與《社會(huì)保險(xiǎn)法》的不解之緣

■胡曉義（中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、人社部原副部長(zhǎng)）：

1993年10月的一個(gè)下午，時(shí)任勞動(dòng)部部長(zhǎng)李伯勇找我談話，擬調(diào)我到新組建的社會(huì)保險(xiǎn)司任司長(zhǎng)。當(dāng)時(shí)我是政策法規(guī)司主持工作的副司長(zhǎng)，剛剛完成了《勞動(dòng)法》草案的起草和報(bào)審工作。伯勇部長(zhǎng)指示我，到新崗位后第一位的任務(wù)是組織起草《社會(huì)保險(xiǎn)法》。這使我多少領(lǐng)悟到黨組用干部的意圖，也是我職業(yè)生涯轉(zhuǎn)入社會(huì)保障領(lǐng)域并一直延續(xù)至今的第一步。

1994年初，我兩頭兼顧——既參與《勞動(dòng)法（草案）》的反復(fù)修改，特別是其中有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的條款，又組織快速啟動(dòng)《社會(huì)保險(xiǎn)法》起草工作。夜以繼日，馬不停蹄。

6月17日至21日，多方面專家組成的社保法起草組在河北省廊坊郵電賓館閉門(mén)起草第一稿。那幾天，暑熱難耐，涉法的頭緒又紛繁復(fù)雜，我著急上火，牙齦腫脹，但畢竟完成了首次起草，搭起了最初的條文框架。后經(jīng)多次修改，按立法計(jì)劃時(shí)間要求于1995年將法律草案報(bào)國(guó)務(wù)院。但終因?qū)嵺`基礎(chǔ)薄弱，各方面意見(jiàn)難以統(tǒng)一，而沒(méi)有提交審議。

1998年，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)再次將社會(huì)保險(xiǎn)法列入立法規(guī)劃。這時(shí)的社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)踐基礎(chǔ)比幾年前扎實(shí)了許多——1995—1996年，勞動(dòng)部印發(fā)了工傷保險(xiǎn)和職工生育保險(xiǎn)兩個(gè)試行辦法；1997—1998年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度兩個(gè)決定，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)化養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度開(kāi)始構(gòu)建；1999年國(guó)務(wù)院又頒布了失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳兩個(gè)《條例》。新組建的勞動(dòng)保障部第二次組織起草社會(huì)保險(xiǎn)法。記得那又是個(gè)盛夏，我主持起草組在北京圓明園附近的掛甲屯郵電會(huì)議中心討論落筆。傳說(shuō)“掛甲屯”是因楊六郎北征到此休息、掛甲于樹(shù)而得名，其實(shí)只是“華家屯”的諧音。這次起草考慮更細(xì)，周折更多，耗時(shí)也更長(zhǎng)，于2001年才將法律草案報(bào)國(guó)務(wù)院。但依舊沒(méi)提交審議。現(xiàn)在看來(lái)，當(dāng)時(shí)亞洲金融危機(jī)嚴(yán)重沖擊我國(guó)經(jīng)濟(jì)，國(guó)有企業(yè)改革正處于風(fēng)口浪尖，數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的國(guó)企職工下崗分流，確保企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放的任務(wù)十分艱巨。從中央到基層的關(guān)注點(diǎn)高度集中于“兩個(gè)確保”，無(wú)暇旁顧也在情理之中。但這一段的多方位的探索，積累了難得的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為之后的制度定型和法制建設(shè)奠定了深厚基礎(chǔ)，也有助于社會(huì)凝聚共識(shí)。

2005年，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次將《社會(huì)保險(xiǎn)法》列入立法規(guī)劃。這時(shí)，國(guó)企職工下崗分流已經(jīng)全面完成向失業(yè)保險(xiǎn)制度的并軌；《工傷保險(xiǎn)條例》于2004年施行；2005年國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，進(jìn)一步統(tǒng)一規(guī)范了全國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策；職工醫(yī)保制度也逐步完善，還開(kāi)始在農(nóng)村進(jìn)行新農(nóng)合試點(diǎn)。可以說(shuō)，無(wú)論實(shí)踐層面還是認(rèn)識(shí)層面都有了大幅躍升。因此，第三次起草工作的進(jìn)度較快，勞動(dòng)保障部于2006年7月就形成了初稿，并于12月27日向國(guó)務(wù)院報(bào)送了草案。國(guó)務(wù)院有關(guān)工作部門(mén)研究評(píng)估后，提出了社會(huì)保險(xiǎn)法起草中的6個(gè)主要難點(diǎn)問(wèn)題，如適用范圍是否包括農(nóng)村，公務(wù)員、企業(yè)職工、事業(yè)單位人員是否實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)模式，社保費(fèi)征繳體制，社保基金管理使用規(guī)范等，結(jié)論是“看來(lái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》在本屆政府任期內(nèi)難以提請(qǐng)審議”。這些難點(diǎn)都是實(shí)際存在的，但結(jié)論著實(shí)令我們這些起草者感到沮喪。

微茫之中曙光初現(xiàn)——全國(guó)人大認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)法是保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的一部重要法律，社會(huì)各方面對(duì)此法非常關(guān)注；制定這部法律的條件已經(jīng)具備，不存在大的障礙；至于法律調(diào)整對(duì)象、范圍、基金管理問(wèn)題，如果加大協(xié)調(diào)力度，也是可以解決的。為此，全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)同志與國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志進(jìn)行了直接溝通，意見(jiàn)一致——加強(qiáng)立法中涉及重大問(wèn)題的協(xié)調(diào)，及時(shí)決策，爭(zhēng)取按計(jì)劃在本屆人大任期內(nèi)通過(guò)。2007年11月28日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)了這部法律草案，12月6日以國(guó)務(wù)院名義正式提請(qǐng)全國(guó)人大審議。12月23日至26日召開(kāi)的第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第31次會(huì)議就對(duì)法律草案進(jìn)行了第一次審議。

這一路有點(diǎn)“山重水復(fù)疑無(wú)路、柳暗花明又一村”的意思——正是高層領(lǐng)導(dǎo)的大局觀和果斷決策，打通了看似狹窄的立法通道，使社保法搭上了第十屆全國(guó)人大審議的“末班車(chē)”。

第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)于2008年12月對(duì)法律草案進(jìn)行了第二次審議，還向全社會(huì)公開(kāi)征求了意見(jiàn)。在1個(gè)多月里，社會(huì)各界通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、來(lái)信等途徑積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策，共提出了70501條意見(jiàn)，充分體現(xiàn)了人民群眾對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)立法的熱情和關(guān)注度，也體現(xiàn)了我國(guó)民主、法制建設(shè)的進(jìn)步。2009年12月又進(jìn)行了第三次審議，我和人社部的幾位司局長(zhǎng)列席分組會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)。全國(guó)人大常委、人民代表進(jìn)行了認(rèn)真討論，提出了許多建設(shè)性意見(jiàn)。比如，來(lái)自香港的范徐麗泰常委提出，工傷保險(xiǎn)認(rèn)定的排除情形，除醉酒、自殘等外，還應(yīng)有“吸毒”，被采納。2012年，我訪港遇到她，談起這段往事，感謝她對(duì)國(guó)家立法作出的貢獻(xiàn)。2010年10月19日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，還專題研究立法審議中的最后一個(gè)難點(diǎn)——公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，提出了“從總體上和方向上納入基本社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍，但應(yīng)給具體辦法的設(shè)計(jì)留出適當(dāng)余地”的建議。據(jù)此，法律草案授權(quán)“公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。

幾天后的10月25日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七會(huì)議第四次審議《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》；10月28日下午，會(huì)議表決通過(guò)了這部法律。至此，經(jīng)過(guò)17年多次起草和修改、國(guó)務(wù)院兩次常務(wù)會(huì)議討論、全國(guó)人大常委會(huì)4次審議的曲折過(guò)程，作為我國(guó)社會(huì)主義法律體系重要支架性法律的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》正式誕生。其間的理論研究、實(shí)踐積累、國(guó)外借鑒、磨合妥協(xié)，展示了中國(guó)法制化的進(jìn)程，也歷練了所有參與者。

【時(shí)代足跡】

2010年底中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成。至此，我國(guó)制定憲法和現(xiàn)行有效法律237件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，涵蓋社會(huì)關(guān)系各個(gè)方面的法律部門(mén)已經(jīng)齊全，各法律部門(mén)中基本的、主要的法律已經(jīng)制定，相應(yīng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備，法律體系內(nèi)部總體做到了科學(xué)和諧統(tǒng)一。

【改革熱詞】

農(nóng)民工：指戶籍仍在農(nóng)村，進(jìn)入城市務(wù)工和在當(dāng)?shù)鼗虍惖貜氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)6個(gè)月及以上的勞動(dòng)者，他們已成為新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可缺少的力量。