我國政府間財政事權與支出責任劃分：一個理論綜述

●于樹一 周俊銘

一、引言

2016年8月國務院發布《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（以下簡稱 “《指導意見》”），改革的頂層設計正式部署，意味著這項醞釀多年的改革終于邁開實質性步伐。

回顧歷史不難發現，在各個層級政府之間劃分事權和支出責任一直以來都是我國財政工作的重點所在，但劃分原則是階段性動態調整的。1979年，中央工作會議確定改革財政管理體制，中央對地方政府的財政管理實行 “包干制”，開始把部分財政事權和支出責任劃分給地方政府。1994年，分稅制財政管理體制開始實行，劃分各個層級政府的事權這一要求被提出，“事權與財權相結合”這一原則開始成為處理政府間財政關系的基本原則，具體實施卻集中在財權一側，表現在所得稅分享改革、調整出口退稅在中央和地方政府之間的負擔比例、調整證券交易印花稅在中央和地方政府之間的分享比例等。盡管有些改革實為地方政府減負增收，但由于歷史遺留問題和改革本身的不完備，分稅制改革的結果是中央政府的財力如期得到增強，地方政府財力卻呈現出明顯缺口，尤其是基層政府財政困難突出，其原因主要是在事權和支出責任一側的改革沒有同步，事權出現無序下移，并形成財力缺口。2006年，“財力與事權相匹配”這一原則被提出，意味著決策當局開始對癥下藥，常態化地使用均衡性轉移支付作為工具，以期緩解基層政府的財力薄弱問題，但基層政府的財政困難問題依然是懸而未決 （侯一麟，2009，楊志勇，2015），其原因是仍沒有實質性推進事權和支出責任一側的改革。到了2013年，黨的十八屆三中全會指出要明確政府間事權，建立“事權和支出責任相適應”的制度，2016年《指導意見》出臺，改革首先鎖定財政事權，并提出探索分領域推進這項改革的要求和改革整體完成的時間表。也就是說，事權與支出責任一側的改革終于起步。

當下，事權與支出責任劃分改革必須從部署層面轉向執行層面，各領域的改革方案必須加速出臺，亟待相關理論研究和政策研究為此提供理論依據和切實可行的政策建議。在這一背景下，對已有的研究成果進行梳理和評介是最為基礎又必不可少的環節。

二、相關概念的內涵及外延

某一層級政府的“事權”是指該級政府管理行政事務的權力，定義了政府的職能邊界和活動范圍。俗話說 “花錢辦事”，“支出責任”就是政府為了履行事權進行財政支出的責任和義務?！柏敊唷笔侵刚I集和獲得財政資金的權力，具體包括稅收權、收費權、發債權等?！柏斄Α眲t是指政府所擁有的財政資金的數量，財政資金的多少制約著財政事權的履行（白景明等，2015）。

這幾個核心概念之間有著怎樣的關系，體現著概念的外延。在政府間財政關系的層面，“事權”不但強調政府有哪些管理行政事務的權力，更強調具體某項權力歸屬于哪一級政府，即由哪一級政府來履行；“支出責任”也不僅強調支出責任本身及其對應財政資金的多少，更強調履行某項具體事權的錢從哪里來，即支出責任應由哪一級政府承擔?？梢姡扔惺聶嗖庞兄С鲐熑?，事權劃分是支出責任劃分的基礎和依據；支出責任是事權得以落實到可操作的層面的保障，支出責任的劃分需與事權劃分相一致。否則，即使事權劃分再科學，如果沒有匹配相應的支出責任，事權也只能化為一紙空文（文政，2008，劉新鳳，2011，趙云旗，2015，齊志宏，2001，李齊云，2001）。 “財權”、“財力”和事權的匹配，其實都是為了滿足履行事權的財政支出需求，從強調“財權”、“財力”，到強調“支出責任”和事權相適應，這種演變既反映了對問題核心的趨近，對主要矛盾的把握，也反映了分稅制財政體制下的各個層級政府之間權、責、利關系的動態平衡。

三、政府間財政事權與支出責任劃分的原因

實施分級財政體制或者財政聯邦制，并明確各級政府應履行哪些事權、承擔哪些支出責任，是現代社會的普遍做法。然而，為什么要對事權和支出責任在政府間進行劃分？需要從經濟學規范分析的角度出發進行研究。

首先，實現公共物品的成本收益均衡。無論是中央政府或是地方政府，均通過財政支出行使事權，最終結果一般表現為向居民提供公共物品或公共服務，而政府需要權衡提供公共物品的成本和收益。成本取決于公共物品或服務的數量和質量，收益則取決于財政來源，即居民繳納的稅款。如果不劃分中央和地方政府之間的財政事權和支出責任，即提供公共物品或公共服務的支出由一個層級的政府全部承擔，且不同地區的居民繳納的稅款相同，那么，該級政府總會有動機通過政治渠道為所在地區爭取盡可能多的公共物品或公共服務，因為他們的邊際成本近乎為零。這樣，政府的稅收和支出脫鉤，提供公共物品就無法實現成本收益的均衡（Oates,1972）。

此外，如果某一個地區的公共物品和公共服務的數量是固定的，居民數量是可變的，那么居民越多，公共物品和公共服務的平均成本越低，居民使用公共物品和服務所獲得的效用越低，當每增加一個居民所產生的邊際收益等于邊際成本時，地區規模便達到了最優。只有在政府間科學劃分事權和支出責任、每級政府主要為其轄區居民提供公共物品和服務時，邊際成本和邊際收益才可能最為接近，地區規模趨于最優。而如果所有地區的公共物品和服務均只由一級政府提供，最優規模則無從談起，其成本和收益也很難實現均衡（Buchanan，1965）。

第二，優化公共資源配置。一個國家內部不同地區的經濟發展程度有所不同，公共物品和服務的數量和質量也存在差異，居民有權選擇居住在與其公共物品和服務需要相匹配的地區，他們既可以通過政治程序對本地提供公共物品和服務的數量和質量進行投票表決，也可以通過在不同地區之間自由遷徙，即通過選擇居住地點，顯示出自己對公共物品和服務的偏好（Tiebout，1956，Stigler，1957，Gramlich，Rubinfeld,1982）。

由于居民在不同地區的集聚反映出他們的不同偏好，如果單純地由中央政府提供公共物品和服務，則難以滿足不同地區居民的偏好，未能實現資源配置的帕累托最優。如果在多層級政府之間劃分了財政事權和支出責任，地方政府就可以按照居民的偏好提供相應的公共物品和服務，從而能夠滿足社會福利最大化的條件（Musgrave,1959，Oates,1972）。

第三，消除不確定性和信息不完全的影響。社會的經濟活動具有不確定性，信息暢通對于國家治理來說異常重要。地方政府與中央政府相比，更容易了解其轄區居民的偏好和需求，從而能夠確定居民的消費組合內私人物品和公共物品的邊際替代率，而中央政府由于信息不完全，不能確定這個邊際替代率，如果單純地由中央政府提供公共物品，就會發生偏差，造成公共物品的供給量過多或不足。在這樣的情況下，需要在中央和地方各級政府之間劃分財政事權和支出責任，從而將不確定性和信息不完全問題的影響內化（Stigler，1957，Tresch，1981）。

第四，激勵地方政府創新。通過在各級政府間劃分財政事權和支出責任，各級政府都擁有相應的事權，有利于鼓勵地方政府的實踐和創新。對于某一種公共產品或服務而言，每個地區都會有專門的管理者（部門）負責提供，在不同的地區就有不同的提供主體。與中央政府單獨提供所有公共產品和服務相比，參與的主體多了，提供公共物品和服務的實踐更開放了，在競爭的壓力下，實現創新的機會自然更多（Tresch，1981）。

第五，理順政府間財政關系。錢穎一（1998）認為在各級政府間科學劃分事權與支出責任，各級政府將在嚴格執行預算的前提下努力發展經濟，并保障產品和要素的自由流動，在地區之間形成良性競爭，而競爭將產生強有力的激勵，從而充分實現激勵相容的目標。郭慶旺、趙志耘（2002）認為在各級政府間科學劃分事權與支出責任是保障政府公共職能的有效發揮和實現央地關系規范化的邏輯前提。

第六，順應歷史的慣性。政府的管理半徑是有限的，而且地域越廣闊、生產力和市場越不發達，政府的管理半徑越小，這使得在政府間劃分事權和支出責任成為必然并早已有之。歷史上，因為人口較少，地域相對廣闊，通信和交通不便，早已出現多層級的政府設置。加之生產力較為落后，市場交易也不發達，政府的權限較大，政府必須通過橫向設置部門、縱向分級管理來治理國家，這就要求從縱橫兩個方向劃分權責。當前，需要順應歷史的慣性，保持在各級政府之間劃分財政事權和支出責任的一貫做法，但需要在時空的歷史坐標下，基于當前國情進行科學劃分，并以法律的形式加以保障（侯一麟，2009）。

四、政府間財政事權與支出責任的劃分原則

在劃分原則上，相關研究一般是先把地方政府作為一個整體，確定中央政府與地方政府之間財政事權和支出責任的劃分原則，然后再在地方各級政府間沿用央地間的劃分原則。

早在19世紀末，Bastable就提出劃分的三個原則：一是受益原則，如果公共物品的受益對象為整個國家的居民，則由中央政府負責提供，否則由地方政府負責；二是行動原則，如果必須在整個國家的范圍內作規劃才能提供的公共物品，則由中央政府負責，其余的由地方政府負責；三是技術原則，如果提供某一些公共物品要求較高的技術水平才能實現，則由中央政府負責，否則由地方政府負責（Bastable，1892）。

到了20世紀下半葉，以Oates為代表的學者們研究了美國聯邦政府和地方政府的事權劃分，并逐漸形成了“財政聯邦主義”理論。學者們首先考慮的是政府實施的宏觀經濟政策，他們認為，財政政策、貨幣政策、貿易政策等關系到整個國家的經濟運行，屬于中央政府的事權，地方政府顯然不具備這方面的權力。其次，對于社會保障、人道主義援助等改變收入分配的經濟活動，從福利經濟學的角度考慮，這類事權由中央政府履行更為恰當。再者，對于公共資源的配置，學者們認為，有必要先區分全國性的公共物品和地方性的公共產品，然后由中央政府和地方政府分別履行事權。

針對中國的實際情況，樓繼偉總結了與之適應的外部性、信息處理復雜性和激勵相容三個劃分原則。第一，對于某一項具體的事權，要從其影響其他地區的外部性的大小進行分類處理。中央政府和地方政府應該共同承擔外部性大、影響波及多個地區的事權，如社會保障、跨區域重大項目建設維護等，而外部性小的、影響范圍局限于某一地區的事權，應該由地方政府承擔。第二，地方政府在該地區內擁有信息優勢，便于處理信息復雜程度高的地區性事權，而涉及全局事權往往可以忽略錯綜復雜的細節，信息復雜程度較低，適合由中央政府處理。第三，事權的劃分需要實現各個層級政府的激勵相容，這樣各個層級的政府才會盡心履行事權，盡力做好自己分內的事情，才能最大化社會總體福利（樓繼偉，2013）。

當這三個劃分原則落實到操作層面時，學者們進一步提出，激勵相容原則應該被放置于優先地位。因為激勵相容與否和政府間事權的劃分有著直接關系，只有劃分的方案滿足激勵相容條件，才會改進公共物品的供給效率。而且在滿足激勵相容的條件下，再應用其余兩個原則來劃分事權，將會簡化各個層級的政府之間的委托代理關系，建立可以問責的政府職能制度（李俊生、喬寶云、劉樂崢，2014）。事實上，激勵相容原則轉化為實踐語言，即“調動或發揮中央地方兩個積極性”，已經在我國國家治理實踐中應用久遠。

五、我國政府間的財政事權與支出責任劃分

從1994年分稅制改革實施以來，在我國各級政府之間劃分事權和支出責任就成為財政工作的重點，但從結果來看進展不大，通過現狀分析，可以發現如下四個方面的問題。

第一，政府和市場之間的邊界不清。

一旦政府和市場清晰地劃分邊界，政府財政事權的全部內容就被確定下來了，這不僅是在各個層級的政府之間進一步劃分事權和支出責任的出發點，而且也將直接地形成對各級政府的激勵，影響各級政府的行為。而未能明確地定義出政府的職能范圍，則既表現為政府干涉了市場在配置資源的過程中所起的決定性作用，也表現為在市場失靈的領域政府承擔的事權和支出責任不足。政府事權的履行存在“越位”和“缺位”（寇鐵軍，2006，2016）。

一方面，制定巨細靡遺的產業政策、投資于一般競爭性領域、對特定企業進行財政補貼，這種從宏觀層面到微觀層面政府干預經濟的現象并不罕見（馮興元、李曉佳，2005）。比如在我國近年去產能、供給側改革的大環境下，某些地方政府依然使用財政資金對產能過剩的鋼鐵企業進行補貼。政府的“越位”行為往往是低效率的，擠出了私人部門應有的投資，對市場的資源配置形成了干擾，降低了整體資源配置效率。

另一方面，在市場失靈、應該由政府調控的領域，卻出現政府“缺位”的現象，公共物品和公共服務的供給不足。李俊生、喬寶云、劉樂崢（2014）通過把政府細分至“中央、省級、地方”三個層級，對比我國與其他金磚國家、G20、OECD等國家的10項主要的公共支出，揭示出我國這種政府“缺位”問題。相比之下，我國中央政府和省級政府對某些公共服務投入嚴重不足或缺位，省以下地方政府在供給公共物品和公共服務時則顯得負荷過大、力所不逮。

第二，政府和政府之間的邊界不清。

在政府的同一層級之內，事權和支出責任的劃分不清晰，多個職能部門共同承擔某一項事權是常見的狀態，但這種多部委的“聯合行動”、“齊抓共管”容易導致“九龍治水”的局面，本來應該“人人有責”的復雜事權反而變得“無人負責”。在政府的不同層級之間，受我國單一制的政治體制影響，地方各級政府的職能設置和中央政府的大同小異，在各個層級的政府之間往往只是簡單地按政府的權力半徑劃分事權，再按比例分配支出責任。這樣劃分，在理論上未能發揮出中央政府統籌全局和地方政府接近居民的比較優勢，在實際上則造成了多個層級的政府“你中有我，我中有你”的低效率局面，尤其在基礎設施領域不乏重復投資 （唐在富，2009，劉方、黃衛挺，2014）。

第三，事權和支出責任的劃分缺乏穩定性。

目前，我國各級政府事權和支出責任劃分主要依賴針對具體問題的文件作指引，由于這些依據過于零散，致使當前的劃分缺乏整體性和統一性，這不利于改革向縱深推進，也不利于在中央和地方之間形成穩定的財政關系。鄭培（2012）指出，缺乏明確的法律依據使事權的履行和支出責任的落實增加了制度成本。

特別地，隨著我國政府向服務型政府的轉變，在公共物品和公共服務的供給側出現了一些新增的事權，如城市保障性住房建設、河流水體的污染治理等。因為法律法規的缺失，這些新增的事權在政府間進行劃分只能采用“一事一議”的模式，根據事權劃分所進行的支出責任劃分也只能采取談判博弈的方式，這種劃分的不穩定和隨意性導致了執行過程的無謂損失和低效率（寇明風，2015）。

通過調研河北、云南、江蘇、山東、廣東等率先試行省以下地方政府支出責任劃分改革的省份發現，改革方案存在著不穩定性，一旦中央政府和省級政府就支出責任的劃分發生變化，省級政府和市縣級政府的支出責任劃分必然會相應地改變，而且不同省份的劃分模式不一致。而這種不穩定性有兩個可能的弊端，其一，改革方案的變動可能產生與現行的法律法規的沖突，其二，改革方案的變動意味著各個部門之間利益的重新協調，如上級政府的專項轉移支付的變動對某一些財力薄弱的市縣級政府而言無異于傷筋動骨，從而利益相關的政府部門將會成為進一步改革的阻礙。不穩定性不利于優化政府間支出責任的劃分（呂凱波、鄧淑蓮，2016）。

第四，事權和財力在不同層級的政府之間存在錯配。

分稅制改革意在強化中央財政調控能力，隨著財權逐漸向上集中，事權和支出責任的重心出現逐漸下移的趨勢，這種趨勢在省級政府和市縣級政府之間更為顯著，而且，事權和支出責任的下移并未作出財力方面的聯動。從橫向看，各地區政府和各政府部門之間為了最大化自身利益，追逐稀缺資源，就財政收入展開競爭，結果必然是它們盡可能爭取把財政資金保留在自身內部。從縱向看，在不同層級的政府之間，上一級政府可以通過行政命令的手段把一些“吃力不討好”的服務類事權和支出責任向下轉移給低層級政府，最終導致低層級政府不得不面對很多付出成本卻難以獲得收益的難題。財政分權和行政集權的矛盾最終導致高層級政府“事少錢多”低層級政府“事多錢少”的財政匹配困境（馮興元、李曉佳，2005，鄭培，2012，寇明風，2015）。

李漢文（2015）對貴州某縣作典型案例分析得到結論：縣級政府的支出責任和經初次分配的財政收入之間有著巨大的缺口，需要依靠更高層級政府的轉移支付，即財政收入的再分配，才能完成事權的履行。而來自更高層級政府的轉移支付主要是一次性?？?，具體的項目每年都發生變化，并無成文規章可循，對項目撥款金額的計算因素也有商榷余地，所以縣級政府無法控制經再分配得到的財政收入，而且這種情況在可見的未來仍會繼續存在，不穩定預期對基層地區的政治安定將帶來負面的影響。

六、我國政府間財政事權與支出責任劃分的改進對策

面對當前我國劃分政府間財政事權與支出責任的困局，學者們試圖從三個方向探索改善的思路和對策。

第一，借鑒發達國家的經驗。

他山之石，可以攻玉。無論是單一制還是聯邦制，絕大多數的發達國家都采用財政聯邦主義或財政分權制度，關于如何在各個層級的政府之間劃分財政事權與支出責任，這些國家已經有了成熟的實踐和經驗，值得我國借鑒。

賈康、蘇京春（2016）在考察了加拿大、澳大利亞、瑞士等國的教育、公共住房、移民等事權的劃分情況之后，總結了這些發達國家所采用的財政聯邦制有四個可供借鑒之處。首先，在各級政府之間劃分事權時應該區分法定主體和履職主體，這既有利于減輕共同事權中的模棱兩可，也有利于進一步明確各級政府的支出責任，還有利于進一步劃分地方各級政府的事權。然后，由事權的履職主體承擔相應的支出責任，這是在事權明確劃分后使之落實的關鍵所在。確定事權的法定主體僅意味著確定權力的歸屬，尚未確定由哪個層級的政府來執行，為了確定共同事權的劃分邊界，就要求確定履職主體，而當履職主體承擔了支出責任，事權才得以落實執行。再者，可以精細地把財權劃分為決定權、征管權、使用權等，這些不同的權力可能隸屬于不同層級的政府，以進行與事權劃分相順應的財權的精細化管理。最后，在實際操作中，難以實現事權和財權、支出責任和財政資金的完全匹配，則應該運用轉移支付工具，彌補縱向財政缺口，保障橫向財政均等。

楊雅琴（2015）參考了加拿大的經驗，認為事權和支出責任的劃分應該包含兩個方面，一是在各個層級的政府之間劃分事權的決定權，即解決由哪一個層級的政府決定具體某一項事權的履行標準這個問題，二是劃分事權的決策者和實施者，以利用不同層級政府的比較優勢，例如，高層級政府制定有關政策，由此形成支出責任，低層級政府接受轉移支付，執行這個政策，最終履行事權。此外，劃分事權的決定權應該保持穩定，而對事權的決策者和實施者的劃分則可以靈活調整。

李俊生、喬寶云、劉樂崢（2014）將發達國家事權劃分的普遍規律歸納為事權結構呈倒三角形。他們認為，隨著經濟發展和技術進步，各項財政事權的外部性越來越大，同時信息處理的難度卻有所降低，則一個合理的趨勢就是許多事權向中央政府集中，省級政府的財政事權也顯著而突出，基層地方政府主要承擔區域性事權。而且，為了強化基層地方政府供給公共物品和公共服務的可問責性，發達國家都會特別注重供給公共物品和公共服務的成本與收益之間的權衡，以實現財政收入和支出的可持續性。

安體富、賈曉?。?010）考察了發達國家的基層地方政府提供公共服務的情況，指出目前我國的基層地方政府承擔了教育、醫療衛生、社會保障等外部性大的事權，并通過接受高層級政府的轉移支付來履行支出責任。他們認為我國的現狀并不合理，考慮到現行的轉移支付機制不夠完善，為了提高財政體制的效率，從一開始就應由中央政府承擔那些外部性大的事權及其支出責任。

不過，對于發達國家經驗的借鑒，要防止陷入誤區，如果這些國家和中國的國土面積差距大，就意味著政府的管理半徑相差也多，事權劃分方法、甚至政府層級設計可能都大相徑庭。例如義務教育，作為正外部性強的公共服務，理論上要求由中央政府來提供，但是在現實中，受到政府管理半徑的限制，大國的義務教育大多由地方政府負責提供，小國則多由中央政府提供（楊志勇，2016）。

第二，改進現行的劃分模式。

隨著工業化、城鎮化、全球化的進程，即使政府間事權和支出責任劃分的原則思路保持穩定，劃分的現實模式也不會放之四海皆準，而是需要動態調整。雖然我國現行的劃分模式存在的問題比較突出，但是總體上還算差強人意，基本保證了財政系統的正常運作，所以與其全盤否定推倒重建，還不如先保持現行劃分模式的穩定，再逐漸尋求加以改進的方案。從現有的研究來看，一方面，我國劃分政府間事權和支出責任的難度主要在于政府職能復雜化，其根源是政府和市場的權責不清。目前，我國全面深化改革強調政府簡政放權，但簡政放權的目標必須明晰，即推動政府職能轉化，從投資型政府轉變為公共服務型政府，進而在降低事權和支出責任劃分難度的同時，促進劃分的合理化與規范化（楊志勇，2015）。另一方面，不少學者已經達成共識，目前我國實行的“中央、省、市、縣、鄉鎮”五級政府結構是劃分政府間財政事權和支出責任的桎梏所在，應該改革為“中央、省、市縣”三級政府結構，實行啞鈴式行政分權。依此思路，財政事權需向中央政府和市縣級政府集中，與此同時，省級和地市級政府的財政事權則需分別被弱化和廢除（郭慶旺、趙志耘，2002，賈康、閻坤，2005，賈康，2007，馬國賢，2016）。就具體的劃分而言，呂冰洋（2014）提出一個改進方案：中央政府主要承擔與宏觀調控、維護統一市場、公平收入分配有關的事權，市縣級政府主要承擔地區的公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等事權。鄭培（2012）強調了省級政府在統籌財力、協調區域發展方面承上啟下的作用。市縣級政府履行事權離不開來自中央政府的轉移支付，這部分財政資金需要由省級政府接受并轉而下發，同時，省級政府也監督市縣級政府的事權履行情況。更進一步地，寇明風（2015）突出強調中央政府和省級政府之間的財政事權和支出責任劃分，認為這一層面的劃分是總體劃分的起點，其劃分方案明確后，才能以此為參照形成省級政府和市縣級政府之間的劃分方案。

此外，傅勇（2010）通過實證分析發現，事權劃分給地方政府之后，對于基礎教育、城市公用設施這類非經濟性公共物品，地方政府提供的質量數量都難如人意。而中央政府集中財政收入，再轉移支付給地方政府，由地方政府履行支出責任，則會增加非經濟性公共物品的供給效率?？梢姡倪M現行的政府間事權和支出責任的劃分模式，要合理使用轉移支付工具來配合。

第三，建立符合規范的劃分方案。

循序漸進地實行改革，其目標是使最終建立的政府間財政事權與支出責任的劃分方案兼具規范性和可行性，學者們就此研討了具有框架意義的劃分方案。

張建波、馬萬里（2016）首先按責任主體的差異把財政事權分為四類：責任完全落在某一層級的政府之內的內源性事權，如國防屬于中央政府的內源性事權；委托性事權，這類事權的責任主體為高層級政府，但考慮到執行效率或者管理方便，實際由低層級政府履行事權；公共物品或公共服務的受益范圍覆蓋多個區域，因而由多個政府作為責任主體的混合性事權，如河流水體的污染治理；還有隨著經濟發展和政府職能的復雜化而新增設的動態性事權，如城鎮化過程中農民工的社會保障與子女就學。

然后考慮與事權相適應的支出責任，要求為不同類型的事權分別配套相應的財力，以落實支出責任。對于內源性事權和動態性事權，供給公共物品和公共服務所產生的成本和收益都在同一區域內，事權履行的財政資金應該來自該地區的稅收和特定事權項目的收費。委托性事權應該由高層級政府負責主要的財政資金，并轉移支付給低層級政府。混合性事權的支出責任則需要在高層級政府的協調之下，由多個責任主體按比例分擔。

最后按步驟劃分事權：第一步，區分清楚市場和政府的邊界，把政府職能定位為滿足社會的公共需要，把財政事權限制為供給公共物品和公共服務。這樣既避免政府“越位”，又補足政府“缺位”。第二步，按照事權的不同類型，確定由哪一個層級的政府負責，再使支出責任與之匹配。第三步，還要利用好市場與非營利組織在供給公共物品和公共服務方面的優勢，滿足多元化的社會公共需求，提升整個社會的經濟效率。這樣得到的劃分方案既符合規范又可以操作。

李春根、舒成（2015）基于路徑優化的思路，指出政府間事權和支出責任的劃分方案應該由自上而下的“上級主導、層層下放”優化為自下而上的“事權法定、外溢共擔、超負上移”。經過優化的劃分方案既有利于發揮出基層地方政府的信息優勢，又賦予高層級政府裁量、監管的權力，符合因地制宜、分工合作的原則要求。

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