“紅頭文件”不合法，叫停也要追責

草乙

最高法2月7日公布《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（《行訴解釋》）明確，“民告官”時，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對依據的“紅頭文件”進行審查。法院經審查認為不合法的，不作為認定行政行為合法的依據，可以在裁判生效之日起3個月內，向制定機關提出修改或者廢止的司法建議。

2015年5月1日起實施的新行政訴訟法，重大突破之一就是規定了規范性文件的附帶審查制度。根據規定，公民、法人或者其他組織在提起訴訟時可以一并請求對相關規范性文件進行審查，法院經審查認為不合法的，不作為認定行政行為合法的依據，并向制定機關提出處理建議。這一制度設計有助于從根源上遏制違法行政行為，促進行政機關提高依法行政水平。但在司法實踐中，也暴露出審查程度、審理范圍和處理標準不統一等問題。

此次公布的《行訴解釋》進一步明確了規范性文件審查的審判監督程序，包括如何審查規范性文件，發現不合法后如何處理等，這必要有助于指導各級法院的審查工作。不過，還應看到，司法建議屬于建議性質，它不具有法律效力，也不存在強制執行問題。因此，不能排除一些政府部門在接到法院建議后依然我行我素。更重要的是，只叫停不合法的“紅頭文件”，而不涉及對于制定機關和有關人員的責任追究，難以令其敬畏權力倫理和法治邊界。

復婚不準操辦酒、食堂飯菜肉太少被通報、政法委建議法院做有罪判決……近年來，一些地方頻頻曝出的奇葩“紅頭文件”令人咋舌。應該說，我國行政法對“紅頭文件”出臺已經有了明確的要求和約束。但是一些部門出于地方利益、部門利益甚至個人利益考慮，回避相關程序發布紅頭文件。尤其在涉及行政審批、許可、收費等領域，少數“紅頭文件”作出不適當規定，甚至突破了法律規定。

“法定職責必須為，法無授權不可為”。規范性文件是作出具體行政行為的依據，少數不合法的“紅頭文件”，既損害了法律權威和法治公信，也嚴重影響了政府部門的形象。正如最高人民法院黨組副書記、副院長江必新指出，“如果對確有錯誤的規范性文件不通過審判監督程序予以糾正，會造成比單一的被訴行政行為更為負面的效果”。為此，有關部門應建立響應機制，在接到司法建議后第一時間啟動糾錯問責程序，確保法院的司法建議落到實處，避免“叫而不停”。

前些年，廣東、甘肅等地先后出臺規定，要求對違法、不當規范性文件造成公民、法人和其他組織合法權益或者社會公共利益損害的，要嚴格追究制定機關和有關人員的行政過錯責任。這種做法首先值得肯定，但在具體操作中，不合法的“紅頭文件”究竟造成哪些損害往往很難認定。事實上，不管有沒有實質性損害，制定機關都應被追究責任，要為自己的違規失職行為埋單。如果因規范文件違法損害群眾利益的，則要“罪加一等”，從重問責，并賠償相關損失。只有這樣，才能強化有關部門和人員的權力邊界意識，真正做到運用法治思維和法治方式制定決策，完善規范性文件的合法性審查，從源頭遏制奇葩“紅頭文件”。