加強財政金融監管的思考

●曾康華 徐 瑩 陳婉冰

2018年6月30日，中共中央、國務院印發 《關于完善國有金融資本管理的指導意見》（以下簡稱《意見》），是在黨的十九大召開以后，在新時代背景下，為了進一步完善加強財政金融監管的體制機制，防范金融風險，使金融資本更好地服務于國家社會經濟發展，保證國有金融資本保值增值，發揮國有金融資本在我國整個金融資本的主導地位，使我國經濟在金融安全的環境下健康運行，確保2020年全面建成小康社會目標的實現而出臺深化金融體制機制改革、加強國有金融資本的綱領性文件，是國有金融資本管理體制機制重構的頂層設計，標志著我國對國有金融資本的監管將進入一個新的階段，是貫徹新發展理念、深化供給側結構性改革的重要舉措，對于加強財政監督職能和完善財政監督體制機制具有里程碑意義。

一、加強財政金融監管有利于促進新時代深化改革

改革開放40年來，國有銀行的發展和國有金融資本的擴張有力地支撐了中國經濟的持續增長。經濟越繁榮，金融越重要。隨著中國經濟持續快速增長，銀行業也獲得了快速發展。20世紀80年代初中國開始進行金融體制改革，中國人民銀行履行中央銀行職責，在此基礎上恢復或成立了獨資國有金融資本的中國農業銀行、中國工商銀行、中國建設銀行和中國銀行四大國有專業銀行。為了在一些專門領域重點支持行業的發展，體現國家的政策導向和傾斜意圖，1994年成立了中國國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行三大政策性銀行。 2001年中國加入WTO，我國逐步開放金融服務業，外資銀行進入中國市場。至此，我國銀行業金融體系形成了以中國人民銀行為中央銀行，國有金融資本大型商業銀行為主體，中小商業銀行、農村金融機構、外資銀行，以及中國郵政儲蓄銀行和外資銀行構成的復合銀行體系。為了加強對銀行業的監督管理，2003年中國人民銀行對銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構的監管職能被分離出來，并和中央金融工委的相關職能進行整合，成立中國銀行業監督管理委員會，對全國銀行金融業實行監督管理。

經過40年的改革開放，我國經濟持續保持中高速增長，已經成為世界第二大經濟體，第一大工業制造國，第一大外匯儲備國。這些巨大經濟成就的取得，離不開金融市場提供的資金支持，更離不開國有金融資本的強力支持。回顧中國經濟體制改革和經濟增長的歷程，不難發現，國有銀行管理體制也基本上同步進行了體制機制的改革。特別是進入21世紀，中國在2001年加入WTO以后，表明作為WTO成員中國經濟融入世界經貿體系當中，迎來了歷史性的機遇，獲得了廣闊的外部發展空間。實踐證明，中國加入WTO以后，不僅履行了對WTO的承諾，承擔了相適應的國際義務，而且堅持“走出去”的方針，大力擴大對外貿易，貨物貿易和服務貿易雙雙快速擴張，躋身世界貿易大國行列。與此相適應，人民幣走出國門，在推動貨物貿易和服務貿易的過程中發揮了積極的作用。中國的金融機構大舉進軍世界金融市場，人民幣的國際化進程也在不斷加快。比如，2002年我國社會融資規模存量為148532億元，2016年為1560044億元。這充分說明，在我國金融資本中占主導地位的國有金融資本的規模在經濟增長過程中迅速擴張。國有金融資本不斷擴大，國有金融資本與其他資本融合的方式多種多樣，金融資本流動性強、分布廣泛、犬牙交錯且紛繁復雜，在科技發達的網絡時代，金融資本運行存在較大的系統性風險，在這種背景下，如何加強對國有金融資本的監管，使其安全運行、保值增值并發揮在金融市場中的主導作用，是新時代下面臨的一項十分緊迫的任務。

“一帶一路”是中國成功應對美國次貸危機后，在中國社會經濟發展進入21世紀10年代后由中國提出廣泛合作發展的理念、倡議和戰略，是中國獲得改革開放的巨大紅利后，將自身的產能優勢、技術與資金優勢、經驗與模式優勢轉化為市場與合作優勢，實行全方位開放的一大創新，隨著“一帶一路”戰略的深入推進，中國近年來向海外的投資在提速，國有金融資本正在不斷向外擴張。

財政作為國有金融機構的出資方，代表國家履行監管職責。但是，從20世紀80年代我國銀行體制進行改革以后，在對國有金融資本的監管中，各級財政部門和各級中國人民銀行之間職責邊界模糊，甚至各級財政部門的監管存在弱化傾向，這與社會主義市場經濟的性質和特色是不相吻合的。黨的十九大報告明確提出我國社會主義建設進入新時代，在我國經濟持續增長的大背景下，國有金融資本的規模進一步擴大，國有金融資本在推動全面建成小康社會的進程中發揮越來越重要的作用。但另一方面，對國有金融資本的監管也變得越來越重要。國有金融資本不僅要安全運行，而且要保值增值，這就需要中國人民銀行、新組建的中國銀行保險監督管理委員會和財政部之間進行協作分工，明確職責。所以，《意見》的出臺，是在新時代下清晰地明確了財政作為出資人的法律地位和職責邊界，強化了財政的國有金融資本監管職責，有利于深化經濟體制改革，為全面建成小康社會提供強有力的制度支撐。

二、加強財政金融監管的積極效應

（一）豐富財政監督職能內涵

從社會經濟發展的視角來看，在社會主義市場經濟條件下，財政監督職能不斷得到加強是有目共睹的。在改革開放以后中國經濟持續快速增長了四十年，相應帶來了財政收入的大幅度增加，1978年我國財政收入為3645.2億元，2017年為172592.77億元，年均增量為4223.6億元，年均增速為10.4%。財政收入的增加，為政府有效履行職能提供了堅實的財力保障。同時，政府財力的擴大，伴隨而來的一個問題就是，如何有效使用好財政收入，使其充分發揮成效。所以，從改革開放以來，各級政府、財政部門對財政資金的監督都比較重視，但由于受到體制機制的制約，財政部門對預算資金監督管理比較嚴格，而對預算外資金管理就比較薄弱。隨著財政改革的不斷深化，尤其是預算制度的深化改革，把所有財政性資金納入預算管理，強化了財政監督管理職能；而且財政監督管理的內涵不斷豐富，監管制度不斷完善，監管體制機制不斷健全。《意見》的發布，從頂層設計的角度明確了財政監管國有金融資本的職責和邊界，這無疑給財政監管國有金融資本提供了制度保障，強化了財政部門的監管職責，豐富了財政監督職能的內涵。

（二）拓寬財政監督的廣度

從改革開放以后財政體制機制的演變來看，財政監督的廣度是不斷拓寬的。隨著我國經濟體制和財政管理體制改革的推進，對財政資金監管的思路和理念也在不斷發生變化。改革開放之初，鑒于計劃經濟時期對財政資金使用監管過于嚴格這一弊端，在不斷完善財政預算資金監管的同時，對預算外資金的監管逐步放松。而對于國債資金的監管，由于每年發行的國債納入預算管理，而且當初的規模比較小，只能由中央政府發行，加之經濟管理體制尚在不斷變革當中，國債管理制度建設也在逐步推進。1992年我國確定建立社會主義市場經濟體制，在這一大背景下，對財政資金加強監管的制度建設也在有序地推進。隨著經濟體制改革的不斷完善，除了財政監管的制度建設在不斷完善之外，最明顯的變化之一就是財政監督的廣度也在不斷拓寬。起初財政監督的對象主要是針對納入預算的財政資金的使用進行監督管理，后來發展到對所有財政性資金的監管。從監管的視角看，先是財政部門對預算資金的監管，后來發展到立法機構、社會公眾對財政資金的監管。在監管的層次上，原先主要集中在宏觀層次和重點監管，如今是對財政資金實行全方位和全過程的監管。《意見》的出臺，從體制機制上構建了財政金融監管職能，豐富了財政監管的內涵和職責。

（三）進一步對外開放必須加強財政金融監管

從《意見》透露出來的戰略意圖來看，在我國經濟實力不斷增強這一大背景的強力推動下，中國“一帶一路”戰略的實施，必將引起中國投資大舉進軍海外，而我國金融機構和金融資本在海外市場的擴張是必由之路。從改革開放的歷程來看，金融機構和金融資本開拓海外市場，既是我國對外貿易擴大的必然結果，也是中國金融機構和金融資本融入世界金融體系的必然選擇。但是應該看到，中國金融機構和金融資本在融入世界金融體系過程當中，不僅要適應世界金融體系的“游戲規則”，而且要“服水土”，更為重要的是要發揮中國金融機構和金融資本在世界經濟增長中的引擎作用，這就必然要求作為我國金融資本的主力軍——國有金融資本發揮“定海神針”的功能。所以，《意見》針對完善國有金融資本管理作出頂層設計，這是作為第一貿易大國在對外開放的進程中，突出強調財政監管國有金融資本的職能，在制度層面上強化了財政監管國有金融資本的地位和職責，這為中國“一帶一路”戰略的實施，適時推進國有金融資本在全球的合理布局和對國有金融資本的有效監管提供基本保障，必將促進國有金融資本走出國門，使國有金融資本更好地服務“一帶一路”戰略。

三、加強財政金融監管需要處理好的幾個關系

《意見》明確指出“國有金融資本是推進國家現代化、維護國家金融安全的重要保障，是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎”。這是對國有金融資本在新時代下發揮至關重要作用的崇高定位，是對國有金融資本在推進我國全面建成小康社會過程中發揮關鍵作用的肯定。顯而易見，國有金融資本是社會主義市場經濟條件下“黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎”。把國有金融資本的地位提升到如此重要的高度來認識和加以定位，這在過去對國有金融資本的表述中是沒有過的，而財政作為國有金融資本的出資方，履行國有金融資本出資人職責，依法依規享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等出資人權利。這是在新的歷史條件下，給予財政金融監管的功能定位，是賦予財政監管的職責，必將進一步加強財政監管職能，在促進社會經濟平穩運行中發揮重要作用，更為實現金融安全保駕護航。

（一）處理好財政金融監管與中國人民銀行金融監管的關系

20世紀80年代初，我國開始對過去大統一的銀行體制進行改革，賦予中國人民銀行履行中央銀行的職能，根據《中國人民銀行法》規定，“中國人民銀行在國務院領導下，制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定。”“中國人民銀行的全部資本由國家出資，屬于國家所有。”發布的《意見》明確指出，國有金融資本屬于國家所有即全民所有，國務院代表國家行使國有金融資本所有權。國務院和地方政府依照法律法規，分別代表國家履行出資人職責。國務院、地方政府分別授權財政部、地方財政部門履行國有金融資本出資人職責。這就清晰地界定了中國人民銀行和政府、財政部門的職責：中國人民銀行制定和執行貨幣政策，維護金融正常、安全、有效運行。財政部經過國務院授權，依法履行國有金融資本出資人職責。所以，中國人民銀行負責整個國家金融政策的制定和執行，確保整個國家的金融安全，以此促進宏觀經濟平穩運行。財政部對中國人民銀行的資本實施金融監管，其職責是維護國家金融資本的安全以及保值增值。中國人民銀行和財政部都有對國家金融安全負責的職責。中國人民銀行的職責是制定和執行貨幣政策，保證經濟平穩運行，防止金融風險發生，財政部承擔履行國有金融資本出資人職責的主體責任，以管資本為主加強資產管理。中國人民銀行和財政部對國有金融資本的監管，職能分工不同，但最終目標是一致的，那就是防范金融風險，促進國民經濟平穩運行。

（二）處理好財政金融監管與中國銀行保險監督管理機構的關系

經過40年的改革開放，我國的經濟規模不斷邁上新臺階，社會主義市場經濟體系越發健全和完善。進入21世紀后，由科技進步和互聯網引發的新經濟業態在高速發展，世界經濟一體化進程成為不可回避的必然趨勢。在這種情況下，金融安全必須提高到戰略高度來認識。隨著中國“兩個一百年”戰略目標向縱深推進，在面對外國金融資本大量涌進，中國金融資本大練內功的同時，中國金融資本也會大規模地進入國外金融市場，尤其是在“一帶一路”戰略的推動下，中國金融資本融入世界金融市場的規模會越來越大，而作為中國金融資本的主力軍——中國國有金融資本必然發揮不可或缺的重要作用。但必須看到，在社會主義市場經濟條件下，要保持中國經濟平穩運行的必要條件就是金融運行必須平穩，金融平穩運行的重中之重在于國有金融資本的平穩運行，沒有國有金融資本的平穩運行就無法實現中國金融運行的平穩。所以，現階段必須構建更為完善統一的全國金融監管的體制機制，來加強對國有金融資本的監管。《意見》中明確了財政監管國有金融資本的職責，而在黨的十九大以后新成立的中國銀行保險監督管理機構，也負有對國有金融資本監管的職責，兩者的監管職責需要協調配合，各自監管職責確保履行，既不缺位，也不越位，這就需要在今后國有金融資本的監管實踐上，不斷探索更為有效的方式，以完善對國有金融資本的監管，既要保證國有金融資本的安全運行，更要讓國有金融資本充分發揮其中流砥柱的作用。

（三）處理好財政監管和財政金融監管的關系

《意見》的發布，不僅把國有金融資本的地位提升到一個新的高度來認識，而且對國有金融資本的監管更是強調和明確財政的監管職責。盡管在改革開放初期，進行銀行體制改革時，就明確了財政代表國家履行出資人的職責。但在經歷了中國經濟持續快速增長之后，中國經濟實力大大增強，我國所面臨的國內國際形勢已經今非昔比。在社會主義市場經濟體制不斷完善，中國社會經濟發展進入全面建成小康社會的新時代背景下，適時出臺了《意見》，更是從頂層設計的視角，進一步明確了財政監管國有金融資本的職責，是加強財政監督體制機制建設的重大舉措，也是財政監管責任主體的重塑，不僅豐富了財政監管的內涵，而且加大了財政監督的職責。誠然，隨著中國經濟的不斷增長，中國金融安全問題越發重要和突出，為了不發生金融系統性風險，加強金融監管已經成為人們的共識和金融宏觀調控的首要任務。《意見》中明確了財政是承擔國有金融資本監管的責任主體，這無疑加強了財政監督的職責，對財政監督提出更高的要求。這就需要統籌協調財政監管和財政金融監管的關系，確保充分履行監管責任，把握好財政金融調控的尺度，對財政資金加強監管，提高財政資金使用效率，充分保證財政資金履行好政府職責；對國有金融資本的監管，要保障國有金融資本的安全，最終目的是保障我國整個金融體系運行的安全。■