鄰避沖突的成因及法律治理

毛語

【摘 要】近年來因環境問題引起的鄰避沖突頻發，成為影響社會安定和諧的新誘因。在推進生態文明體制改革的大背景下，解決鄰避沖突及其導致的一系列復雜的社會問題具有重要的現實意義。公民環境權的發展，信息公開和公眾參與流于形式，利益訴求機制失靈以及環保NGO發展滯后是鄰避沖突產生的主要原因。本文探討了有效應對鄰避沖突的思路，并從法律角度給出了其治理路徑。

【關鍵詞】鄰避；公眾參與；環保NGO

鄰避（NIMBY）一詞來源于英文Not-In-My-Back-Yard，鄰避沖突是指居民或者當地單位因擔心建設項目（如垃圾場、核電廠、化工廠）對身體健康、環境質量和資產價值等帶來諸多負面影響，即采取強烈和堅決的、高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。近年來，隨著城市化進程的加快和生態文明建設的逐步推進，由環境問題引起的鄰避沖突此起彼伏，漸漸成為影響社會安定和諧的重要因素。鄰避沖突呈現如下的特點：總體呈多發上漲態勢，醞釀時間長、可預見性強，參與人數多、對抗性強以及地方政府準備不足、事件后果嚴重等。【1】鄰避沖突愈演愈烈引發了社會的高度關注，近年來國內學者從政治、經濟、社會、法律等多角度深層次剖析了鄰避沖突的成因，以探究其解決之道。

一、鄰避沖突的成因分析

（一）公民環境權的發展

隨著環境宣傳和環境教育的深入，可持續發展的觀念成為廣泛的社會認同，公民的環境意識覺醒，環境危機感增強，公民的環境知識水平以及環保活動的參與率大大提升，公民環境權呈現擴張趨勢。信息技術的傳播使得民眾的知情權進一步發展，網絡傳播讓國外先進的環保技術和經驗觸手可及，為公民參與重大項目的環境監督提供了必要條件，民眾更加關注周邊環境對身心發展的影響，更加迫切地想要擴張其環境權利，參與環境決策。

（二）信息公開和公眾參與流于形式

鄰避沖突主要表現為民眾與政府之間的矛盾與沖突，集中反映在建設項目在信息公開環節的不透明和公眾參與的受阻，公民的監督權并未落到實處。在信息公開環節，政府在引進項目時對建設項目的立項、環境影響評價以及建設質詢采取不公開或不完全公開，甚至是迫于輿論壓力的事后公開，加劇了民眾對于建設項目的恐懼心理和排斥心理以及對政府的不信任。當前鄰避沖突中公眾參與的主體不夠全面，多為利害關系人，而法人及其他社會組織參與的情形較少，【2】很多民眾在聽證過程中提出的意見最后也沒有被采納，公眾參與的效果極為有限。現有的法律法規對公眾參與進行了原則性的規定但并不完善，并未具體規定公眾參與的范圍、形式和步驟，亦沒有具體的公眾參與權利遭受侵害的救濟和問責機制，公眾參與很難落到實處。

（三）利益訴求機制失靈

目前，公民的利益訴求渠道主要是信訪、人大、政協以及社會中介組織等。信訪、人大、政協的訴求渠道經常面臨著推諉、拖延、責任不明等問題而使得民眾不能及時反映其利益訴求，而社會中介組織往往處于起步階段，力量相對薄弱，無法有力的支持民眾表達利益訴求，解決社會矛盾。有關部門工作人員對民眾反映的問題不重視、不及時進一步激化矛盾，地方政府在行政執法中濫用權力，不履行職責，民眾不滿情緒無處宣泄，導致鄰避沖突進一步升級為針對黨政機關的大規模暴力活動。此外，由于司法救濟的成本較大，民眾更傾向于采取行政救濟而不是司法救濟。

（四）我國環保NGO發展滯后

環保NGO對有效化解環境問題引發的社會矛盾具有非常重要的作用，已成為推動環保事業進步的顯著力量。在西方國家，環保NGO既能作為溝通和處理政府和民眾矛盾的中介，又有助于增強公眾參與的專業性，還能對政府和企業起到監督作用。

我國的環保NGO則起步較晚，發展相對滯后。我國的環保NGO數量較少且資金不足，操作運營方面缺乏專業人才，又因缺乏政府引導而具備較差的獨立性，很難在環境決策、風險溝通、環境監督和公眾參與方面發揮其應有的作用。

二、鄰避沖突的法律治理

（一）加強信息公開和公眾參與

目前我國信息公開與公眾參與的法律法規在諸多方面都不健全，首先應當明確具體的規定公眾參與的主體、對象、范圍、方式以及救濟途徑。其次，需要加強政府信息公開的力度。政府部門和企事業單位作為環境信息公開的責任主體應該充分利用媒體力量，發布真實有效的環境信息，使公眾能夠真實了解建設項目可能存在的潛在風險，降低對政府部門的不信任感。再次，環境信息公開應當與公眾的反饋相結合，信息公開的主體不應該僅僅單方面履行其信息公開的責任卻忽視公眾對環境信息的回饋，廣泛且深入的聽取公眾基于自身環境問題的利益訴求，能為環境政策的制定提供客觀依據，有助于建設項目的順利進行。【3】

（二）完善環境行政調解和環境訴訟

我國的環境糾紛行政調解制度在制度構建上有許多不足，行政調解主要在兩方面，第一是要建立專門的環境行政調解機構。環境行政調解機構可以設置為中央和地方兩級，其中中央負責影響力極為重大的環境破壞事件的調解，地方負責本轄區的環境案件，中央地方各司其職，相互合作，避免行政機關處理環境問題的相互推諉。第二需要對環境行政調解的法律法規進行相應的細化，明確行政調解的受案范圍、管轄權以及啟動條件。

對于環境訴訟，最重要在于完善專門的環境訴訟機制，包括明確專門的環境訴訟程序、建立專門的環境訴訟法庭等等。其次應當擴大環境訴訟的受案范圍，現階段很大一部分環境糾紛無法訴諸司法救濟，尤其是對行政機關的環境行政行為的訴訟，司法救濟途徑的完善有利于減輕行政救濟的壓力，保障公民合法行使環境權利。

（三）建立多元的補償機制

鄰避沖突的化解必須在決策階段就形成一套完整的保護計劃，建立一套系統的補償、保險和獎勵機制，以消除居民的緊張情緒和對抗情緒。當然，考慮到補償機制潛在的局限性，它最好作為一種輔助手段而不是主要手段或唯一手段加以運用。因建設項目受到影響的民眾通過對鄰避設施可能帶來的影響進行評估，而給予相應的補償，從而降低鄰避沖突的發生風險。補償機制應該包括賠償、補償、獎勵等各方面，可以直接給予物質補償，或者通過提供醫療、教育、稅費減免等方式進行補償，政府也可以采用修建公路、興建圖書館、提供就業機會等公眾更樂意接受的方式進行補償。【4】

（四）進一步發揮環保NGO的作用

環保NGO要想在環境保護領域發揮更大的作用，應當充分發揮自身優勢，協調好與地方政府和其他組織的關系，積極尋求國內外合作，還要確保其獨立性。現階段我國環保NGO的力量比較薄弱，管理上也較為混亂，應當進一步完善民間環保組織的注冊登記和管理制度，適當放寬環保NGO的準入門檻。同時，地方政府應當加大政策支持、資金支持和人才支持，確保其在環境決策中提供科學合理的意見。

三、結語

鄰避沖突是一種復雜的社會現象，是我國社會轉型時期矛盾沖突的重要表現，其發生是政治、經濟、文化、社會、法律等諸多因素綜合作用的結果，鄰避沖突法律治理必須不斷的深入研究社會發展的實際，不斷反思總結，吸取國內外成功的經驗。在未來很長時間內，社會的各種沖突都將持續存在，解決鄰避沖突，不僅僅是國家和政府的責任，更加需要每一個企業和公民的共同努力

【參考文獻】

[1]郭尚花. 我國環境群體性事件頻發的內外因分析與治理策略[J]， 科學社會主義，2013（2）： 99-102

[2]何艷玲. “中國式”鄰避沖突：基于事件的分析[J]開放時代， 2009（12）： 102-114

[3]段帷帷，秦天寶. 結合鄰避現象分析以信息公開推進環境保護公眾參與法治化[J]， 世界環境，2017（3）： 18-19

[4]鄒積超. 城市鄰避現象的法律防控[J]， 城市規劃，2015（5）： 69-72