復雜裝備合同履行監督管理機制優化研究*

董鵬 羅朝暉 余鵬

(海軍工程大學管理工程系，湖北 武漢 430033)

0 引言

隨著國際形勢的發展和我國國防建設的戰略性調整，軍方對裝備的需求越來越趨向復雜化、大型化、精密化。在這些復雜型號裝備的研制生產過程中，涉及裝備主管單位及各輪配套單位的跨地區、跨領域、跨專業聯合，因此，軍方對其開展的合同履行監督工作也呈現出跨地區、跨軍代表局、跨軍代表室的特點，監督工作非常復雜，在復雜裝備的履行監督過程中存在著職責界限不清、溝通渠道不暢、總體協調性差等問題[1]。

目前，各國都把裝備合同履行監督視為一項非常重要的工作，采用什么樣的手段和方法對參與裝備采辦的承包商進行有效的管理，最大化國防經費的效益，是一個亟待解決的問題[2-3]。復雜裝備合同的履行監督是一項繁雜的系統工程，合理有效、切合實際的合同履行監督機制將有利于提升合同履行績效，更好地實現軍方用戶的需求，從而促進國防建設的發展[4]。因此，如何對這類大型復雜裝備合同的履行科學地進行監管，設計合理的復雜裝備合同履行管理機制，不斷提高合同履行效率，提升裝備采購效益，是當前研究工作需要迫切解決的問題。

1 一體化管理模式框架

一體化管理是指運用項目管理的理念，通過設置管理層機構和一體化管理小組等機構，按照項目劃分的各個階段實行裝備項目的有效管理[5]。一體化管理模式能極大地提升裝備合同管理的效率，節約國防經費，提高采購效益。

目前，各國都在對一體化采購理論進行完善，探索實施一體化采購的方法。早在20世紀90年代中期，美軍就采用了一體化產品小組(Integrated Product Team，IPT)的管理方式對國防采辦項目進行管理，在節省經費開支和縮短采辦周期等方面取得了顯著成效[6]。2007年4月，英國為提高裝備采辦效益，在國防采購局和國防后勤局的基礎上成立了國防裝備與保障總署，徹底實現了裝備項目的一體化管理[7]。

典型的一體化項目管理包括項目定義、執行計劃編制和項目執行3個階段，如圖1所示。

圖1 典型的一體化管理框架圖

1.1 項目定義階段

采購團隊把用戶提出的項目需求轉變為采購與保障策略，目的是提供一致的項目需求描述，并制定實現目標的總體策略。這一階段的重要結果是招標，它是一體化項目管理方法進入第二階段的轉折點，通常提前邀請多家廠商提供各種選擇的反饋信息，并采用迭代方法生成招標書。更為詳細的項目執行方法則由工業界制定。

1.2 執行計劃編制階段

本階段的目標是：①使工業界提供高質量的投標；②評估風險和精確估算成本，為軍方提供進行來源選擇的能力；③選擇投標者簽訂合同，以成功執行項目。

1.3 項目執行階段

這一階段的目標是成功實施項目。管理者必須密切掌握項目的進程并視情進行決策，適當變更合同以適應所有“范圍外”的變化。完成這項任務的關鍵信息來自項目定義和執行計劃編制階段制定的管理指標，包括收益值管理系統、綜合設計任務書和適當的標準，它們構成一體化工具包，用于緩解風險和進行日常項目管理活動。

在合同簽訂之后，軍方和工業界的共同責任是使整個項目成功。承包商的工作重點在于項目執行和狀態報告；軍方則是提供項目監督和報告、澄清需求，并協調其他軍方部門，以使項目取得成功。軍方必須確保當條件改變引發項目變更時，將新的需求清楚地包含于合同中。成功執行項目的關鍵是綜合不同來源的信息。

2 大型復雜裝備合同履行監督一體化工作小組的構建

履行合同前，在軍種裝備管理部門的領導下成立合同履行一體化工作小組，負責整個大型復雜裝備合同履行管理工作的整體調控和協調。其組員由參與合同履行監督的各地區的軍事代表局委派的代表組成，共同負責履行職能。

縱向上，合同履行管理組織體系主要分為軍委裝備管理機構和軍種兩個層次：合同的履行主要由軍種裝備管理機關組織完成；合同的重要節點和變更要經過軍種裝備管理機關和軍委裝備管理機構兩個層次的審批，最后由主管裝備的首長做出決策。

橫向上，可分為主要合同履行協調組織和其他相關支撐組織兩個序列。主要合同履行協調組織是指合同變更論證委員會和合同履行一體化小組，其管理活動構成合同履行協調管理的主線。同時，由于合同管理職能的分離以及合同變更的特殊性，合同的變更必須有其他相關支撐組織的參與，方能實現簽訂合同的最終目標。其組織結構如圖2所示。

2.1 合同履行監督一體化管理的組織體系

2.1.1 構建合理通暢、各方參與的協商平臺

信息渠道的不暢通嚴重影響了合同履行的效果，通過組織裝備研制生產協調會與合同履行監督協調會，為合同履行時承制單位和軍事代表統一意見搭建了良好的信息交流平臺。

(1)裝備研制生產協調會。各個承制單位根據自身的實際情況，通過比較軍方的合同條款要求，在軍方參與下，派出各自的代表，從質量條款、進度條款、成本條款和售后服務條款出發，就各個關鍵節點或者意見不統一的地方進行充分協商后形成備忘錄或建議書，并提供相關的詳細信息，上報給軍事代表，這是承制單位在合同履行前反映問題的主要渠道。這個環節重點解決各承制單位意見不統一、進度安排不一致、經費使用不合理的問題。

(2)合同履行監督協調會。參與大型復雜裝備合同履行監督的各個地區軍事代表按照任務量和人員規模派遣相應人員參與合同履行監督協調會。通過分析各地區前期收集的信息，按照所簽訂的合同和對應的標準對承制單位意見協調會所上報的問題進行集中討論，充分協商后形成統一意見，形成會議決議書，并上報給各個地區代表組成的合同履行監督一體化小組審核。這個環節主要解決各個地區軍事代表意見不一致的問題。

圖2 大型復雜裝備合同履行管理的總體組織結構圖

2.1.2 組建把握總體、高效協調的合同履行監督一體化小組

由各個領域、各個專業、各個地區的專家和軍事代表按照一定的比例組成合同履行監督一體化小組，在大型復雜裝備的合同履行過程中履行職能。通過審閱合同履行監督協調會的決議書，對合同履行監督的相關問題進行明確，涉及前期合同簽訂的問題以及在履行過程中合同變更的問題，上報給合同變更委員會，最終形成合同履行監督的最終決議，由各個地區軍事代表下發給所負責的承制單位。

合同履行監督一體化小組下設質量組、進度組、成本組、服務組和績效評估組，各組依照各自的職能要求運行。質量組負責涉及質量條款的部分，進度組負責進度條款的內容。成本組審核在承制單位是否如實上報成本，是否采取有效措施進行成本控制。服務組負責在裝備研制生產后的技術保障和售后服務的組織協調工作。同時，質量組、進度組、成本組將合同履行的承制單位的履約情況和相關數據遞交給績效評估組。而績效評估組負責對整個合同中各個承制單位的合同履行績效進行評估。各組就所負責的合同履行情況形成報告，上報給軍種裝備管理機關。此外，由于大型復雜裝備合同履行監督的工作量較大，可視情況需要成立不同層次級別的合同履行監督一體化工作小組。

2.1.3 設立信息集中、充分論證的合同變更論證委員會

由于大型復雜裝備合同中的不確定性因素，在合同履行過程中常常會發生因技術線路變更、參數調整、交付時間調整等合同變更的情況。在以往的合同變更中，由于缺乏對整個裝備特性的認識，沒有意識到合同變更是“牽一發而動全身”的，容易出現在某一階段某個承制單位的合同變更影響其他正常的合同履行進程的問題。不合理的合同變更會極大地打擊承制單位的生產積極性，增加合同管理的工作量，更嚴重的會導致整個大型復雜裝備研制生產任務未能按要求完成，對裝備建設和國家軍工企業的發展帶來不利影響，對國防經費造成很大的浪費。

由軍種裝備管理部門領導，建立由各個相關領域專家和相關機構代表組成的合同變更論證委員會，對合同的變更和調整進行充分可靠的論證，以保證合同履行的延續性和整體性。合同變更論證委員會下設技術論證小組、成本論證小組和信息管理小組。技術論證小組主要負責對合同變更后的技術路線進行論證，保證合同履行過程中所用到的技術成熟度達到規定的標準和要求。成本論證小組對合同變更成本進行分析和論證，對比合同變更前后成本的變化，以保證經費使用效益的最大化。信息管理小組負責收集合同變更相關的各種信息，為技術論證小組和成本論證小組提供充分的數據支持。

2.2 合同履行監督一體化管理的工作思路

面對大型復雜裝備合同履行過程中出現的職責界面不清、溝通渠道不暢、合同變更不合理等問題，先充分收集承制單位對合同履行的意見，使得各個承制單位之間的矛盾得到初步調解，之后以訂立的合同條款和監督標準為依據，綜合考慮各承制單位的意見，通過細化統一合同履行中的標準，從而有效解決合同條款中未明確或者未細化的問題，減少合同的不確定性，使得各個承制單位的矛盾得到充分調解。此外，在經過充分討論后發現合同條款有待改進和變更時，在基于提高合同履行績效的前提下，通過充分評估承制單位的工業基礎和國家當下的科技水平，按照采購需求進行合理變更和調整。整個過程在一體化的合同履行管理模式下進行。

2.3 合同履行監督一體化管理的工作流程

一體化管理的基本流程圖如圖3所示。

(1)在合同訂立后，裝備合同履行監督部門接受合同履行監督任務，按照任務需要與合同條款規定進行任務分解和風險節點評估，組建合同履行監督一體化工作小組，確定人員構成與分工職能。

(2)承制單位根據簽訂的合同條款和相關標準，找出規定不清晰、標準不明確、對應配套有差異的內容，派出具有相應決策權利的代表參與裝備研制生產協調會，在軍方見證下進行充分的信息溝通與協調，最后形成會議備忘錄或意見書，上報相關責任軍事代表。

(3)在經過信息收集和合同分析后，各相關責任軍事代表局派出代表，在軍種裝備合同履行管理機關的領導下，開展裝備合同履行監督協調會，進行信息和意見的匯總和分析，經過充分討論后形成會議決議書，提交合同履行一體化管理小組審核。合同履行管理一體化小組按照質量、進度、成本、技術/售后服務的類別對裝備合同履行監督協調會形成的會議決議書進行審核，涉及合同條款變更內容提交合同變更委員會論證，審核完成后，決議書中的標準通過各地區軍事代表下發，使得合同更加完善，履行標準上下統一。

(4)合同變更委員會聯合相關單位對提交的合同變更申請從必要性、可行性、效費比等方面進行充分論證，形成論證結果，經軍種裝備部門管理機關審核后由裝備合同訂立系統進行合同變更。

圖3 合同履行一體化管理的基本流程

3 復雜裝備合同履行監督機制優化思路

為保證合同履行監督一體化工作小組的監督機制運行順暢、規范，需要從法律法規和制度建設兩個方面進行相應的優化。

3.1 制定一體化管理的配套法規

目前，對裝備采購中的各種關系和行為有了較為明確合理的法律法規體系，形成了法律-法規-規章-標準的法律體系，保證了裝備研制生產任務的完成。隨著裝備管理實踐的深入和“兩項制度”改革的推進，裝備采購活動出現了許多新的狀況，法律法規也要與時俱進。缺少相應法律法規的指導，使得裝備合同履行管理缺乏必要的依據。一體化管理模式的具體實施需要制定與之配套的法律法規，以保證一體化管理體制的實施。

通過對新問題和新情況進行分析探究，對法律法規進行修訂和補充，完善裝備合同履行管理的法律環境。針對合同履行一體化管理的需要，制定相應的法律法規，保證一體化管理制度有法可依。具體可以制定《合同一體化管理章程》《裝備一體化管理規定》《一體化管理工作手冊》等經充分論證后的一體化管理相關法律法規，明確一體化管理的機構設定、工作職責和工作程序，保障大型復雜裝備管理的優化。

3.2 建立健全項目辦公室制度

推行一體化合同管理制度，有助于在大型復雜裝備合同履行監督的過程中明確管理主體，責權相對一致。克服權責界面模糊的問題之后，合同的管理就能切實按照規定進行，裝備項目一旦發現質量問題，有助于明確主責部門，及時開展質量問題處理與責任追究工作。

型號裝備建設工作是典型的“復雜系統、高風險、高費用”項目，一體化管理模式的推行對提高軍種裝備采購管理效益至關重要。但目前由于推行一體化管理制度相應的配套支撐機構體系尚未建立和完善，因此目前僅僅就特定型號的裝備成立項目管理辦公室(型號管理辦公室)并不能有效發揮其全過程綜合集成管理的職能，項目辦與其他管理職能部門之間的工作界面需要逐步調整，以進一步優化完善裝備合同管理機制。

在目前條件下，建議從以下兩個方面入手：

(1)建立完善大型復雜武器裝備合同項目以合同管理項目辦公室為核心的合同采購管理體系。通過前期對大型復雜裝備的論證，建立相應的項目管理辦公室，集中各個部門的力量，協調解決合同履行過程中的矛盾和問題，合理擴大合同項目辦公室前伸后延的管理權限，使得項目辦公室能夠構建合理完善的協調溝通渠道和管理體系。

(2)構建一體化合同管理小組。該小組由合同管理、作戰部門、財務管理、維修保障部門、承包商等各個單位的人員組成。各部門人員通過協商處理大型復雜裝備合同管理中的進度協調、合同變更、技術論證等各項事務。同時，也要注意成立項目辦公室和一體化合同管理小組的合理性與必要性，盡量精簡機構，優化人員配置，按照裝備合同的進度和需要合理靈活地進行人員調整，避免人員冗余和重復建設。

4 結語

結合我國當前國防工業的實際情況，針對在復雜裝備合同履行監督中發現的問題，通過遵循合適的邏輯思路，建立復雜裝備合同履行監督的一體化工作小組，能夠有效明確復雜裝備合同履行過程中的權責劃分，并通過建立通暢的信息溝通渠道，協調參與各方的意見，統一合同履行過程中的詳細標準，降低合同履行的風險，為裝備管理部門有序高效開展復雜裝備的合同監督工作提供參考。

[1]孫金玉.大型復雜裝備研制項目風險測度研究[D].南京：南京航空航天大學，2014.

[2]Peck M J，Scherer F M.The weapons acquisition process: an economic analysis [J].IEEE Transactions on Engineering Management，1964(1)：51-52.

[3]Haimes.Department of the army cost analysis manual[J].U.S.Army Cost Economic Analysis Center，2002.

[4]Hanks C H，Axelband E I，Lindsay S，et al.Reexamining military acquisition reform:are we there yet？[R].RAND ARROYO CENTER SANTA MONICA CA，2005.

[5]李來恩.武器裝備一體化采辦問題研究[D].北京：國防科學技術大學，2012.

[6]Ronald O’Rourke.Air force F-22 fighter program：background and issues for congress[R].Congressional Research Service，2009：4-7.

[7]趙澄謀.積極推進裝備采購體制調整改革[J].中國軍轉民，2009(2)：34-37.PMT