福建自貿區立法和管理體制創新探討

徐洋

【摘 要】十九大報告提出“賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港”，在“一帶一路”背景下，福建自貿區立足“海絲”核心區的定位，面向著更大的發展格局，本文結合國內外自貿區法治建設的相關經驗，探討福建自貿區立法思路：福建自貿區法治建設要為國家層面立法貢獻經驗，以立法引領政府職能轉變和管理體制改革。

【關鍵詞】自貿區；國家立法；地方立法；區域協調

一、“先行先試”期間的立法思路

黨的十九大體現出我國的全面對外開放新格局，更大的開放，要求自貿試驗區對標更高的標準、推動更新的試點。在我國現有的自貿區設置中，各個自貿區因區位條件、發展契機不同，承接著不同的使命和功能定位，因此法律制度的建設和構造必須要符合其內在屬性，需要完善的立法引領。

英美法地區，包括新加坡，香港等地基本上是采取“先立法、后設區”的自貿區戰略發展模式，具有較為完備的自貿區國家層面立法；自貿區管理模式均是采用雙層級的自貿區管理模式。目前中國境內的自貿區，采取三層級法律制度構造，并沒有國家立法機關制定的相關法律作為依據，由國務院公布“總體方案”作為綱領性文件，主要依靠自貿區地方性立法對區內各項事務進行規范，并溝通自貿區管委會職能。中國自貿區現處于建設初期，對于區內制度創新與日常事務仍然需要自貿區所在地政府進行必要的溝通協調和管理監督，因此三層級的法律制度較為符合中國自貿區發展現狀，但隨著中國自貿區戰略的日益成熟，域外多國所采用的雙層級自貿區法律制度可能會給予中國自貿區立法發展提供借鑒。

“法律制度構造是指由一國部門規范所組成的一個由上而下層級分明呈體系化有機聯系的統一規則整體。” i自貿區的法律構造應該是國家、自貿區所在政府、自貿區本身在立法以及管理權限上的劃分，通過更為完善和創新的法治體系促進福建自貿區的繁榮發展和其功能定位的實現。福建自貿區的法制制度的建設，必須在此趨勢中通過具有前瞻的制度設計解決好地方性立法過寬帶來的法律混亂的問題。

李猛老師近期的兩篇論文中權衡了自貿區國家立法與地方立法的利弊：地方性立法的積極方面能夠制定出更符合地方政治背景、經濟運行模式以及風土人情的法律制度，最大程度激發自貿區內在活力。但是從消極的方面這種做法無法有效解決源自上位法的固有制度障礙，較低的法律位階使得自貿區制度規范的有效性與可行性受到一定羈絆ii。

筆者贊同上述學者呼吁統一規范的國家立法的觀點iii，因此，如果沒有國家層面的協調機制，實踐中可能會引發自貿區內外的相關法律法規的沖突，僅靠暫時調整捉襟見肘，由于法律的滯后性、自貿區先行先試的探索性，自貿區應有國家層面協調機構，在國家立法尚未明確之前，福建自貿區的地方立法意義在于不僅為自貿區建設提供立法的保障，作為體制創新和對外開放的樣板，平衡國家和地方層面立法站位不同的矛盾，以使地方立法上升為國家政策資源。

二、基于現行立法制度的自貿區管理職能創新

在目前的法制框架下，自貿區所在地政府負責對自貿區進行監管，管理權限集中于政府而不是一線管理機構，影響到自貿區內工作效率，和自主創新優勢的發揮。

（一）建立區內統一協調機構

由于地方政府居間立法模式，中國自貿區發展的總趨勢仍是由地方政府溝通協調。從全國各個自貿區間的關系層面來講，偏重于地方立法會使得自貿區戰略成為地方競爭的工具和籌碼，各自貿區無法在一個公平、統一的平臺上進行公平競爭；同時，福建自由貿易區是新時期海峽兩岸經濟社會融合發展的突破口，自貿區法律法規的設定不僅要考慮區內的適用，還要考慮到區外，特別是臺灣地區的法律法規相協調問題。

從福建自貿區內各個片區比較，方友熙老師的論文總結了福建各片區的劣勢，福州馬尾片區產業結構缺乏核心競爭力、關聯度不高；平潭片區產業支撐力不足，特別是人才基礎薄弱，福州、平潭、廈門片區在物流、金融服務方面定位存在同質化傾向。iv福建自貿區出臺了多項措便為企業提供便利，釋放了改革紅利，但是也應看到目前大部分政策在三個片區間相互割裂，缺乏統籌的現狀為避免同質化競爭造成資源浪費，三個片區的立法權限有待進一步明晰，必須在區內做好統一規劃。同時，片區發展不平衡，自貿區立法要保障各片區創新自由和優勢發揮，只能是框架性立法。

以上幾點決定了區內需要統一協調機構發揮集中規制作用，有必要將零散的政策統合，提高其效力和自貿區整體實力。

（二）逐級釋放管理職能：地方政府—片區管委會—市場主體

更高的自主權來自于立法權的授予，在國家立法未頒布以前，自貿區管委會尚未獲得更高的立法權能與管理權限，地方性立法應充分考慮到這一過渡階段的特殊性和法律的滯后性，賦予自貿區管委會更大的自由和權力。

以新加坡自貿區高度市場化的管理體制為例，最大的特點是由具有政府職能的市場化公司運營，市場主體作為自貿區管理者，能夠有效擺脫原有體制中行政僵化和經濟低效的束縛，充分釋放自貿區市場經濟活力，保證區內各項管理措施切實符合市場主體需求，并可更加及時有效的解決區內各類實際問題。v

福建自貿區建設尚在起步階段，由市場主體負責自貿區管理仍有很大的探索空間，但是基本方向還是循著政企分開的基本思路，向減少政府干預的模式靠攏，可先賦予地方管委會更高的職能，簡化政府的行政職能，再進一步深化管委會和企業合作。

福建自貿區承載著更多政治任務，不僅是推動省內經濟的重要引擎，作為海上絲綢之路的起點和對接臺灣是福建自貿區的最大特色，要不斷拓寬與海上絲綢之路沿線國家（地區）的交流合作。為實現福建自貿區發揮功能定位的目標，在復制借鑒成功范式的基礎上節約立法資源，更要做好本土經驗提煉。福建本土的優勢資源就是民營企業、閩商和閩籍華人，要依靠社會力量發揮好“五緣”優勢，充分聽取市場主體的意見和建議，做到立法透明、公開，提高立法的質量。特別是要發揮好社會組織、企業參與監督立法的積極性，例如可復制上海自貿區成立的“社會參與委員會”，使一些行業協會、商會、基金會等參與進來，成為政企間溝通的橋梁。

同時，法治環境是自貿區最重要的軟實力，政府要立足服務，構建清親政商關系和開放公正的營商環境，提高區域法治環境吸引力，必須堅持立法先行，創造優勢制度資源，在“十九大”開啟的全新發展階段大背景下，福建自貿區以更高的站位，打造全方位對外開放新格局，先試先贏，以自貿區法治建設推動福州新區、平潭綜合實驗區、廈門特區的建設，同時實現好國際對接，推動周邊國家和地區互聯互通、合作共贏。

注釋：

i蘇力，制度是如何形成的（修訂版）[M]， 北京： 北京大學出版社，2007： 5-6

ii李猛，中國自貿區法律制度的構造[J]，上海對外經貿大學學報，2017（3）45

iii記者張維訪沈四寶，上海自貿區應有國家層面協調機構[N]，法制日報，2013年10月23日。2013年國際經濟法研究會會長沈四寶教授：“打個比方來說，自貿區像是淡水，國內其他地區像是海水：淡水中的魚可以在自貿區中自由游動，但如果游到了海水中，可能沒有辦法存活。”

iv 方友熙，論“一帶一路”下的福建自由貿易試驗區發展戰略[J]，福建論壇·人文社會科學版，2015.6

v李猛，中國自貿區法律制度的構造[J]上海對外經貿大學學報 2017（3）45

【參考文獻】

[1]《中國（福建）自貿試驗區條例》解讀，王利平，王曉燕主編[C]，福建人民出版社，2016.

[2]李猛，中國自貿區法律制度的構造[J]，上海對外經貿大學學報，2017.3.

[3]李猛，中國自貿區國家立法問題研究[J]，2017.1.

[4]謝進，以福建自貿區建設推進法治型兩岸關系[J]，新西部2015.21.

[5]王利平，地方制度創新的困境與路徑——以福建自貿試驗區建設為例[J]，福建省委黨校學報，2016.10.

[6]鄭柳云，中國（上海）自由貿易試驗區法治建設研究[D]，上海師范大學碩士學位論文，2014.