讓制度的生命力與時俱進

■文／烏日圖

2018年正值改革開放40周年。前不久習總書記在廣東視察工作和在上海進博會開幕式上發表了重要講話，向全黨、全國人民及全世界宣示了我國將一以貫之、鍥而不舍地繼續深化改革開放的決心和信心。社會保障制度改革是經濟體制改革的重要組成部分。如果說過去幾十年的社會保障制度已經初步解決了“從無到有”的問題，在我國經濟社會發展步入新時代的今天，我們要把重點放在“從有到優”上，以更好滿足人民群眾對美好生活的需要。

社會保障制度改革溯源

40年前的經濟體制改革首先是從農村實行家庭聯產承包經營責任制開始的，核心是打破平均主義大鍋飯，體現多勞多得。上世紀80年代中期開始的以國有企業改革為中心的城市經濟體制改革，借鑒了農村改革的基本經驗，把承包制引入國企改革，當時比較時髦的口號是“破三鐵”。包括養老保險、醫療保險改革在內的社會保障制度改革是作為我國經濟體制改革中心任務的國有企業改革的配套改革措施起步的。

現行的基本養老保險和基本醫療保險制度的重點主要有兩個方面：一是建立了單位和個人共同繳費的制度；二是實行了社會統籌和個人賬戶相結合的社會保險制度。這兩個重大改革思路的產生主要受到三方面的影響：首先是經濟體制改革的大環境。改革開放初期，企業要面向市場競爭，而當時的職工養老、醫療等都由企業負擔，改革思路就是“三方負擔”，即將過去由企業承擔的職工福利改為國家、單位、個人三方共同負擔；其次是我們對西方福利國家的批判以及新加坡公積金制度和智利社會保障私有化的影響；第三就是企業退休制度和勞保醫療制度由于本身存在的覆蓋面小，企業之間存在職工退休、醫療等負擔畸輕畸重，醫療資源配置不合理，供給不足和浪費并存等問題而難以為繼。

可以說，是改革開放催生了社會保障制度的建立，經濟體制改革的基本原則奠定了養老、醫療保險制度模式的基礎。1991年國務院下發的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》明確規定，基本養老保險費實行國家、企業、個人三方共同負擔。1993年黨的十四屆三中全會出臺了一個具有劃時代意義的重要文件，即《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（簡稱決定），首次提出了建立社會主義市場經濟體制，明確提出了城鎮職工養老和醫療保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統籌和個人賬戶相結合的改革原則。1995年國務院《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發【1995】6號）和1998年國務院《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》（國發【1998】44號）貫徹了這一原則，在全國范圍確立了建立在單位和個人繳費基礎上的社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮企業職工養老、醫療保險制度模式。

改革中的“社保人精神”

我國的社會保障制度從上世紀90年代中期算起已經有20多年了。20多年的時間在時代發展歷程中不算長，但社會保障事業發生了巨大而深刻的變化。截至2017年底，全國參加基本養老保險人數為9.2億人，其中城鎮職工基本養老保險人數為4.1億人，城鄉居民基本養老保險人數為5.1億人；全國參加基本醫療保險人數為11.8億人，其中城鎮職工基本醫療保險人數3.1億人，城鄉居民基本醫療保險人數為8.7億人。除養老、醫療保險制度外，失業、工傷、生育保險也都實現了制度的全覆蓋，占世界人口六分之一的中國人民的社會保障問題得到了基本解決，這是舉世矚目的偉大成就。

20多年的時間對一代人來說也不算短，這一代社保人把一生獻給了社保事業，他們勇于向舊觀念、舊體制挑戰，克服種種艱難困苦，經受了失敗和教訓的挫折，為建立中國特色的社會保障制度探索了路子，積累了經驗。20多年的社保改革碩果累累：從養老、醫療保險改革試點探索到全國統一制度；從國企職工下崗分流到兩個確保；從擴面征繳到全面覆蓋；從參保登記到網格化管理、從養老關系轉移接續到異地就醫直接結算；從做實養老保險個人賬戶到提高社會保險統籌層次；從地方因地制宜改革到中央頂層設計……一個個接踵而來的攻堅任務歷歷在目，貫穿著社保人改革的精神，凝聚著社保人的心血和智慧。20多年的社保改革有很多經驗可以總結，但我認為最根本的經驗就是“社保人精神”，即善于學習借鑒、勇于改革探索、敢于破舊立新。

還記得上世紀90年代初，我剛調到國家體改委就參與了我國社會保障制度體系總體方案的研究工作，研究企業職工基本養老保險和城鎮職工基本醫療保險制度改革方案時，國務院有關部門的同志深入研究問題、高度負責的工作態度和改革探索的精神使我深受教育，一起討論社會保險的理論和政策時，常常就某個問題展開激烈的討論和爭論，有時爭執得面紅耳赤。比較典型的例子就是當時的國發【1995】6號文件提出了統賬結合的兩種實施方法以及醫療保險改革的“兩江試點”，兩個養老實踐方法、兩種醫改試點模式反映了兩種不同的改革思路。雖然大家在一些工作問題上存在不同觀點和分歧，但共同的理想把我們凝聚在一起。

還記得“兩江試點”和擴大試點階段，當時我兼任國務院醫改辦主持工作的常務副主任。1998年國務院機構改革前夕，醫改辦的最后一項重要工作就是起草國發【1998】44號文件。當時醫改辦正集中在北京新大都飯店修改文件稿。一個周末，當時的國務院副秘書長張左己同志來到駐地，跟我們一起，邊討論邊修改，逐字逐句把文件稿過了好幾遍，一干就是三天三夜。

值得特別提及的是原勞動保障部副部長王建倫和王東進同志，離開行政崗位后繼續從事社保的理論和實踐研究工作，他們善于學習精于研究的作風和對社保事業的熱愛是我們學習的楷模。地方工作的同志們也一樣，面對社會保險這項新的事業，以高度的責任心，刻苦學習業務知識，深入研究社保政策，很快成為社會保險的行家里手。沒有老一代社保人的努力就沒有社會保障事業的今天，沒有新一代社保人的接力，就不可能創造社會保障事業更加輝煌的明天。

適應新形勢，加強社保研究

在繼續深化社保改革的今天，無論是基本制度模式方面的理論研究，還是經辦管理方面的應用研究都有很多新的課題。社會保障制度改革雖然取得了巨大成就，但距離一個成熟、完善的制度體系還很遙遠。社會統籌與個人賬戶相結合是養老、醫療保險的制度模式，其中的個人賬戶問題討論已久，至今沒有結論。我個人認為，應該充分肯定個人賬戶在基本養老、醫療保險制度中發揮的重要作用，特別是在制度初期通過建立比較直觀的個人賬戶對于建立職工的自我保障意識有直接的引導作用。同時，個人賬戶對建立企業和職工參保的激勵機制以及對社保資源浪費的制約機制也發揮了重要作用。

基本養老保險個人賬戶制度，無論是改革初期的小賬戶、大賬戶，還是統一制度后的中賬戶，設計的初衷都是實賬戶，但是由于受到企業和職工繳費能力的限制，絕大多數地方沒有做實，空賬問題一度受到社會抨擊。關于養老保險個人賬戶問題，我的觀點是，作為養老保障制度體系的個人賬戶制度在理論上是成立的，實踐中也是可行的。個人賬戶就是一種強制儲蓄制度，這不僅有國外成功實施的案例，也有國內多年試點的經歷。我們在基本養老保險制度中沒有實施成功的原因主要是我們目前沒有能力做實，特別是大量的中小微企業普遍難以承受。既然個人賬戶不能做實，就需要從制度安排上重新規劃設計。認真梳理一下制度體系，使其更加科學、規范，適應新的形勢發展需要。

基本醫療保險個人賬戶問題與養老保險不同，靠年輕時攢錢為年老時看病的理論不成立，靠個人賬戶制度也解決不了門診醫療費用基本保障的問題。事實上，各地在醫療保險個人賬戶的管理上五花八門，很多地方的管理形同虛設。醫療保險個人賬戶如何完善也要盡快有個說法。否則，在一些重大政策問題上不做決斷，導致地方制度和政策碎片化。由于各地政策不統一，待遇差距大，又帶來一系列新的矛盾和問題。

在當前我國邁入新時代、決勝全面小康社會的關鍵時刻，我們要認真學習習近平總書記在廣東視察和上海進博會開幕式的講話精神，認真總結改革開放40年的經驗，繼續發揚社保人的優良傳統，不忘初心、牢記使命、加強研究、勇于探索、開拓創新，為開創新時代社會保障事業，全面建成小康社會，實現中華民族的偉大復興而繼續努力奮斗。■