共享經濟規制理念與模式創新

柳陳怡

【摘 要】互聯網信息技術的發展使共享經濟作為一種新的經濟形態進入人們的視野，展現了巨大的發展潛力。由于對新生事物發展的難以預估以及共享經濟不同于傳統經濟形態的特征，使得對其進行規制面臨難題。網約車領域的規制實踐顯示，傳統監管思路主導下的措施難以適應共享經濟的規制需求，不當限制了共享經濟的發展。從引導、規范共享經濟健康有序發展的目的出發，應當首先轉變規制理念，尊重共享經濟的內在規律，堅持適度監管、共同治理和加強軟法治理的原則。在規制模式上從政府單方監管向合作和自律的混合規制轉變，從注重事前監管向側重事中、事后規制轉變。

【關鍵詞】共享經濟；網約車；規制模式；混和規制

伴隨著互聯網信息技術的發展，以Uber、滴滴等為代表的共享平臺應運而生。信息時代的共享經濟憑借它獨創性的交易方式和運營模式，在短時間內快速滲透進我們生活的各個方面。數據顯示，至2015年，我國共享經濟的市場規模達到約19560億，參與共享經濟活動的總人數已經超過5億。i然而共享經濟在遍地開花的同時，也對現有經濟和社會秩序產生了一定的沖擊，如何引導和規范其發展成為政府面臨的新議題。2017年7月國家發改委聯合中央網信辦、工商總局等八部門頒布《關于促進分享經濟發展的指導性意見》，提出“不再用舊辦法管制新業態”。共享經濟的發展已實現了從野蠻生長到國家戰略的轉變。要使共享經濟成為推動經濟社會發展的新動能，就不得不跳出傳統行政監管思路的窠臼，重新思考互聯網時代共享經濟的規制模式。

一、共享經濟的特征

共享經濟的基本運行模式為共享平臺依托互聯網信息技術，將閑置資源的需求方和供應方相聯結，建立供需雙方之間的共享機制，旨在實現閑散商品和服務利用的最大化。共享經濟建立在移動互聯網、移動支付、云計算等現代信息技術的基礎之上，它的所有特征都與互聯網的開放性密切相關。開放、分享、合作是共享經濟的基本特征。

（一）共享經濟的開放性——大眾參與

傳統經濟模式中，資源的供應方大多數都是經過登記、審批、許可等程序的有“資質”者，供、需方間的交易代表了傳統的買賣關系；而在共享經濟模式中，平臺向所有人開放，任何有一定閑置資源的普通個體都可以參與到共享經濟中。共享平臺依托互聯網信息技術和平臺公司的信譽，將相應的分散閑置資源整合起來，再通過平臺“分享”出去到達需求方，整合過程中，只要擁有一定的閑置資源，就可以成為共享經濟的主體，成為資源的供應方，通過共享平臺完成供需雙方的快速匹配，相對于傳統經濟模式，真正實現了大眾參與。

（二）共享經濟的分享性——閑置資源的利用

按照以往的商業模式，我們更強調資源的所有權，這也使得相當多的資源由于使用頻率低而閑置下來，一邊是資源短缺，另一邊是閑置資源浪費，難以實現“物盡其用”。

在共享經濟中，被共享的資源基本上是供應方暫時閑置的商品或服務，因此這些資源具有短暫性和分散性，不適合長期或永久地被轉移給另一方使用，也難以通過傳統的商業方式與需求方完成供需匹配，例如私家車中空閑的座位、公寓套房中空閑的房間等。在共享經濟理念中，閑置下來不能投入使用的資源等于浪費，它實質代表一種“使用權經濟”，與傳統觀念中以獲得所有權為主的模式相比，是一種新的權屬關系。ii資源的需求方在共享的模式下，不需要再采用傳統的購買方式去獲得商品或服務的所有權，而更多的采用短期雇傭或租用的方式在短時間內使用資源以滿足暫時的需求。資源的供應方同樣也不需要轉移資源的所有權，只需要依據自己的意愿在資源閑置期內短暫“出租”資源的使用權。共享經濟改變了工業社會傳統企業在資本和財產所有權方面的單一性，它立足于資源共享的目的提高了資源利用率，是一種更為綠色、經濟的交易模式。iii

（三）共享經濟的合作性——共享平臺的雙方代理

共享平臺是閑置資源供需雙方間的一個中間組織，聯系供需兩方，似乎類似于傳統的居間型中介機構，但兩者并不等同且在多方面都存在區別。

傳統的居間中介是一種單方代理。以房屋中介為例，中介機構實際上僅與房屋出售方即委托方存在代理關系，也僅為出售方提供居間服務，并不直接成為買賣中的交易相對人。不同的是，共享平臺雖然同樣處于供需雙方的中間地帶，但無論是供方還是需方，若要接入共享平臺，都需要與平臺簽訂合同，接受平臺的條款，雙方都與共享平臺形成了合作關系，它實際上已經超越了傳統意義上的單純居間機構，與供需雙方形成了雙方代理關系。

二、共享經濟對傳統監管體制的挑戰

從《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）的名稱即可以看出，監管部門還是將網約車定位為“出租汽車”，但網約車屬于共享經濟模式下的產物，而共享經濟實際又是與過去截然不同的新型經濟類型，效仿出租車行業所搭建的規制模型可能在最初的規制思路上就出錯了。iv從《暫行辦法》和隨后各地出臺的網約車規定可以看出，監管部門還是試圖沿用既有的出租車監管框架對網約車施加約束和限制，這將導致網約車共享經濟的屬性逐漸褪去，進而導致社會福利的下降。v

（一）封閉性的監管理念不符合共享經濟的開放性本質

傳統出租車行業實行特許經營制度，具有封閉性和壟斷性。面對網約車這一新興事物，政府部門往往希望在其產生發展之初就施以強有力的監管，將其掌控在自己的權力范圍之內，而不顧網約車的共享模式與出租車傳統巡游模式的差異，仍然沿用傳統思路。vi這一做法首先在合法性上就受到了質疑，行政法領域普遍認為作為網約車規制核心立法的《暫行辦法》，其自身的法律依據并不穩固，其中的部分條款也存在違背《行政許可法》和《立法法》之嫌。vii共享平臺的開放屬性決定了必須實現大眾參與、有更廣闊的發展外延、接入大批的資源提供者和用戶，因此這一做法實際是將共享經濟拖回傳統經濟的軌道。

（二）限制性的監管思路容易扼殺共享經濟的發展

《暫行辦法》中體現的對網約車的監管仍然是以限制為主。例如，浙江省各地頒布的實施細則，要求所有接入平臺的網約車司機都應通過“網約車駕駛員從業資格考試”，通過考試才能申請辦理許可證。溫州市頒布的細則中明確規定了除司機本人通過從業資格考試外，還需要在對車輛安全檢測后，到交管部門變更車輛屬性為“預約出租客運”，最后再至運管局申請“道路運輸證”。大量的網約車只是將其閑置的資源臨時、短暫地提供給需要者使用，甚至只偶爾參與一次交易，參與者并不愿意為短暫且頻率較低的幾次交易耗費巨大的成本去獲取審批許可。而網約車平臺也不得不進行轉型，向其他領域擴展，例如滴滴等網約車平臺公司購入大量車輛，參與到出租車、城市公共交通的運營中。恐怕這樣的網約車只是保留了網絡平臺撮合交易的外觀，而摒棄了共享經濟調動閑散資源的本質特征。viii

（三）單一的監管模式導致監管實效性低

在共享經濟中，龐大的參與人群和資源配置的分散化增加了監管難度，照搬傳統監管模式，規制成本高效率低下且效果令人懷疑。一方面，《暫行辦法》對網約車的監管仍然是以政府相關行政部門為最重要的主體甚至是唯一的主體。ix而政府資源有限，監管部門無法包攬全局，對共享經濟發展過程中各領域不斷出現的新問題往往“鞭長莫及”。另一方面，監管部門習慣性地對共享經濟采用一刀切的審批手段，過分依賴強制性規范。《暫行辦法》規定的制裁措施還是以罰款為主，這種單純依靠強制力手段的單一監管方式并不適應共享經濟發展靈活多樣的特性，勢必導致收效甚微。x

三、共享經濟規制的創新思路

（一）共享經濟規制理念與基本原則

共享經濟作為一種新的商業模式，對其規制，是“量體裁衣”依照共享經濟自身的運行規律去創設相應的制度規范，還是“墨守成規”用既有的觀念和措施套用于共享經濟，在很大程度上決定了共享經濟的發展方向和前景。共享經濟是互聯網信息技術發展的產物。xi規制機構應當順應互聯網時代發展的“潮流”，改變以“舊辦法”管制“新業態”的傳統思路，政府部門要以兼容并包的態度對待共享經濟及其發展過程中新情況的涌現，還要積極開展創新試驗，通過試錯機制逐步探索，尋求合適的規制途徑。xii

在規制理念轉變的基礎上，還應當把握幾個基本原則：

第一，適度監管原則。

在經濟結構快速變遷的時代，政府決策者需要擺脫僵化的管制和查處思維。監管部門破除監管困局的方向應當是因勢利導，給新興的生產力創造一個公平競爭的環境。xiii共享經濟的發展尚處于一個探索階段，對此，不能一出現新的問題就消極應對、歸咎于共享模式的弊病，而應當少禁止、多規范，用制度予以保護和引導，防止權力濫用，使共享經濟在規范的調整下適應社會的發展需要。

第二，共同治理原則。

傳統管理體制建立在地域和部門分界基礎上，強調金字塔式層級控制，政府具有壟斷信息的優勢，而互聯網具有開放性、跨界性、傳播性等特點，兩者存在天然的沖突。將傳統監管手段用于互聯網經濟監管必然處處碰壁，產生部門管轄、地域管轄等阻礙共享經濟發展的問題。因此，政府應放松監管，充分發揮企業（如互聯網平臺）、行業組織和社會組織等各自的優勢與作用，形成共享經濟的多方共同治理體系。xiv

第三，鼓勵軟法治理原則

硬法的穩定性要求使其對快速發展變化的互聯網經濟進行規制時，必然具有滯后性。不同于硬法規范，軟法適應共享經濟發展靈活多樣的特性，能從多個維度彌補硬法空白；并且軟法的實施體現出比硬法更優的自律性，因而有更好的適應性、更高的執行效率，更能適應共享經濟中社會關系的調節從而有效促進法治發展。因此，應當將軟法治理的思維納入共享經濟治理范疇，實現治理的“剛柔相濟”。xv

（二）共享經濟規制模式的轉變

1.從政府單方監管向合作、自律的混合規制轉變

共享經濟中各方關系的復雜性以及新情況的難以預估使任何一個參與主體都不能單獨實現有效的規制，對共享經濟應當采取合作監管和自律監管相結合的混合規制模式。xvi

對共享經濟的規制創新之一是“合作”。合作規制的核心其實是合作的各方在理念和目標上達成一致，任何一方都不要有“獨攬大權”的念頭。合作的目的是以最能發揮各個主體優勢、最高效的方式對共享經濟進行規制并促進其進一步發展。xvii政府的監管應以宏觀層面為主，例如確立監管體制、制定標準等；對于行業組織，宜承擔比政府更具體的監管，例如平臺公司之間、平臺公司與接入的用戶之間的糾紛解決、各種共享措施的信息發布、對組織內部成員的獎懲，甚至可以承擔私家車接入平臺的檢測審核工作；對于社會大眾，應充分發揮輿論和公眾監督作用。

對共享經濟的規制創新之二是“自律”。通過共享平臺進行自我監管具有諸多優勢：共享平臺本身是資源提供和需求者直接的連接方，是大量一手數據的直接掌握者，由其進行自我監管是更直接也更高效可行的方法；平臺公司相較于政府監管部門而言，擁有更加專業的互聯網技術基礎，方便憑借技術優勢靈活管理復雜的平臺信息問題；共享平臺是共享經濟模式中利益的直接相關方，允許平臺公司一定程度上的自我監管可以大大提高監管效率，更能極大提升平臺自身的監管動力，實現有效監管。xviii

“合作”+“自律”的混合規制模式可以有效避免政府監管“一家獨大”和“強制管理”的弊端，給利益攸關的主體一定程度的管理自由，同時也避免了完全由市場支配所帶來的監管不力。

2.從注重事前監管向側重事中、事后規制轉變

目前，我國對共享經濟采取的還是以事前行政許可為主的規制路徑。這種監管方式雖防患于未然，但嚴重影響了市場發揮調節作用的功能。對網約車進行規制的目的是為了防止網約車提供不規范服務、侵犯消費者權益等問題，不僅僅是因為其沒有遵守許可等法律制度的規定，而這一規制目的完全可以通過事中、事后規制實現。互聯網技術實時定位、及時通訊、大數據處理等技術為事中和事后規制提供了工具，事中和事后規制成為更加便捷有效的規制方式，完全能解決共享經濟管理中的主要問題。xix

（三）共享經濟規制措施的完善

1.放寬準入條件，取消數量控制和價格控制

共享經濟規制措施的完善，第一步是放寬“入口”。共享經濟模式下的網約車經營不同于出租汽車的“專職經營”，究其本質是盤活海量閑置資源的共享，這從根本上決定了對其規制必須打破“行政審批”的藩籬。隨著共享經濟所涉領域的擴張，對其規制條件也宜更具“彈性”。

關于網約車等具體參與主體的資質要求，以設置“差異化的最低標準”為宜。政府部門應當將“準入”審查的權利下放至平臺公司，由平臺公司對接入平臺的私家車司機進行全面的信息錄入和審核，除司機姓名、聯系方式、車輛型號等基礎信息外，還要結合交易安全等各方面的因素綜合考量，制定私家車接入審查標準，例如對車輛的使用年限和車況、汽車保險投保種類和金額、司機年齡和駕齡、有無交通違規違法事故記錄、是否有車輛轉租情況等可能影響交易安全的各方面進行審查。

第二步是暢通“通道”。具體來說，應當逐步取消規制中的數量控制（進入管制）和價格控制。大眾參與是共享經濟的特征之一，它表明從數量控制角度去規制共享經濟行不通。此外，網約車的靈活性和規模性正體現在絕大部分司機是兼職的私家車主，并沒有增加道路車輛數量。對此浙江省義烏市做了有益嘗試：在其出租行業的改革方案中，明確了有序開放市場準入和數量管控，實現資源配置市場化的準則，允許社會力量更多地參與進網約車業務；xx而在價格管制方面，我們更應該注重市場的自我協調能力，更多由市場供求規律來決定，而不是人為制定價格機制。

2.加強信息披露和數據控制

將事前審查的權利下放至平臺公司并不表示政府就此完全放棄規制，而是要將監管的重點轉向事中、事后——平臺對司機和車輛進行直接監管，而政府對平臺進行監管。為改變現前信息不對稱問題，并考慮保護消費者權益的需要，針對共享平臺公司，政府宜制定相關規范加強平臺公司服務過程中的信息披露，同時建立信息甄別機制，強化共享數據控制。

首先，政府可建立健全強制信息披露機制。共享平臺掌握第一手的共享信息，由其進行信息披露能解決信息公開成本過高和披露范圍不確定的問題。其次，針對平臺公司披露的信息應注意審核，加強數據控制。共享經濟是互聯網經濟發展的產物，政府應掌握信息化技術，通過信息技術轉變管理角度、提高管理能力。當然對于數據的控制不應當僅局限與政府監管部門的審核，在相關數據披露展示給市場公眾之前，平臺公司就應負擔適當的注意義務，可以為此設定一個最低要求。xxi

四、結語

對共享經濟的規制，必須改變固有監管思路，不因循守舊。一方面結合實踐中出現的新情況探索新的規制途徑，加強與其他主體的合作，在宏觀和微觀領域都發揮作用。另一方面也要注意當前市場的發展基礎，在作出轉變時循序漸進，避免“削足適履”。雖然當前宏觀政策已經給共享經濟的發展指明了要用新方法規制的大方向，但具體到微觀操作上卻對共享經濟的發展豎起了重重壁壘。無論是主動還是被動，制度規范終將適應時代發展的需求，共享經濟一定會在合理制度的保駕護航下繼續保持良好的發展勢頭，真正成為拉動經濟發展的新“駕轅”。

注釋：

i 數據來自《中國分享經濟發展報告2016》，國家信息中心信息化研究部、中國互聯網協會分享經濟工作委員會聯合發布。

ii 王維才，崔航：《我國分享經濟的發展現狀、問題與對策》，載《宏觀經濟管理》2017年第4期。

iii 謝新水，劉曉天：《共享經濟的迷霧：叢生、真假及規制分歧》，載《江蘇大學學報（社會科學版）》2017年第4期。

iv 張力：《共享經濟：特征、規制困境與出路》，載《財經法學》2016年第4期。

v 郭傳凱：《共享經濟屬性的回歸與網約車監管思路的選擇》，載《山東大學學報（哲學社會科學版）》，2017年第3期。

vi 《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》第八條規定：出租汽車行政主管部門對于網約車經營申請作出行政許可決定的，應當明確經營范圍、經營區域、經營期限等，并發放《網絡預約出租汽車經營許可證》；第十三條規定：服務所在地出租汽車行政主管部門依車輛所有人或者網約車平臺公司申請，按第十二條規定的條件審核后，對符合條件并登記為預約出租客運的車輛，發放《網絡預約出租汽車運輸證》。

vii 鄭毅：《中央與地方立法權關系視角下的網約車立法——基于<立法法>與<行政許可法》的分析>，載《當代法學》2017年第2期。

viii 郭傳凱：《共享經濟屬性的回歸與網約車監管思路的選擇》，載《山東大學學報（哲學社會科學版）》，2017年第3期。

ix 《暫行辦法》第四條規定：各省、自治區人民政府交通運輸主管部門在本級人民政府領導下，負責指導本行政區域內網約車管理工作。直轄市、設區的市級或者縣級交通運輸主管部門或人民政府指定的其他出租汽車行政主管部門在本級人民政府領導下，負責具體實施網約車管理。”

x 劉權：《分享經濟的合作監管》，載《財經法學》2016年第4期。

xi 盧現祥：《共享經濟： 交易成本最小化、 制度變革與制度供給》，載《社會科學戰線》2016年第9期。

xii 彭岳：《共享經濟的法律規制問題——以互聯網專車為例》，載《行政法學研究》2016年第1期。

xiii 熊丙萬：《專車拼車管制新探》，載《清華法學》2016年第2期。

xiv 沈巋：《互聯網經濟的政府監管原則和方式創新》，載《國家行政學院學報》2016年第2期。

xv 羅豪才，周強：《法治政府建設中的軟法治理》，載《江海學刊》2016年第1期。

xvi 唐清利：《“專車”類共享經濟的規制路徑》，載《中國法學》2015年第4期。

xvii 朱寶麗：《合作監管的興起與法律挑戰》，載《政法論叢》2015年第4期。

xviii 趙治：《“互聯網+”時代背景下的內生性治理》，載《行政管理改革》2016年第3期。

xix 王玎：《共享經濟視野的網約車監管方式》，載《重慶社會科學》2017年第3期。

xx 欒笑語：《變“兩頭難”為“兩頭甜”》，載《經濟日報》2015年5月15日第9版。

xxi 郭傳凱：《共享經濟屬性的回歸與網約車監管思路的選擇》，載《山東大學學報（哲學社會科學版）》2017年第3期。