論新時(shí)代背景下的橫向轉(zhuǎn)移支付
——以解釋論展開(kāi)

●胡 帥 程干祥

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是 “基于各級(jí)政府的收入能力和合理支出需要的不一致，以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化目標(biāo)而實(shí)行的一種財(cái)政資金或財(cái)政平衡制度”。從廣義上而言，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付外延包括中央對(duì)地方、地方上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府、同級(jí)政府之間以及政府對(duì)個(gè)體的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其中同級(jí)政府之間發(fā)生的財(cái)政資金平行轉(zhuǎn)移便是橫向轉(zhuǎn)移支付。為了平衡地區(qū)差距，“對(duì)口支援”在我國(guó)早已存在多年，其雖具有橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)，然而法律層面上橫向轉(zhuǎn)移支付制度尚付闕如。十九大報(bào)告《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》指出，“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”這一提法直面我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的區(qū)域發(fā)展不平衡，東中西、城市與農(nóng)村以及發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)不平衡現(xiàn)象尤為典型。報(bào)告還指出，“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，必須堅(jiān)持和完善我國(guó)社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和分配制度，履行好政府再分配調(diào)節(jié)職能，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，縮小收入分配差距。”國(guó)家要履行再分配調(diào)節(jié)職能就必須充分利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段，這無(wú)疑為探索建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度提供了良好契機(jī)。

一、理論爭(zhēng)議——肯定說(shuō)與否定說(shuō)

在學(xué)理上，對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)建立橫向轉(zhuǎn)移支付存在肯定說(shuō)與否定說(shuō)兩種觀點(diǎn)。肯定說(shuō)認(rèn)為我國(guó)應(yīng)當(dāng)引入橫向轉(zhuǎn)移支付制度，其認(rèn)為這是為了實(shí)現(xiàn)憲法賦予的公民平等權(quán)，讓公民平等享受基本公共服務(wù)，利于推進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的目標(biāo)。改革開(kāi)放初始形成的“讓一部分地區(qū)先富起來(lái)”的觀念，一方面促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大進(jìn)步，但另一方面也導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不平衡日益加劇。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)犧牲環(huán)境資源的代價(jià)，發(fā)達(dá)地區(qū)具有一定的治理責(zé)任。建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度可使欠發(fā)達(dá)地區(qū)所受損害得到一定補(bǔ)償，這旨在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體資源的優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)和諧增長(zhǎng)。否定說(shuō)指出我國(guó)現(xiàn)階段不應(yīng)建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度，其認(rèn)為我國(guó)不具備構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，即我國(guó)缺乏推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度變遷的動(dòng)力、條件和支持制度有效運(yùn)行的技術(shù)條件。前者是指“削峰補(bǔ)平”式的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移無(wú)法消弭同級(jí)政府之間的利益沖突，自發(fā)的制度變遷無(wú)法實(shí)現(xiàn)；在對(duì)口支援常態(tài)化的背景下，中央強(qiáng)力推行富裕地區(qū)向貧困地區(qū)財(cái)富轉(zhuǎn)移政治阻力較大，強(qiáng)制變遷亦難以實(shí)現(xiàn)。后者是指橫向轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行需要一整套的復(fù)雜計(jì)算體系和高超的操作技術(shù)，我國(guó)的整體計(jì)算測(cè)算技術(shù)較弱，難以提供技術(shù)支撐。反對(duì)者還進(jìn)一步指出，1994年分稅制形成的“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下放”格局使得上級(jí)政府負(fù)有均衡下級(jí)政府財(cái)政支付關(guān)系的法定職責(zé)和內(nèi)在動(dòng)力，因?yàn)椤柏?cái)權(quán)上移”使上級(jí)政府有足夠的財(cái)力通過(guò)縱向的轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方間財(cái)政收支平衡。

本文贊成我國(guó)應(yīng)當(dāng)引入橫向轉(zhuǎn)移支付制度的觀點(diǎn)。針對(duì)反方的論點(diǎn)，第一，制度變遷受“成本——收益”基本定理的約束，制度變遷的前提是收益大于成本。否定說(shuō)僅基于經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)論證我國(guó)缺乏建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度變遷的動(dòng)力和條件不足取，制度變遷的力量不只來(lái)自于經(jīng)濟(jì)因素，亦有政治、社會(huì)、革命等因素，不能以偏概全。第二，技術(shù)條件只是一個(gè)很小的因素，不足以達(dá)到制約制度建立之程度，況且，隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的廣泛興起，我國(guó)計(jì)算與數(shù)據(jù)運(yùn)用技術(shù)有了質(zhì)的飛躍，技術(shù)條件難謂成為阻礙因素。第三，上級(jí)政府如果能夠很好地履行法定職責(zé)，縱向支付果能解決基本公共服務(wù)均等化，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀就不會(huì)如此糟糕，地區(qū)差距就不會(huì)如此之大，建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的呼聲就不會(huì)不絕于耳。否定者只關(guān)注了地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，并以此寄希望于上級(jí)政府縱向轉(zhuǎn)移支付，卻忽略了地方政府間的互助交流合作，最終實(shí)現(xiàn)整體利益提升的雙贏效果。新時(shí)代的主要矛盾側(cè)重于不充分發(fā)展導(dǎo)致的不平衡，財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付作為國(guó)家再分配調(diào)節(jié)的一種手段，其建設(shè)勢(shì)在必行。

二、追根溯源——立法態(tài)度和實(shí)踐的觀察

對(duì)于建立我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度，存有共同致富論、民族團(tuán)結(jié)論、生態(tài)補(bǔ)償論、權(quán)力均等論、自然災(zāi)害論等不同理論視角，這些理論的來(lái)源既是我國(guó)實(shí)際情況的反映，也是我國(guó)財(cái)政體制尤其是轉(zhuǎn)移支付制度不完善的體現(xiàn)。在財(cái)政分權(quán)的制度框架下，縱向轉(zhuǎn)移支付雖對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的財(cái)政均衡起到了很大作用，但未能在基本公共服務(wù)均等化上實(shí)現(xiàn)良好效果，面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)固有缺陷加劇的地區(qū)間不平衡，欠發(fā)達(dá)地方政府承擔(dān)了基本公共服務(wù)的主要供給責(zé)任，鑒于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力與事權(quán)不匹配，同級(jí)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以顯著增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力，有助于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

我國(guó)針對(duì)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)立法，都表現(xiàn)出對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或領(lǐng)域進(jìn)行幫扶，帶有推行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的傾向。比如1999年《過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》第一部分過(guò)渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本原則 “逐步調(diào)整地區(qū)之間的利益分配格局”、“過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)幫助財(cái)政困難地區(qū)緩解財(cái)政運(yùn)行中的突出矛盾，逐步實(shí)現(xiàn)各地基本公共服務(wù)能力的均等化”。2003年 《農(nóng)村稅費(fèi)改革中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付辦法》第二部分轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)和原則中“根據(jù)各地區(qū)的財(cái)力結(jié)構(gòu)和財(cái)政困難程度，合理確定中央財(cái)政對(duì)不同地區(qū)的補(bǔ)助力度，適當(dāng)照顧特殊困難地區(qū)”。2006年《革命老區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法》第1—4條“革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金，主要用于加強(qiáng)革命老區(qū)專門(mén)事務(wù)工作和改善革命老區(qū)民生的一般性轉(zhuǎn)移支付資金”。2007年《中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》第一部分目標(biāo)和基本原則中：“一般性轉(zhuǎn)移支付的總體目標(biāo)是縮小地區(qū)間財(cái)力差距，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。2009年《邊境地區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法》第1—2條：“邊境地區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，改善邊境地區(qū)民生”。一般而言，目的和原則在本質(zhì)上隱含了意欲追求和達(dá)到的理想狀態(tài)，并以此驅(qū)動(dòng)外在的行動(dòng)實(shí)踐，進(jìn)而通過(guò)改造客體的一系列對(duì)象性實(shí)踐活動(dòng)來(lái)達(dá)致目標(biāo)。立法具有目的性，不僅源于對(duì)過(guò)去實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的回應(yīng)和總結(jié)，也包含了立法者對(duì)未來(lái)社會(huì)利益關(guān)系的再調(diào)整，立法本身蘊(yùn)含的內(nèi)在動(dòng)機(jī)為推進(jìn)現(xiàn)實(shí)制度改革提供了實(shí)踐動(dòng)因。因此，從立法史上來(lái)講，我國(guó)對(duì)貧困地區(qū)的幫扶立法及相關(guān)規(guī)定其實(shí)是包含了平衡區(qū)域發(fā)展差距，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)定位與價(jià)值預(yù)設(shè)。

中國(guó)特色的對(duì)口支援其實(shí)就是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)上級(jí)指定的欠發(fā)達(dá)地區(qū)或民族地區(qū)給予人、財(cái)、物方面的幫助和支持，是一種基于財(cái)政平衡視角下的政府行為。從歷史上看，我國(guó)的對(duì)口支援萌芽于50年代，初步實(shí)行于60年代，并在1979年以國(guó)家政策固定，其目的在于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小區(qū)域差距，幫扶貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。從對(duì)口支援的形成、探索、長(zhǎng)期實(shí)踐來(lái)看，以支援對(duì)象不同，對(duì)口支援可分為邊疆地區(qū)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)、災(zāi)害損失嚴(yán)重及突發(fā)事故地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、重大建設(shè)工程地區(qū)對(duì)口支援等模式。對(duì)口支援體現(xiàn)了我國(guó)作為單一政治體制的社會(huì)主義國(guó)家 “集中力量辦大事”優(yōu)勢(shì)，是促進(jìn)地區(qū)間平衡發(fā)展的特殊政策措施。換言之，對(duì)口支援不僅僅是經(jīng)濟(jì)技術(shù)的地區(qū)扶持和縱向轉(zhuǎn)移支付制度的補(bǔ)充，其背后體現(xiàn)的是國(guó)家宏觀調(diào)控權(quán)力，某種程度上它突破了地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的藩籬，以平行支援性的手段實(shí)現(xiàn)合作、互利、共贏。不少學(xué)者提出的共同富裕、政治穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)壤碚摚菍?duì)口支援存在的倫理基礎(chǔ)和價(jià)值目標(biāo)。客觀上講，對(duì)口支援確實(shí)發(fā)揮了巨大作用，然而，對(duì)口支援仍然只是一種非公式化、非法制化的運(yùn)作，存在諸多問(wèn)題。其一，對(duì)口支援是國(guó)家動(dòng)用政治權(quán)力、依賴行政化手段形成的特殊政策，屬于政治任務(wù)而非自發(fā)形成的法定義務(wù)，政策具有時(shí)效性和易變性，不能完整規(guī)制對(duì)口支援系統(tǒng)流程。其二，對(duì)口支援缺乏激勵(lì)機(jī)制、輕視市場(chǎng)機(jī)制。激勵(lì)機(jī)制不足主要源于地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)利益關(guān)系，由于利益需求和價(jià)值目標(biāo)的差異，“政治式”的財(cái)政無(wú)償轉(zhuǎn)移無(wú)法使支援地有效執(zhí)行。對(duì)口支援以政府為主導(dǎo)，缺乏市場(chǎng)對(duì)資源的優(yōu)化配置，帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征。其三，對(duì)口支援未形成科學(xué)有效的評(píng)估機(jī)制。對(duì)口支援是立基于各種倫理基礎(chǔ)上的特殊政策，其作用的有效發(fā)揮依賴于政策是否科學(xué)、體系是否健全。政策執(zhí)行不能僅停留在任務(wù)執(zhí)行層面，無(wú)論政策抑或制度均具有外部性，一方面需要評(píng)估對(duì)口支援的實(shí)施效果，另一方面也需考察政策對(duì)其他地區(qū)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響效果。不然，一味簡(jiǎn)單化地推行對(duì)口支援，而不注重相關(guān)政策工具的評(píng)估，無(wú)疑將會(huì)導(dǎo)致政策的預(yù)期效果無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

“對(duì)口支援”本質(zhì)上類似于橫向轉(zhuǎn)移支付，只不過(guò)其是國(guó)家?guī)в杏?jì)劃性、應(yīng)急性的以政治手段實(shí)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移行為，是一種非公式化、非法制化的轉(zhuǎn)移支付運(yùn)作。之所以對(duì)口支援能夠轉(zhuǎn)為更加規(guī)范化的橫向轉(zhuǎn)移支付，皆因二者在財(cái)政平衡體系內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)耦合。第一，從信息約束看，對(duì)口支援和橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付都是平級(jí)資金調(diào)撥，能夠?qū)崿F(xiàn)基本“透明”的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移，而縱向轉(zhuǎn)移支付往往受信息不對(duì)稱的困擾。第二，從作用方向看，縱向轉(zhuǎn)移支付基本是向下用力，同時(shí)又要便于上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的控制。而對(duì)口支援和橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基本是平行用力，適合于體現(xiàn)“兄弟情誼”的事項(xiàng)，同時(shí)又要講究速度等效應(yīng)。第三，從執(zhí)行效果看，縱向轉(zhuǎn)移支付在政府財(cái)力均衡方面效果比較理想，但與基本公共服務(wù)均衡尚有差距，比如成本因素、地方政府的偏好因素。而對(duì)口支援和橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付往往直指民生短板，對(duì)基本公共服務(wù)有直接的補(bǔ)償功能。對(duì)口支援和橫向轉(zhuǎn)移支付的耦合為將“政治化”政策轉(zhuǎn)為“法律化”制度奠定了基礎(chǔ)，我國(guó)對(duì)口支援的一系列實(shí)踐為此提供了歷史經(jīng)驗(yàn)，因此如何通過(guò)科學(xué)論證、民主立法，來(lái)建立新時(shí)代法治化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度就變得更為迫切。綜上而言，有關(guān)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的立法以及對(duì)口支援實(shí)踐都體現(xiàn)了財(cái)政向某些地區(qū)傾斜，表明了建立我國(guó)橫向轉(zhuǎn)移支付制度有深厚的立法淵源和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)根基。

三、他山之石——比較法上的借鑒

前已述及，反對(duì)者的一個(gè)理由就是縱向轉(zhuǎn)移支付已能夠?qū)崿F(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。國(guó)內(nèi)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一般包括縱向和橫向兩種，縱向轉(zhuǎn)移是上下級(jí)政府之間財(cái)政資金的無(wú)償轉(zhuǎn)移補(bǔ)助，其支付目的是為實(shí)現(xiàn)縱向均衡抑或橫向均衡，也可能是二者兼而有之。橫向轉(zhuǎn)移本質(zhì)上是地區(qū)間的一種財(cái)政互助形式，財(cái)政資金由富裕地區(qū)直接轉(zhuǎn)向貧困地區(qū)，這種形式一般被稱作“羅賓漢”模式，也即兄弟互助模式。“橫向轉(zhuǎn)移不需要中央的資金，而是將富裕的地方政府資金轉(zhuǎn)移到較貧困的地方政府，它只在瑞典、德國(guó)等少數(shù)國(guó)家實(shí)施，在其他國(guó)家一般只是以輔助形式出現(xiàn)”。馬克思主義哲學(xué)指出生產(chǎn)力以及生產(chǎn)關(guān)系決定上層建筑，因此一國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式由本國(guó)實(shí)際國(guó)情和財(cái)政平衡的實(shí)際需要決定。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有兩種基本模式，即自上而下式的單一縱向轉(zhuǎn)移和以縱向?yàn)橹鳌M向?yàn)檩o——縱橫交錯(cuò)的混合轉(zhuǎn)移模式。從世界范圍內(nèi)來(lái)看，尚未有國(guó)家只實(shí)行單一的橫向轉(zhuǎn)移模式，絕大多數(shù)國(guó)家選擇采用以縱向轉(zhuǎn)移支付為主的轉(zhuǎn)移支付體系，只有德國(guó)、瑞典等少數(shù)國(guó)家實(shí)施實(shí)行縱橫交錯(cuò)的模式。我國(guó)現(xiàn)在正處于新型加轉(zhuǎn)軌時(shí)期，如何通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)社會(huì)基本公共服務(wù)均等化，進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題，這也是我國(guó)選擇何種財(cái)政轉(zhuǎn)移模式的決定性基礎(chǔ)。因此“從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和財(cái)政制度的變遷沿革來(lái)看，我國(guó)應(yīng)當(dāng)實(shí)行以縱向轉(zhuǎn)移為主，橫向轉(zhuǎn)移為輔，縱橫交錯(cuò)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度。我國(guó)現(xiàn)階段建立的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的功能定位在于實(shí)現(xiàn)橫向財(cái)政平衡、促進(jìn)地區(qū)合作發(fā)展、縮小民族、區(qū)域差距”。這種安排源于國(guó)家的財(cái)政再分配權(quán)和控制地區(qū)間發(fā)展差距的任務(wù)，同時(shí)也說(shuō)明了縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向轉(zhuǎn)移支付之間并不是非此即彼的關(guān)系，二者可以并存。

我國(guó)地域廣闊，基于自然地理位置、資源、人口分布狀況以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的客觀差異事實(shí)，由此造成的地區(qū)發(fā)展和財(cái)政支付能力差異極為明顯。在現(xiàn)實(shí)體制之內(nèi)，國(guó)家財(cái)政決策偏向于縱向轉(zhuǎn)移支付，而忽略了橫向轉(zhuǎn)移支付在實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的功能。以國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度和財(cái)政公平角度考量，僅僅依靠縱向轉(zhuǎn)移支付難以實(shí)現(xiàn)整體資源優(yōu)化配置和利用效率，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的財(cái)政均衡。在比較法上，“發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一般以效率為主，而發(fā)展中國(guó)家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一般以均等為主。而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般是市場(chǎng)發(fā)育比較成熟、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)較為平衡的發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的政策取向，如美、英等國(guó)家大多實(shí)施的是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。而發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)貧富差距較大的國(guó)家,則注重于均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，目的在于縮小地區(qū)差距，保證全國(guó)平衡”。橫向轉(zhuǎn)移支付的功能側(cè)重于地區(qū)平衡和基本公共服務(wù)均等化，而縱向轉(zhuǎn)移支付傾向于調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)和協(xié)調(diào)政府間財(cái)政關(guān)系，因此縱橫交織的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政均衡和財(cái)政公平兩個(gè)目標(biāo)。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放近40年的發(fā)展，盡管我國(guó)已然成為“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)”，但仍處于發(fā)展中國(guó)家階段的基本國(guó)情并沒(méi)有變，十九大報(bào)告提出的社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變表明我國(guó)會(huì)在 “發(fā)展起來(lái)前的矛盾”基礎(chǔ)之上，新時(shí)代將著力于“發(fā)展起來(lái)后的矛盾”，也即是發(fā)揮橫向轉(zhuǎn)移支付解決發(fā)展“不平衡”的作用，既追求社會(huì)整體發(fā)展又促進(jìn)人的全面發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)服務(wù)于“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”。

四、立足本土——一個(gè)國(guó)內(nèi)法的解釋

法學(xué)又稱為法解釋學(xué)或法規(guī)范學(xué)，乃以法規(guī)范為其研究對(duì)象。任何制度的建立都離不開(kāi)本土資源的挖掘，建立我國(guó)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度需要以國(guó)內(nèi)法規(guī)范為依歸，立足于本土，尋找制度解釋的自足性和制度形成的規(guī)范淵源。

首先，依據(jù)《憲法》第62條全國(guó)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：第(十)：“審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”，“第(十五)應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”；第67條全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：“第(二十一)全國(guó)人民代表大會(huì)授予的其他職權(quán)”。第96條；“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”及第99條第一款：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行；依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過(guò)和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃”。第85條：“中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，即中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。”及第89條；“國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán)：第(五)編制和執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算”；第105條第一款：“地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)”的規(guī)定，可知全國(guó)和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配的決策主體，中央政府和地方各級(jí)政府是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配的執(zhí)行主體，即具體實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主體。財(cái)政是國(guó)家為了滿足公共需要而參與國(guó)民收入分配的行為，是“以國(guó)家為主體的分配活動(dòng)，是階級(jí)性和公共性、強(qiáng)制性和非直接償還性、收入和支出的對(duì)稱性的統(tǒng)一”，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付表面上是財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移，其實(shí)質(zhì)則是財(cái)政資金在相關(guān)主體之間的再分配。為此全國(guó)和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)可以依據(jù)憲法規(guī)定，行使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)職權(quán)，加強(qiáng)預(yù)算、完善審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)，這不僅是自身權(quán)力的行使，更是依法行使支付權(quán)的體現(xiàn)，而具體支付的執(zhí)行由中央政府和地方各級(jí)政府落實(shí)，這也是憲法框架下我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)分工、密切配合的體現(xiàn)。

其次，在《預(yù)算法》中存有構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付的解釋空間。《預(yù)算法》第12條規(guī)定“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則”，同時(shí)在“預(yù)算編制”一章第39條“中央預(yù)算和有關(guān)地方預(yù)算中應(yīng)當(dāng)安排必要的資金，用于扶助革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)事業(yè)”,這說(shuō)明《預(yù)算法》中已有通過(guò)財(cái)政預(yù)算實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求，為此再一味固守第16條第二款規(guī)定的：“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付包括中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，以為均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由下級(jí)政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體”，本條依文義解釋而言，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度只包括中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，以及地方上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，而不包括橫向轉(zhuǎn)移支付。但筆者不以為然，因?yàn)閺奈覈?guó)存在多年的“對(duì)口支援”來(lái)看，其較為類似于橫向轉(zhuǎn)移支付，但對(duì)口支援存在非公式化、非規(guī)范化的缺陷，一味固守此規(guī)定，不敢大膽修法納入橫向轉(zhuǎn)移支付制度，立法者的保守是否正確回應(yīng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)尚存疑問(wèn)。事實(shí)上，筆者認(rèn)為第12條“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、收支平衡的原則”，由于是概括的原則性規(guī)定，依然存在較大的解釋空間，即實(shí)現(xiàn)本級(jí)預(yù)算的收支平衡，不僅包括上下級(jí)政府之間的縱向財(cái)政平衡，亦包括同級(jí)政府之間的橫向財(cái)政平衡，這也是統(tǒng)籌兼顧的應(yīng)有之義。

最后，學(xué)者在研究我國(guó)建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，對(duì)于完善法律制度方面，一般都主張修改《預(yù)算法》，或者主張制定我國(guó)的《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行法律規(guī)制。以歷史解釋和沿革解釋來(lái)看，我國(guó)多部部門(mén)規(guī)定，甚至《預(yù)算法》都有通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的傾向。參考立法資料而言，2006年，中國(guó)人民大學(xué)徐孟洲教授和徐陽(yáng)光教授受全國(guó)人大常委會(huì)委托起草完成了《中華人民共和國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法(專家建議稿)》，其中對(duì)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的立法問(wèn)題采取了保守態(tài)度，建議在法律中規(guī)定鼓勵(lì)性的條款，即：“鼓勵(lì)地方政府間自愿進(jìn)行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”，具體方式可采取簽訂“橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付協(xié)議”處理。由此可見(jiàn)，我國(guó)早已在立法建議稿中主張建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，只不過(guò)是較為保守的建議，這皆在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平尚低，不敢過(guò)于激進(jìn)的表現(xiàn)，不過(guò)已經(jīng)敢于鼓勵(lì)支持的表述已經(jīng)表明了專家們的態(tài)度。如今我國(guó)邁入新時(shí)代，國(guó)家早已躋身世界第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平大大提高，但隨之而來(lái)的社會(huì)問(wèn)題日益顯現(xiàn)，貧富差距不斷加大、東西發(fā)展差距較大、貧困人口依然較多，自然災(zāi)害頻發(fā)等等，而我國(guó)存在實(shí)踐了多年的“對(duì)口支援”，在實(shí)現(xiàn)共同富裕、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、防范和治理自然災(zāi)害等起到了重要作用，這表明橫向轉(zhuǎn)移支付制度有著巨大的實(shí)踐價(jià)值。十九大報(bào)告提出“服務(wù)于人民美好生活、促進(jìn)人的全面發(fā)展”，全面發(fā)展包括整體發(fā)展和個(gè)體發(fā)展，前者是國(guó)家通過(guò)財(cái)政再分配權(quán)實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體穩(wěn)健發(fā)展，后者是為個(gè)人發(fā)展提供條件，其目標(biāo)最終回歸服務(wù)于人民美好生活。在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代背景下，立法者不應(yīng)再固守依循守舊的態(tài)度，應(yīng)秉持新時(shí)代的理念和原則，并貫徹到制度和規(guī)則構(gòu)建中，大膽探索建立新時(shí)代橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

五、結(jié)語(yǔ)

新時(shí)代為探索建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度注入了新鮮血液，社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變直面的區(qū)域不平衡成為其邏輯起點(diǎn)，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)人的全面發(fā)展，最終意旨回歸服務(wù)于人民美好生活。橫向轉(zhuǎn)移支付的理論爭(zhēng)議不應(yīng)囿于肯定與否定的表面問(wèn)題，而應(yīng)明確通過(guò)財(cái)政平衡實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平均等化的價(jià)值目標(biāo)。我國(guó)有關(guān)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的立法淵源，為建立橫向轉(zhuǎn)移制度提供了可供概括提煉的規(guī)范體系。以國(guó)內(nèi)法規(guī)范為依歸，橫向轉(zhuǎn)移支付具有制度解釋的自足空間，以對(duì)口支援為實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)根基，借鑒比較法和根據(jù)國(guó)情，我國(guó)可以實(shí)行縱橫交錯(cuò)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式。立法不應(yīng)過(guò)于保守，應(yīng)大膽探索建立新時(shí)代橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

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