神，因而背離事實的風險相對較小。而認罪認罰案件體現實體從寬，程序從簡，大都適用速裁和簡易程序，在程序啟動之時定罪量刑就已基本成形，實踐中審判階段控辯力量完全失衡，控方占據先天優勢，法院審判階段基本“照單全收”，少有變數，如果不加強辯方力量不利于發現事實真相。［4］

2.辯護律師在認罪認罰案件中的作用

在認罪認罰從寬制度中，辯護律師對保障被追訴人的合法權益尤為重要。［5］辯護律師的介入有三個方面的作用：一是有助于保障認罪的自愿性，具有防范冤假錯案的作用。被告人認罪是個相當復雜的問題，涉及被告人實施的行為是否構成犯罪、觸犯何種罪名、認罪后的法律后果等非常專業的問題，這些問題只有法律專業人士才能理解和掌握。［6］二是有助于保障認罰的公正性，具有防止量刑不當的作用。檢察機關的量刑建議是否恰當，犯罪構成的事實基礎和影響量刑的事實、證據是否確實充分等問題都需要辯護律師的有效參與并提供專業意見。三是保障程序選擇的正確性，具有有效實現繁簡分流的作用。律師提供及時、有效的幫助，可避免錯誤的程序選擇，繁簡分流的目的才能得以真正實現。［7］

3.其他國家成熟的做法給我們提供的借鑒

國外很多國家，對認罪案件都明確規定必須有律師為其辯護。如美國《聯邦刑事訴訟規則》第11條規定，被告人有罪答辯必須是自愿和明智的。該條c款規定，在刑事訴訟的每個階段，被告人都享有律師辯護的權利，如果被告人沒有聘請律師，法庭應為其指定一位律師。［8］《法國刑事訴訟法典》規定：“（在庭前認罪答辯程序中）被告不得放棄律師協助權。”在庭前認罪答辯程序中，律師享有較廣泛的權利，例如查閱案卷、與當事人進行秘密交談等。［9］德國《刑事訴訟法》規定：“預計判處自由刑至少六個月的，對尚無辯護人的犯罪嫌疑人，就初級法院快速審理程序對其指定辯護人。”［10］俄羅斯《刑事訴訟法》規定，認罪的被告人申請適用認罪案件速決程序，應在其辯護律師在場的情況下提出，如果被告人沒有辯護人，法院應為其提供辯護人。［11］

（二）分步、分類推進認罪認罰案件律師辯護全覆蓋

從充分保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權益角度，針對無力委托辯護律師的犯罪嫌疑人、被告人的最優方案，當然是給予通知辯護。“在未來推行認罪認罰從寬制度時，可以考慮為那些自愿認罪的被告人提供強制性的法律援助……法律援助律師無論是在看守所進行值班，還是在法院進行值班，都不應將其工作局限在法律咨詢上面，還應為被告人提供直接的辯護。”［12］但是，基于律師資源和財政經費等現實考慮，推進認罪認罰案件律師辯護全覆蓋有個過程，可分步進行。具體可以分兩步走，第一步分類推進。

1.在方式上，可以實行通知辯護和申請辯護相結合

在現有刑事訴訟法規定的通知辯護的情形外，對犯罪嫌疑人、被告人申請法律援助的，取消經濟困難標準限制。采用申請的方式，一方面賦予犯罪嫌疑人、被告人選擇權，另一方面，可以在一定程度上解決律師資源和財政經費短缺的問題，可以避免由強制辯護導致的資源浪費。

2.在案件類型上作適當限制

先將一些輕微刑事案件，如可能被判處有期徒刑以下的或者是適用速裁程序的案件，作為律師辯護全覆蓋的例外，由值班律師提供法律幫助。“協商程序中強制辯護缺失的唯一理由就是出于訴訟經濟的考量。若要求所有的案件均要指定辯護人協助，則將拖延協商程序、增加程序成本。然而，如果辯護權不周全，被告又哪里敢將身家性命作為賭注付諸檢察官的協商之中？”［13］因此，第二步，則是待條件成熟后，全面實現律師辯護全覆蓋。目前，杭州市印發了《關于在認罪認罰案件中加強法律援助工作的意見》，確立了律師辯護為主、法律幫助為輔的模式：一方面除了應當通知外，對犯罪嫌疑人、被告人自愿認罪認罰，沒有委托辯護人，本人提出法律援助申請的，不再設經濟困難的門檻。另一方面，對于犯罪嫌疑人、被告人不提出法律援助申請的，辦案機關應當通知值班律師提供法律幫助。

（三）律師資源保障需要抓好兩支隊伍建設

杭州市目前有律師7000余人，律師資源比較豐富。但是考慮到律師資源地區間的不平衡，特別是一些縣（市），如淳安、建德等，律師資源較為短缺，因此，在統籌杭州市律師資源的同時，要著重抓好兩支隊伍建設，即社會律師和刑事專職律師隊伍建設。近年來，社會律師發展速度較快，杭州市近幾年的律師人數年均增長率在10%以上，從每年法律職業資格證報考情況看，這種發展速度還將保持下去。因此，要引導、調動他們參與刑事法律援助事業，這對于實現律師辯護全覆蓋意義非常重大。［14］另外，要加強法律援助機構的刑事專職律師隊伍建設。在美國，公設辯護人承擔了大部分的刑事法律援助案件，例如新澤西州公設辯護人承擔了全州80%的刑事案件。［15］目前，我國法律援助機構的專職律師辦理很少一部分法律援助案件。我們認為，為滿足律師辯護全覆蓋的刑辯律師資源需求，可在法律援助機構內部設立一支辦理刑事案件的專職律師隊伍。在刑事辯護質量的保障上，一方面要加大對他們的業務培訓，另一方面可以采取“師傅帶徒弟”的方式使年輕的專職刑辯律師快速成長，從而確保辯護質量。［16］

（四）強調經費保障需要提高刑事法律援助地位

實現認罪認罰案件律師辯護全覆蓋還要解決法律援助的經費問題。近年來，杭州市法律援助經費逐年增長，2011～2016年杭州市法律援助業務經費預算分別為635.31萬元、869.6萬元、1027.15萬元、1185.06萬元、1214.49萬元、1365.92萬元。雖然五年間法律援助業務經費實現了翻番，但是從法律援助占財政支出比例，以及與其他國家比較看，公共財政在法律援助上的投入還需進一步加大。［17］

與國外一些國家比較，我國的人均法律援助支出偏低。如果從刑事法律援助經費占比看，投入更是偏少。2016年，杭州市刑事法律援助案件4035件，民事法律援助案件10746件，兩者比例為1∶2.6。但是無論是從法理上還是從國際通行做法來看，刑事法律援助應是國家出資的法律援助的重點。從法理上看，刑事法律援助工作涉及公民自由生命權，是最基本的人權；從歷史沿革上看，法律援助最先起源于對刑事案件被告人的援助；從國際通行做法看，大多數國家普遍對刑事法律援助給予充分的財政保障，而對于民事則通過保險、費用分擔等方式壓縮財政開支。從杭州市目前的財力來講，每年再投入這筆錢完全是力所能及的。［18］政府是否愿意在刑事法律援助上花更多的錢，一定程度上能體現這個城市法治水平的高低。

（五）建立值班律師轉任機制

從值班律師制度安排看，它是提供即時初步的法律幫助，為了保障認罪認罰案件中犯罪嫌疑人、被告人的合法權益，我們建議建立值班律師轉任機制，做好值班律師與辯護律師的銜接。即對于自愿認罪認罰的犯罪嫌疑人、被告人，沒有辯護人的，辦案機關首先應當通知值班律師為其提供法律幫助；值班律師在提供法律幫助時應當明確告知犯罪嫌疑人、被告人值班律師的職責是提供初步的咨詢，同時告知其享有申請法律援助的權利。如果在值班律師提供法律幫助過程中，發現案件比較復雜，需要通過閱卷進一步深入的，可以引導犯罪嫌疑人、被告人申請法律援助；或者是被告人提出需要更深入的律師辯護服務的，值班律師應及時代為申請，其后就由辯護律師為其提供辯護服務。

（六）健全案件快速辦理機制

在當下司法改革背景下認罪認罰從寬制度的主要目標是實現繁簡分流，使疑難復雜案件與簡單認罪認罰案件所耗費的人力物力有所區分，從而合理配置司法資源。［19］因此，在切實保障合法權益的同時，必須要注重提高辦案效率，實現公正與效率的統一。一方面要求辦案機關加快通知或者申請的轉交，可以通過信息化手段，構建“政法一體化”平臺，實現公、檢、法、司之間文書的快速流轉和送達，實現程序上的從快。另一方面要求法律援助人員加快辦理速度，值班律師提供即時的法律幫助，辯護律師要及時完成會見、閱卷等工作，提高辦案效率。

注 釋

［1］值班律師為犯罪嫌疑人、被告人提供法律幫助雖然在刑事速裁試點的時候就提出來了，但在實踐中提供法律幫助的很少，真正實施這項制度的是在認罪認罰試點開始以后。

［2］余俊：《檢視與完善——刑訴中認罪認罰從寬制度研究》，《貴州警官職業學院學報》2017年第1期。

［3］在刑事速裁和認罪認罰從寬制度試點以前，法律援助工作站的值班律師不具有會見在押犯罪嫌疑人、被告人的權利，一般僅在看守所工作站對在押人員的親屬或者來訪群眾提供咨詢。

［4］陳曉：《論刑事速裁程序的辯護權保障》，《法制與經濟》2016年第11期。

［5］陳衛東：《認罪認罰從寬制度試點中的幾個問題》，《國家檢察官學院學報》2017年第1期。

［6］郭明文：《被告人認罪案件的處理程序研究》，西南政法大學博士學位論文，2007。

［7］王文生：《認罪認罰離不開律師參與》，人民日報，http：//www.legaldaily.com.cn/Lawyer/content/2017 －08 /03 /content_7268251.htm。

［8］參見《美國聯邦刑事訴訟規則》 第11條，http：//www.docin.com/p－1292207047.html。

［9］呂天奇、賀英豪：《法國庭前認罪協商程序之借鑒》，《國家檢察官學院學報》2017年第1期。

［10］岳禮玲、林靜譯：《德國刑事訴訟法典》，中國檢察出版社，2016，第12頁。

［11］郭明文：《被告人認罪案件的處理程序研究》，西南政法大學博士學位論文，2007。

［12］陳瑞華：《“認罪認罰從寬”改革的理論反思——基于刑事速裁程序運行經驗的考察》，《當代法學》2016年第4期。

［13］沈威、徐晉雄：《認罪認罰從寬制度冷觀察——以臺灣地區認罪協商制度為鏡鑒》，《認罪認罰從寬制度的理論與實踐——第十三屆國家高級檢察官論壇論文集》，中國檢察出版社，2017。

［14］顧永忠：《刑事訴訟律師辯護全覆蓋的挑戰及實現路徑初探》，《中國司法》2017年第7期。

［15］吳宏耀、馬瀟：《試論美國公設辯護人制度及其借鑒意義》，《刑事法律援助的中國實踐與國際視野——刑事法律援助國際研討會論文集》，北京大學出版社，2013。

［16］“多數人認為政府設立的公共辯護人機構辦理法律援助案件質量更好，并且成本更低。”參見劉趁華《美國法律援助制度概覽及對完善我國法律援助制度的幾點啟示》，《中國法律援助》2015年第2期。

［17］唐曄旎：《關于擴大法律援助范圍的若干問題研究——以杭州市為例》，《中國司法》2017年第4期。

［18］2016年杭州市生產總值達到11050.49億元，一般公共預算收入達到1402.38億元，而法律援助的預算僅為1365.92萬元。

［19］北京市海淀區人民法院課題組：《關于北京海淀全流程刑事案件速裁程序試點的調研——以認罪認罰為基礎的資源配置模式》，《法律適用》2016年第4期。