新時代完善財政金融監管體系的思考

●程一江

2018年6月30日，中共中央、國務院印發 《關于完善國有金融資本管理的指導意見》（以下簡稱《意見》），就加強國有金融資本管理，進一步完善國有金融資本管理體制機制作出頂層設計和重大部署。《意見》明確，各級財政部門根據授權代表國家履行國有金融資本出資人職責。《意見》的出臺為財政金融管理工作指明了新的方向，賦予了新的使命。本文從財政金融監管的基本內涵出發，進一步闡明財政金融監管與其他部門金融監管的區別，分析了加強財政金融監管工作的必要性，結合《意見》內容指出新時代財政金融監管需要解決的幾個關鍵問題，在此基礎上，就如何完善財政金融監管體系提出政策建議。

一、財政金融監管的基本內涵及與其他部門金融監管的區別

（一）基本內涵

財政金融監管應與其他部門金融監管區別開來，是指財政部門根據職責需要履行的金融監管職能。從《意見》內容來看，財政部門根據授權代表國家集中統一履行國有金融資本出資人職責，依法對相關金融機構享有參與重大決策、選擇管理者和享有投資收益等權利，同時，各級財政部門可以按照相關規定，保障出資人權益。

如此看來，財政金融監管的職責應當是更加明確，主要是強調“管資本”：各級財政部門根據國務院和地方政府授權基于出資人職責對金融機構實施內部監管，依法享有參與重大決策、選擇管理者和享有投資收益等權利，同時可以依法保障出資人權益。另外，財政部門作為公共管理部門，還履行其他金融管理職責，如擬訂金融行業資產及財務管理制度并監督其執行；根據《會計法》的有關規定，財政部門享有對金融機構會計信息質量的監督檢查權。

（二）其他部門金融監管的基本現狀

1、中央部門金融監管現狀。2017年7月，全國金融工作會議決定，成立國務院金融穩定發展委員會（以下簡稱“金穩委”），作為統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調機構。2017年11月8日，金穩委經黨中央、國務院批準正式成立，其金融監管職責主要體現為“統籌協調和監督問責”，如金穩委具有履行統籌金融改革發展與金融監管重大事項，協調貨幣政策與金融監管，協調金融政策與有關財政、產業政策等 “統籌協調”職責；同時具有對地方金融改革發展與監管進行指導，對金融管理部門、地方政府進行業務監督和履職問責等 “監督問責”職責。

2018年3月17日，全國人大通過了國務院機構改革方案。方案規定對銀監會和保監會的職責進行整合，成立中國銀行保險監督管理委員會（以下簡稱“銀保監會”），將其作為國務院直屬事業單位。同時，將銀監會和保監會擬訂行業重要法律法規草案以及審慎監管制度的職責劃給中國人民銀行。銀保監會、證監會則專職微觀監管職能，包括金融機構的微觀審慎監管，以及消費者保護等行為監管的內容。另外，根據全國金融工作會議和《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》等要求，2018年4月20日，商務部將融資租賃公司、商業保理公司、典當行等行業監管職責劃給銀保監會，由銀保監會制訂相關業務經營規則和監管權。

至此，“一委一行兩會”的金融監管新格局基本形成，中國人民銀行負責宏觀審慎監管和貨幣政策，銀保監會負責銀行業和保險業金融機構（含財務公司、金融租賃公司、消費金融公司等非銀金融機構）、融資租賃公司、商業保理公司、典當行業的微觀行為和業務監管，證監會負責證券業金融機構的日常監管，而宏觀與微觀之間，以及“一行兩會”與其他有關部門間的協調則由金穩委負責，共同構成“一委一行兩會”的金融監管體系。

2、地方金融管理情況。從當前地方金融管理情況來看，根據監管職責調整，接受地方政府金融管理的機構主要限于區域性類金融機構，如：融資性擔保公司、小額貸款公司、農村資金互助社等，其中前兩類受地方金融辦（或地方金融管理局）管理，監管內容包括準入監管和日常行為監管，監管相對規范；農村資金互助社監管則并不統一和規范，大部分由地方財政部門、供銷合作社或農委負責監管，少數甚至沒有被納入管理。

（三）財政金融監管與其他部門金融監管的區別

《意見》的出臺，使得財政部門和其他金融監管部門的職責更為明晰：財政部門負責代表國家履行國有金融資本出資人職責，基于產權關系對相關金融機構進行內部監管，確保國有資本保值增值；而改革后形成的 “一委一行兩會”，作為行業監管部門，負責對各類金融機構實施外部監管，以守住不發生系統性金融風險為監管目標，主要監管原則為“管風險、管法人、管準入”，以確保各類金融機構規范穩健運營，達到審慎監管要求。另外，財政部門亟需厘清出資人職責和其他金融管理職責界限，堅持有所為有所不為，抓緊完善財政金融監管體制機制。

二、加強財政金融監管的必要性分析

（一）理論依據

1、委托代理理論。國有金融資本管理本質上是一種委托代理關系。委托代理理論是研究信息不對稱條件下所有者與代理人的委托代理關系以及激勵約束機制問題，主要用于解決“道德風險”問題，是現代微觀經濟理論的重要內容。

實際上，我國國有金融資本的所有權是屬于全體人民的，全體人民中的每一員都對國有金融資本擁有完全平等、無差異的權利，但由于存在“搭便車”現象、執行成本高等問題，國有金融資本的所有權卻不能由全體人民去行使，因此，必須由政府代理全體人民履行所有者職責，而政府由于其自身目標的多元性，也需要尋找其代理人。《意見》出臺之前，代理政府履行國有金融資本管理職責的主體較多，本次《意見》明確：各級財政部門是政府的代理人，根據授權行使國有金融資本出資人職責。

2、金融管理的外部性。從政府與市場關系的角度看，國有金融資本管理工作的外部效應很強，對金融資本管理的成效直接涉及廣大投資者和居民（消費者）的切身利益。以銀行業為例，一家系統重要性銀行出現擠兌危機或發生重大風險可以拖垮一個地區乃至整個國家的金融體系，一旦爆發系統性金融風險，政府可能會成為最終損失的承擔者。從2018年爆發的金融危機看，受制于金融監管體制不健全、金融基礎設施不完善、金融自由化沖擊等問題，金融發展過程中容易滋生宏觀金融風險。因此，金融監管工作是一種很難通過市場自律得以完成的準公共品，需要由政府部門來提供管理服務，而一旦政府參與財政就需要承擔一定的管理成本。財政部門作為宏觀經濟管理部門，可以基于產權關系加強資本管理，防范風險轉化。根據權責對等原則，財政部門履行金融監管職責有其理論依據。

（二）實踐基礎

1、財政部門具有管理國有金融資本的豐富經驗。據財政部相關負責人介紹，近年來，財政部門通過不斷梳理完善相關管理制度，基本形成比較系統全面的國有金融資本管理體系，以“管資本”為主，積累了豐富的管理經驗，管理范圍涵蓋產權登記、產權評估和處置、經營預算、薪酬管理、績效評價等，并通過向國有金融機構派出董事履行出資人職責，不斷完善國有金融機構公司治理結構。因此，國務院授權財政部門履行國有金融資本管理職責，是結合實際情況作出的正確決定，有利于進一步明晰委托代理關系，理順國有金融資本管理體制機制，壓實和厘清各相關部門權責，管好用好國有金融資本。

2、財政部門具有協調各方的天然優勢。從政策協調的角度看，宏觀調控經濟政策主要包括財政政策和貨幣政策。在經濟高質量發展階段，財政政策由財政部門主導，主要通過減稅降費、調整財政赤字率從供需兩側促進經濟結構性改革，相較于貨幣政策更有調控空間；貨幣政策偏總量政策，主要通過數量型和價格型手段對貨幣供應量進行調節，目標是保持流動性合理充裕和社會融資規模適度增長，為供給側結構性改革營造良好的貨幣金融環境。在當前地方政府杠桿率偏高（包括地方政府融資平臺）、小微企業經營成本較高、實體經濟內生增長動力不足的情況下，財政部門作為財稅政策的制訂部門和地方政府債務的主管部門，可以合理運用財政政策，強化金融管理，有利于財政政策與貨幣政策的協調配合，促進經濟高質量發展。

三、當前財政金融監管需要解決的幾個關鍵問題

（一）國有金融資本配置問題：如何優化國有金融資本戰略布局

目前，我國國有金融資本存量規模至少達330萬億元，廣泛分布于銀行、保險、證券、信托等領域，其中，國有銀行業金融資本超過250萬億元，占比達80%以上。新形勢下應如何優化國有金融資本戰略布局？按照《意見》要求，就是要統籌規劃，堅持有所為有所不為，要根據經濟社會發展需要有進有退，適時調整國有金融資本在金融行業的比重，以戰略性、安全性和效益性為國有金融資本管理的目標，注重分類施策：一方面，在競爭性領域國有金融資本要減少過度占用；另一方面，在關鍵戰略性金融領域國有金融資本要保持必要的控制力。從維護金融安全的國家戰略目標出發，要確保國有金融資本必要的控制力，如按照《意見》要求：國有金融資本對開發性和政策性金融機構，要做到百分之百控股；對涉及國家金融安全、外溢性強的金融基礎設施類機構，要做到絕對控股；對其他具有行業重要影響的國有金融機構，要保持主導作用和必要的控制力。另外，從國有金融資本市場經營效益性目標出發，又要減少對國有金融資本的過度占用，如：對處于競爭領域的其他國有金融機構，國有金融資本配置應按照市場化原則進行管理，積極穩妥地推進混合所有制改革，持股比例根據市場需要可以絕對控股、相對控股或參股。總之，國有金融資本配置要堅持以維護國家金融安全為基本原則，同時按照市場化原則加強國有金融資本管理，實現戰略性、安全性、效益性目標的統一。

（二）產融結合問題：如何在金融企業和非金融企業之間建立“防火墻”機制

產融結合，即產業資本和金融資本相結合，是兩者以股權投資為紐帶，通過控股、參股和人員參與等方式進行的內在結合或融合。由于我國銀行業（資本）相較于產業資本發展滯后、效率較低，并且受制于政策限制（我國政策規定銀行業不能投資實業），因此，我國產融結合主要是產業集團向金融行業投資，即“產業投資金融”。最初主要以管理規范的中央企業向金融業投資，由于其自身資金實力雄厚、內部管理規范、風險控制能力較強，有效促進了產融結合；近年來隨著實體經濟發展放緩、互聯網金融快速興起，很多中小民營企業、部分地方國有非金融企業也不斷向金融業“進軍”，但這些企業由于風險抵御和控制能力較弱，容易滋生金融風險。

按照《意見》要求，應在金融企業和非金融企業之間建立“防火墻”機制，與此相對應的國有資本也應實施獨立、分開管理。這主要是基于防范化解金融風險的考量，控制金融風險傳導至實體經濟。目前，一些地方對金融企業與非金融企業國有資本未實施獨立、分開管理，而是由某些部門實施集中統一監管，風險隔離機制難以有效落實，從而不能有效遏制產融無序結合，容易導致資金脫實向虛。有的企業通過關聯交易等方式在金融性公司和非金融性公司之間進行市場投機，滋生金融風險。因此，財政金融監管應注重加強對金融企業的集中統一管理，嚴格控制金融風險。

（三）管理邊界問題：如何厘清財政部門出資人代表職責與金融管理職責

《意見》明確以管資本為主加強資產管理，為財政金融監管明確了方向，將國有金融資本管理由原來的行政化管理向市場化管理轉變，目的是在政企分開的基礎上實現政資分開。一方面，要按照實質重于形式的原則，對國有金融機構股權出資實施資本穿透管理，基于產權投資關系和產權監管方式完善國有金融機構的公司治理，防止出現內部人控制，這主要是解決管理基礎問題；另一方面，要尊重市場經濟發展理念，有效發揮國有金融資本投資、運營管理公司等市場主體的作用，在完善激勵約束機制、創新管理方式方法上下工夫，以不斷提高國有金融資本監管的科學性和有效性，這主要是解決監管理念的問題。因此，財政部門應厘清出資人代表職責與其金融監管職責的邊界，在履行其國有金融資本出資人職責時，應立足于其股東身份，避免行政干預，積極穩妥推進國有金融資本管理方式逐步從“行政化”方式向“市場化”轉變，通過完善金融機構公司治理實現國有資產保值增值，更加注重和強調“管資本”。

（四）監管協作問題：如何處理與其他部門金融監管的關系

當前我國國有金融資本在實際運行中，存在著多個管理主體：中央層面有“一行兩會”、財政部、中組部、匯金公司等部門或機構從不同方面參與對國有金融資本的管理；地方層面有財政、國資、金融辦（或地方金融管理局）、地方投資運營公司等部門或單位管理本區域國有金融資本。本次《意見》的出臺，對解決當前國有金融資本監管中“政出多門”問題具有重大意義，有利于從根本上理順國有金融資本監管體制機制。

國有金融資本管理改革是一項系統工程，相關各方需加強協調配合，做好職能調整的無縫銜接，避免出現監管真空。本次財政部門經國務院授權履行出資人職責，應積極加強與“一行兩會”等行業監管部門的溝通協調，有效發揮國有金融資本管理的協同效應，在國有金融資本監管效能上形成整體合力。在處理與 “一行兩會”等行業金融監管部門的監管權責問題上，財政部門履行金融管理職能（包括出資人職責和其他與金融管理有關的職責）應與行業監管職能嚴格區分開來，要有明確的職能邊界。在此基礎上，各相關部門之間應加強政策溝通和協調，在守住不發生系統性金融風險的底線下，不斷建立健全信息共享機制，形成國有金融資本監管合力，以提高國有金融機構的競爭力為目標，在促進國有金融資本保值增值的同時，保障實現國有金融資本政策功能，更好地服務經濟社會發展。

四、完善財政金融監管體系的政策建議

（一）堅決維護黨對財政金融監管工作的領導作用

如前所述，黨的十九大報告和全國金融工作會議均對完善國有資產管理體制作出明確要求，作為國有資產的重要組成部分，完善國有金融資本監管體制機制顯得尤為重要。當前形勢下，對于國有金融資本監管這樣重大的問題，黨的領導決不能缺位，堅決維護黨對財政金融監管工作的領導作用，是提高國有金融機構核心競爭力、推動金融治理體系和治理能力現代化的現實需要，是金融領域落實新時代中國特色社會主義思想的重要實踐，為國有金融資本優化配置結構、發揮政策功能提供更大空間。

下一步，有關部門應積極探索和思考黨組織對國有金融資本實施監督管理的路徑，切實發揮黨對財政金融監管工作的領導作用，做到既要充分發揮市場在國有金融資本配置中的決定性作用，又確保黨的路線方針政策在國有金融資本管理工作中得到落實。對于國有金融機構，還要積極落實黨委（組）參與企業重大決策工作制度，厘清黨委（組）、董事會、經營管理層的權責邊界，不斷創新黨建工作形式和方法，結合金融行業特色，將加強黨的領導與提升金融機構治理能力有機統一起來，推動黨建和業務工作的深度融合，使黨建工作真正成為引領國有金融機構創新發展的“加速器”。

（二）建立健全財政金融監管法律法規體系

從目前的金融監管情況來看，金融監管職責分散在多個不同部門，因此，雖然涉及國有金融資本管理的部門規章制度很多，但由于缺少單獨的法律法規進行規范，因此，在實際管理過程中仍存在職責分散、權責不明和授權不清的現象，這就使得在出臺某個重要金融監管政策時，需要多個監管部門相互溝通協調，提高了決策成本。

《意見》作為國有金融資本管理的綱領性文件，相關部門應以《意見》為指引，建立健全財政金融監管法律體系，加快立法進程，彌補法律空白，相關部門應盡快出臺《國有金融資本管理條例》，細化國有金融資本出資人制度，制定相關配套管理指引，對出資人的權利、義務和責任進行明確，確保國有金融資本管理工作的統一性、操作性和協調性，建立一套涵蓋“綱領性文件、法律法規和部門規章”的國有金融資本管理法律法規體系，通過法定形式對國有金融資本管理程序予以規范，以完善國有金融機構公司治理為基礎，增強國有金融機構活力與控制力為目標，守住不發生系統性金融風險的底線，在確保國有金融資本保值增值的同時，更好地服務實體經濟發展。

（三）不斷優化財政金融監管模式

對于中央所屬的國有金融資本，主要由財政部和中央匯金公司持有并管理。由于匯金公司作為財政部的“孫公司”，兩者具有一定的協同性。對于地方所屬的國有金融資本，在監管方面沒有統一模式，財政、金融辦（或地方金融管理局）、國資等部門都可能從不同方面參與對本區域國有金融資本的相關監管。本次《意見》明確統一由各級財政部門代表國家履行出資人職責，接下來的重點應是采取何種監管模式厘清金融監管職責和出資人代表職責，著力防范財政金融監管過程中“既當裁判員，又當運動員”的現象。

未來，可以考慮參考“新加坡淡馬錫模式”，通過在中央、地方設立一個或多個國有金融資本運營公司，形成“財政部門—控股公司—金融機構”三級國有金融資本出資人模式來解決職責重疊問題：財政部門對控股公司在重要人事權上擁有直接的控制力，可以委派董事參加控股公司董事會，對公司的重大決策進行表決和監督；同時，可以按照《公司法》的相關規定，履行出資人職責，通過定期報告、項目審批等形式對控股公司進行監管，但并不干涉控股公司的經營自主權；在控股公司與金融機構的關系上，控股公司則純粹基于產權關系對金融機構進行監管，不干預金融機構的經營活動。“淡馬錫模式”下的產權管理手段主要包括高管人事權、業務審核權以及業績考核權等。

（四）著力強化財政金融監管協作機制

中央、地方財政部門要及時與其他金融監管部門加強信息溝通和業務協作，這里不僅包括中央層面的部際協作，共同做好財政金融監管的頂層制度設計工作，而且包括地方層面的財政部駐地方專員辦、省級財政部門以及“一行兩會”的派出機構間的合作，各部門可以通過信息抄送、定期會商、監管合作等形式將財政金融監管過程中掌握的相關數據信息和日常監督檢查中發現的有關案例及成果相互傳遞，以形成監管合力，對國有金融機構的經營情況、內部管理情況進行穿透式監管，提升監管成效，共同防范財政金融風險。■