“多規(guī)合一”下城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的開展

梁 俊

(介休市規(guī)劃局，山西 介休 032000)

隨著城鄉(xiāng)結(jié)合建設(shè)管理進(jìn)程的推動，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理提出了“多規(guī)合一”的指導(dǎo)思想，其主要包括國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃(簡稱“經(jīng)規(guī)”)、土地利用規(guī)劃(簡稱“土規(guī)”)、城鄉(xiāng)規(guī)劃(簡稱“城規(guī)”)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃(簡稱“環(huán)保規(guī)劃”)等規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)合理的規(guī)劃管理，對城鄉(xiāng)資源進(jìn)行合理的分配以及有效利用，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益的整體提高。“多規(guī)合一”有助于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的統(tǒng)一開展，協(xié)調(diào)各項(xiàng)規(guī)劃管理工作。以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，提出城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的落實(shí)策略。

1 多規(guī)合一的含義

多規(guī)主要包括國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃(以下簡稱“經(jīng)規(guī)”)、土地利用規(guī)劃(以下簡稱“土規(guī)”)、城鄉(xiāng)規(guī)劃(以下簡稱“城規(guī)”)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃(以下簡稱“環(huán)保規(guī)劃”)等規(guī)劃。“多規(guī)合一”是指各類規(guī)劃基于同一城鄉(xiāng)空間的銜接與協(xié)調(diào)，是有效配置土地資源、合理布局城鄉(xiāng)空間、提高政府行政效能的有效手段。“多規(guī)合一”不是重新編制一個新的規(guī)劃，而是在現(xiàn)有社會經(jīng)濟(jì)體制和法律框架下，理順多個規(guī)劃在編制和實(shí)施管理過程中各個環(huán)節(jié)、各個方面的關(guān)系，有效界定規(guī)劃管控邊界，統(tǒng)一技術(shù)內(nèi)容，創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施和反饋機(jī)制，建立信息化規(guī)劃管理手段，實(shí)現(xiàn)一種多層次、全方位的融合。

2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》正式發(fā)布，明確提出“推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等‘多規(guī)合一’”。2014年8月，由國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知(發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號)》確定了28個試點(diǎn)市縣，形成一個市縣、一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。基于對“多規(guī)合一”探索的迫切需要，各地積極響應(yīng)。“多規(guī)合一”是整體性的規(guī)劃管理，在特定的城市空間，對各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一，保證各項(xiàng)規(guī)劃管理的科學(xué)性、合理性，避免各項(xiàng)規(guī)劃落實(shí)的沖突。“多規(guī)合一”城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的開展，對于行政法規(guī)的具體落實(shí)具有很大的意義，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的整體性提高。

在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作具體的開展過程中，需要注意“多規(guī)合一”的實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵。“多規(guī)合一”實(shí)質(zhì)上打破了傳統(tǒng)規(guī)劃管理工作的分離狀態(tài)，使得各項(xiàng)規(guī)劃管理更為統(tǒng)一。但是，其實(shí)質(zhì)上還保留著各個管理部門獨(dú)立的職權(quán)以及職能，對自身的管理職責(zé)進(jìn)行具體的實(shí)踐落實(shí)。“多規(guī)合一”下城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的開展適應(yīng)了當(dāng)前行政體制落實(shí)的要求，也更好的滿足當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展的需求，為各方面工作更好的進(jìn)行奠定基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)整體性的規(guī)劃提高。

2 以構(gòu)建有機(jī)銜接的規(guī)劃體系為核心

2.1 形成規(guī)劃的新思維，適應(yīng)“新常態(tài)”

在當(dāng)前的發(fā)展中，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理格局發(fā)生了很大的改變，對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的開展也提出了新的要求。在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中，要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況為基礎(chǔ)，從各個方面進(jìn)行加強(qiáng)，形成統(tǒng)一的規(guī)劃格局。首先，城鄉(xiāng)規(guī)劃要從宏觀調(diào)控的角度出發(fā)，對特定的空間進(jìn)行調(diào)控管理，對各項(xiàng)規(guī)劃管理內(nèi)容進(jìn)行明確具體的規(guī)范。在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的具體落實(shí)中，要嚴(yán)格遵循“多規(guī)合一”的指導(dǎo)思想，明確整體規(guī)劃的方向以及目標(biāo)，為后續(xù)規(guī)劃管理工作的具體實(shí)踐奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)，也為后續(xù)規(guī)劃管理工作的進(jìn)行提供指導(dǎo)。其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中較為重要的部分，是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的主要目標(biāo)。在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作開展的過程中，政府需要改變固有的思想，主要對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督，整體格局的規(guī)劃調(diào)控由市場發(fā)揮主導(dǎo)作用。在具體的實(shí)踐中，政府要從編制、審批、調(diào)整等方面加強(qiáng)對部門的管理，使得各部門管理更為規(guī)范，并且促進(jìn)部門管理各項(xiàng)工作內(nèi)容的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。與此同時，還需要有完善的法律法規(guī)體系作為指導(dǎo)基礎(chǔ)。

2.2 梳理、創(chuàng)新現(xiàn)行各類規(guī)劃關(guān)系

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的割裂是當(dāng)前存在的主要問題，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的矛盾沖突也是當(dāng)前需要解決的重點(diǎn)內(nèi)容。因此，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作開展的過程中，要對各類規(guī)劃關(guān)系進(jìn)行梳理協(xié)調(diào)，明確各項(xiàng)管理部門的職能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整體的調(diào)控。首先，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中，各項(xiàng)規(guī)劃管理的期限、法定性存在較大的不同，根據(jù)嚴(yán)格具體的劃分標(biāo)準(zhǔn)，對各類規(guī)劃關(guān)系進(jìn)行分類處理。其次，各個部門根據(jù)自身的職能制定規(guī)劃方案。在規(guī)劃方案中，對具體落實(shí)中存在的問題都進(jìn)行詳細(xì)的分析，各項(xiàng)規(guī)劃管理內(nèi)容需要有詳細(xì)的執(zhí)行程序以及標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)而，對各個部門之間的規(guī)劃管理方案進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，查明其中存在的矛盾沖突，保證各項(xiàng)規(guī)劃管理工作更好的落實(shí)。

2.3 建立一套有機(jī)銜接的規(guī)劃體系

“多規(guī)合一”是整體格局的規(guī)劃管理，其系統(tǒng)性、層次性要求較高，相關(guān)工作的開展需要有整體的體系指導(dǎo)，明確各項(xiàng)管理職能以及內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)整體性的統(tǒng)籌管理。在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中，城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)是其中的主要內(nèi)容，對城鎮(zhèn)增長邊界進(jìn)行科學(xué)合理的劃定，對邊界內(nèi)地上空間和地下空間進(jìn)行合理的部署，實(shí)現(xiàn)與土地利用規(guī)劃的協(xié)同發(fā)展。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的開展由頂層規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌指導(dǎo)，從各個要件進(jìn)行協(xié)調(diào)安排，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)發(fā)展的同時，也加強(qiáng)相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)措施。在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作中，規(guī)劃體系的構(gòu)建要綜合考慮各方面的因素，尤其是資源分配以及發(fā)展之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)整體的管控。

3 增強(qiáng)頂層規(guī)劃的戰(zhàn)略向?qū)Ш涂臻g管制

3.1 規(guī)劃期限上要有“長度”

在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中，頂層規(guī)劃主要發(fā)揮統(tǒng)籌管理的作用，對具體管理事項(xiàng)的落實(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)。國土空間的利用是頂層規(guī)劃中的關(guān)鍵要點(diǎn)，頂層規(guī)劃要以國土空間利用為核心，協(xié)調(diào)各個領(lǐng)域以及各項(xiàng)規(guī)劃管理之間的關(guān)系，對國土空間進(jìn)行合理的利用。在“多規(guī)合一”的思想指導(dǎo)下，一般20年為頂層規(guī)劃的期限，頂層規(guī)劃指導(dǎo)下的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理期限一般為10年～20年。在頂層規(guī)劃中，5年為近期規(guī)劃管理落實(shí)的期限，長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性規(guī)劃一般可以持續(xù)30年。在具體的規(guī)劃管理中，要根據(jù)實(shí)際的情況以及規(guī)劃管理的需求，對規(guī)劃期限進(jìn)行合理的調(diào)控。

3.2 規(guī)劃內(nèi)容上要有“高度”

頂層規(guī)劃管理涉及到各個領(lǐng)域以及各個行業(yè)，需要綜合考慮各方面的情況以及需求。在頂層規(guī)劃中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)國土空間的規(guī)劃管理。在實(shí)際的規(guī)劃管理落實(shí)中，要根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)際情況對國土空間進(jìn)行整合，明確整體的空間布局以及劃分。以國土空間的實(shí)際情況為基礎(chǔ)，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計。在統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計中需要考慮兩個方面的內(nèi)容，一是規(guī)劃管理的根本需求，二是規(guī)劃管理中存在的問題。國土空間利用規(guī)劃，還需要考慮經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等因素，使得整體的布局規(guī)劃符合標(biāo)準(zhǔn)要求。

在國土空間利用規(guī)劃中，要對各個方面的內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)籌管理。首先，明確國土空間利用規(guī)劃的方向以及目標(biāo)，掌握規(guī)劃管理中的重點(diǎn)內(nèi)容，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況以及規(guī)律，對各項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行精細(xì)化管理，調(diào)節(jié)各項(xiàng)管理措施。其次，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理過程中，要對國土空間利用規(guī)劃根據(jù)期限進(jìn)行具體的劃分。在具體的實(shí)踐落實(shí)中，從宏觀規(guī)劃管理的角度出發(fā)，將整體的城鄉(xiāng)規(guī)劃上升到一個新的高度，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展。在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作開展中，規(guī)劃方案的設(shè)計以及具體的管理落實(shí)，都有具體的層次劃分，下級行政區(qū)域根據(jù)上級行政區(qū)域的具體要求進(jìn)行落實(shí)，上級行政區(qū)域?qū)ο录壭姓^(qū)域進(jìn)行監(jiān)督管理。在具體的規(guī)劃管理執(zhí)行中，要對各個界限進(jìn)行明確的劃分，進(jìn)而對各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行協(xié)調(diào)完善。

4 結(jié)語

在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是其中的重點(diǎn)內(nèi)容。“多規(guī)合一”對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的指導(dǎo)，具有很大的意義，改變了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理模式，實(shí)現(xiàn)了整體性的提高以及創(chuàng)新性的發(fā)展，更加適應(yīng)于當(dāng)前的發(fā)展需求。在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作具體的落實(shí)中，要建立完善的規(guī)劃管理體系，以確保各個部門城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的有效落實(shí)，并有效提高城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的效果。