影響城市房屋征收政策執行的因素分析

林圩垚

【摘 要】在城市現代化發展的進程中，房屋征收工作一直是各級人民政府關注的重點，雖然現在國家已經出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例》，但在實際房屋征收的過程中，征收政策的執行往往容易出現偏差，本文旨在根據公共政策的相關理論研究影響房屋征收政策執行的因素，從而提出切實可行的建議。

【關鍵詞】房屋征收；政策執行

隨著社會經濟的不斷發展，改造舊城區，加快城市的現代化建設已成為各級人民政府的核心任務，隨之產生的房屋征收問題也晉升為了全社會普遍關注的熱點問題之一。2011年國務院正式公布了《國有土地上房屋征收與補償條例》，對房屋征收問題進行了程序性的規定；2014年，黨的十八大提出“全面推進依法治國”，要求各級人民政府依法行政，建成法治政府；2015年，新《行政訴訟法》修改，變立案審查制為立案登記制，自此，房屋征收拆遷問題在法律、政治層面有了雙重約束，被征收人的合法權益有了雙重保障。但是，人民政府在實際征收房屋的過程中由于受諸多因素的影響，使征收政策的執行出現偏差，本文以商洛市轄區內人民政府房屋征收訴訟案件為研究案例，運用T.史密斯的政策執行過程模型分析人民政府房屋征收政策執行的影響因素，希望能夠為政府完善征收行為提供有益的參考。

一、T.史密斯的政策執行過程模型

T.史密斯是最早構建影響政策執行因素及其過程模型的學者，他在《政策執行過程》（1973）一文中提出了政策執行過程模型，他將影響政策的因素歸納為四個方面：理想化的政策、執行機構、目標群體、環境因素。1、理想化的政策。即政策目標符合實際、政策內容妥當合理、政策規定明確可行。2、執行機構。即負責政策執行的政府機關。3、目標群體。即公共政策影響的對象。4、環境因素。即影響政策執行的文化、社會、政治、經濟等方面的因素。在某一政策的執行過程中，這四個因素各自產生影響，對政策形成反饋之后，進而影響政策本身，表示為對政策的支持或阻礙。

T.史密斯模型在傳統的只關注政策制定理論的基礎上增加了政策執行理論，是對傳統政策制定理論的補充。T.史密斯認為政策能否取得預期的效果取決于影響政策的四個方面的因素。如果四個因素能夠順利、良好的運行，則該政策能夠得到有效的運行，如果其中某個因素對政策表示為阻礙的情況，則政策的執行就會出現偏差。因此，理想化的政策與執行機構、目標群體、環境因素相互影響、相互作用才能使政策得到有效的執行。

二、案例介紹與分析

2016年商洛市中級人民法院受理的商洛市轄區內人民政府房屋征收類案件一二審共計68件，其中起訴政府強制拆除房屋行為違法并賠償的案件共計6件，政府敗訴的案件3件；起訴政府征收補償協議或征收補償決定的案件共計47件，政府敗訴的案件18件；起訴政府征收房屋信息公開的案件共計15件，政府敗訴的案件6件。以上數據可以看出人民政府在房屋征收政策執行過程中，基本能夠按照相關規定進行，但是還存在個別的違法行為，同時，被拆遷的目標群體在政策執行過程中也具有較大的影響作用。

筆者運用T.史密斯模型理論，結合上述案例，將影響房屋征收政策執行的因素從以下四方面進行分析。

1、理想化的政策因素。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）與《國有土地上房屋征收與補償條例實施細則》（以下簡稱《細則》）的規定，房屋征收政策的制定目標是為了規范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收人的合法權益。《條例》與《細則》的內容比較完善，政策規定明確可行，故作為理想化的政策，其對于政府房屋征收政策的執行是起到積極的支持作用的。

2、執行機構的因素。筆者認為房屋征收的執行機構對于政策的執行具有較大的影響，房屋征收政策的執行機構分為兩個，其中人民政府負責房屋征收的主要工作，人民法院負責對征收房屋強制拆除的審批執行工作。

先看人民法院作為執行機構的影響。《條例》出臺的亮點之一就是取消了人民政府強制拆除被征收房屋的權利，改變為由人民政府向人民法院申請強制執行，人民法院裁定準許之后，可以由人民法院執行，也可以由做出征收補償決定的市、縣級人民政府執行。但是在上述案例中仍然存在人民政府強制拆除征收房屋的行為，為什么會出現此類情況，筆者認為是因為按照《條例》和《細則》的規定，人民政府在向人民法院申請強制執行之前需要作出房屋征收補償決定，該房屋征收補償決定是可訴的，有6個月的訴訟期限，被征收人在對房屋征收補償決定沒有異議的情況下，人民政府需要等6個月之后作出限期拆除決定，一定期限內被征收人沒有自行拆除的條件下才能向人民法院申請強制執行。如果被征收人對補償決定有異議則需要提起行政訴訟，經過一、二審訴訟終結至少需要9個月之后才能向人民法院申請強制執行。針對遲遲達不成征收補償協議的被征收人，人民政府沒有在征收工作開始之初就做出征收補償決定，導致人民政府在征收房屋前期已經花費了大量的時間、人力、財力，為了順利完成征收工作進度，人民政府沒有時間再向法院申請強制執行，只能違法自己執行。上述案例中有一起案件，就是某人民政府以“排除危房”為由，強行拆除了被征收人的房屋。

再看人民政府作為執行機構的影響，人民政府在房屋征收的過程中經常存在邊審批邊征收、沒有進行公示、沒有進行信息公開、沒有做出房屋征收補償決定等征收程序違法的行為，這些違法行為對于政府征收房屋政策的執行具有消極阻礙的影響。針對征收程序違法的行為，筆者認為最大的原因是人民政府的執政者法律意識淡薄，還沒有樹立法治政府的觀念，同時政績觀的因素也不容忽視。在上述案例中，人民政府因為征收程序違法的案件不在少數，導致的結果就是人民政府需要重新作出征收行為，無疑又阻礙了征收工作的進度，使征收政策的執行難以落實。

3、目標群體的因素。在房屋征收政策的執行中，目標群體是房屋的被征收人，筆者認為被征收人對房屋征收政策執行同樣具有較大的影響。上述案例中，起訴政府征收協議或征收補償決定的47件案件中，除政府敗訴的18件案件，剩余案件全駁回了被征收人的起訴或訴訟請求，究其原因，是因為被征收人對補償的標準或數額不滿，在規定的補償標準內還想獲得額外的利益，因此向人民法院起訴，有的人民政府為了盡快完成房屋征收工作，同意在法院的主持下進行協調，適當對起訴的被征收人給予補償的傾斜；有的人民政府堅持按照補償標準，則被征收人反悔其簽訂的征收補償協議，要求重新簽訂。總之，在利益的驅動下，釘子戶就產生了，此類被征收人在和政府達不成補償協議的情況下，就想通過訴訟的方式拖延時間，達到人民政府最終做出讓步的目的。此類目標群體對房屋征收政策的執行起到了嚴重的阻礙作用。

4、環境的因素。筆者認為環境因素的影響表現為對執行機構和目標群體的影響，進而影響政策的執行。在城市現代化進程不斷加快的大環境下，棚戶區改造成為了一項重要的民生工程，各級人民政府都在積極開展棚戶區改造工作，由于時間緊、任務重，往往會導致政策的執行機構人民政府在房屋征收政策的執行過程中出現或多或少的程序性違法的問題，主要表現為缺少某一法定環節，或信息不公開。同時環境因素也同樣影響了目標群體，主要表現為目標群體為了獲得更多利益積極上訪或訴訟。

結合上述分析筆者認為影響房屋征收政策執行的主要因素是執行機構和目標群體，但是對于完善人民政府房屋征收的行為還需要從執行機構上下功夫.

【參考文獻】

[1]陳慶云：《公共政策分析》（第二版），北京大學出版社，2011年4月。