財政支出績效評價實踐存在的問題及改進建議

●熊 雁

黨的十九大明確了全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。財政是國家治理的基礎和重要支柱。隨著我國財政預算管理制度改革的不斷深入和財政框架體系的逐步建立,強化財政支出績效管理、提高財政資金的使用效率已成為財政管理工作中一項十分重要的任務。財政支出績效評價是完善預算管理制度，全面實施績效管理的重要保障，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

一、我國財政支出績效評價歷程回顧

我國財政支出績效評價始于本世紀初，由財政部主導推動。在隨后的十幾年間，財政支出績效評價工作得到了長足的發展。

2003年，黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。該報告在完善財稅體制改革部分提出“建立預算績效評價體系”的設想，這是中央政府第一次將“預算績效評價”改革列入官方文件之中，自此揭開了財政績效改革的大幕。

2004年，財政部印發《中央經濟建設部門項目績效考評管理辦法 （試行）》，鼓勵地方先行先試。隨后，廣東省財政廳率先成立績效評價機構，出臺省級財政支出績效評價指標，開展財政績效評價試點工作。

2005年，財政部印發《中央部門預算支出績效考評管理辦法 （試行）》，對績效考評的內容和方法、績效考評的指標、績效考評的組織管理、績效考評的工作程序、績效考評結果的應用等作出原則性規定。

2011年，在總結地方探索經驗的基礎上，財政部修訂完善了于2009年制定的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，并制定了《關于推進預算績效管理的指導意見》等規定，以進一步規范績效評價工作。之后，陸續發布了《地方財政管理績效綜合評價方案》、《2015年縣級財政管理績效綜合評價方案》等實施方案以具體指導相關部門開展績效評價工作。

2014年，新修訂的《預算法》將績效評價納入法治化軌道，要求各級政府要對預算支出開展績效評價，在編制預算時要參考上一年有關支出的績效評價結果，同時要求各級人大常委會在向本級人大代表會提交總預算草案及上一年總預算執行情況的審查結果報告時，要重點關注有關預算績效的問題。

經過十幾年的探索和實踐，在借鑒國外政府績效評價的理論和經驗的基礎上，結合我國實際情況，已經初步形成了與我國國情相適應的績效評價體系，對提升財政資金使用效益，建立科學規范的財政預算制度起到了積極的促進作用。不少學者和官員認為，當前中國財政績效預算管理體系在形式上已經擁有了較為完整的規章制度和相對完備的運行體系，但在具體實踐中還存在諸多亟待改進之處。

二、當前財政支出績效評價實踐中面臨的問題

（一）對績效目標的設定缺乏有效的糾錯機制

績效評價區別于績效審計的特征之一就是要設定績效目標并對目標的完成情況進行檢驗。績效目標是績效管理的基礎，是整個績效管理系統有效運行的前提。相比私有部門單一經濟績效目標的設定而言，科學設定公共部門財政支出的績效目標存在很大的困難。公共財政本質上來講是一個政治問題，是涉及公民與政府之間關系的基本問題。政府通過強制力集中國民收入用于滿足公共需要的支出，以達到維護社會穩定、優化資源配置等目標。財政應當“取之于民，用之于民”，這種特征從根本上決定了公共部門在設定財政支出績效目標時，除了要考慮經濟性、效率性、效果性以外，還必須考慮公平性。

根據財政部2011年 《關于推進預算績效管理的指導意見》有關績效目標管理的規定，績效目標管理分為三個階段，由三個主體分別享有績效目標的設定權、審核權和批復權。首先，由預算單位根據國務院、財政部的具體部署，結合部門職能及事業發展規劃，編制預算績效計劃，報送績效目標。接著，由財政部門依據國家相關政策、財政支出方向和重點等對績效目標進行審核。最后，由各級人民大會批復績效目標。從實踐角度來講，預算單位的目標設定權往往具有決定性作用，其績效目標設定的自主度非常大。財政部門的審核權和人大的審批權對績效目標設定的影響微乎其微。財政部門受限于缺乏相關行業知識、人員力量不足、對預算單位了解不充分等情況，很難高質量地完成所有部門的績效目標審核工作，大多數僅停留在對申報目標的合規性審核。人大的審核權“形式重于實質”，很難對預算單位申報的績效目標提出挑戰，對績效目標設定的糾錯機制形同虛設。在這種情況下，如果預算單位為了輕松完成自己設定的績效目標，難免會在設定目標時避重就輕、避實就虛、避難就易，故意設定一些浮于表面的目標，而那些本來難以掌控和評價的體現公平性的目標根本不會被考慮在內。

以儲備系統某年“儲備倉庫運行維護”項目為例，儲備系統下屬多家具有相同儲備職能的預算單位，在填報該項目的績效目標時存在較大的差異。有的側重具體工作事項的描述，填寫了“完成各類行政許可的審查，完成設施設備維護更新，完成人員培訓”；有的側重對單位職能的描述，填寫了“保證國儲物資質量完好、儲存安全，順利完成國家下達的物資儲備任務”。總體上來說，這些績效目標的描述都不能有效滿足績效目標的需要，科學的績效管理體系包括績效內容、績效指標和績效標準三個要素，然而，財政部門和人大在行使審核權和批復權時，均沒有對其提出修正意見。

（二）績效評價的實施主體缺乏獨立性

績效評價實施主體在一定程度上決定了績效評價的公信力。我國目前普遍采用預算單位自評和財政部門、主管單位抽查評價相結合的方法開展績效評價。《財政支出績效評價管理暫行辦法》明確規定“各級財政部門和各預算部門（單位）是績效評價的主體”。在實踐中，財政支出績效評價主要由財政部門組織開展，主管單位、預算單位按照財政部總體要求進行評價。這種模式能有效減少組織績效評價的協調成本，最大限度地在最大范圍內開展要求統一、步調一致的績效評價活動。然而，財政部門作為財政資金管理辦法的制定者和參與者，本身肩負著監管資金的重要責任，如果嚴格按照財政部門的職責進行劃分的話，財政部門更應該被作為評價客體納入到績效評價體系。因此，由財政部門視為主體實施財政支出績效評價本身在邏輯上存在悖論和矛盾。這種既當“運動員”又當“裁判員”的評價體系，很難獲取公眾的信賴。

為了解決財政部門在績效評價中角色沖突的問題，增強績效評價的公信力，財政部門開始嘗試委托第三方開展財政支出績效評價，部分省市以人大為評價主體，由人大委托第三方機構對財政支出開展績效評價。這種委托代理關系不能從根本上解決評價主體的獨立性問題。一方面，第三方評價機構作為代理人，其績效評價工作容易受到委托方的干擾和影響，尤其是當財政部門作為委托方時，既當“運動員”又當“裁判員”的問題會通過代理關系延伸至第三方評價機構；另一方面，第三方評價機構的力量相對薄弱，面對財政部門及相關業務管理部門等評價客體時，缺乏足夠的底氣和必要的約束手段，有時甚至需要請求評價客體給予幫助，以便使其至少在形式上能夠完成財政支出績效評價的規定動作。

以某省2015年度農業綜合開發高標準農田建設項目績效評價為例，財政部駐地財政監察專員辦按照國家農業綜合開發辦公室制定的績效工作實施方案組織實施績效評價，在該省范圍內共選取4個項目開展績效評價，其中3個項目委托當地農業科學院具體實施。評價結果顯示，農業科學院負責實施的3個項目的評價結果與項目單位自行組織的自評結果完全相同、不差毫厘。這種現象或許能在一定程度上從一個側面反映出第三方評價機構在開展財政支出績效評價時所處的弱勢地位和面臨的困境。

（三）績效評價指標體系尚待進一步完善

指標體系是財政支出績效評價工作的核心內容，其功能在于通過一套科學、完整、有效的統計數據系統來表達和檢驗財政績效目標的完成情況。績效評價指標體系的構建是一個龐大而繁復的工程，西方國家經過百年的發展，指標體系從以經濟性和效率性為主逐步演變為現在的以績效為導向、綜合評價的指標體系。我國財政支出績效評價起步雖晚，但是在借鑒西方國家經驗的基礎上，充分發揮后發優勢，持續改進指標體系，逐步建立了共性與個性相結合、定量與定性相結合、業務與財務相結合的指標體系框架。財政部2013年 《預算績效評價共性指標體系框架》發布了財政支出績效評價指標框架參考樣式，包含投入、過程和效果3項一級指標，項目立項、業務管理、財務管理、項目產出和項目效益5項二級指標，并提供了20項三級指標供預算單位在制定個性指標時參考使用；同時又特別說明，各級財政部門和預算部門可以在其中靈活選取最能體現績效評價對象特征的共性指標，并針對具體績效評價對象的特點，另行設計具體的個性績效評價指標。從上述規定不難看出，我國尚未構建出具有廣泛適應性的評價指標體系，財政部力圖通過指標體系框架引導預算單位自發、自主構建具有針對性、可操作性的指標體系。

在實踐中，有一部分預算單位在財政部的評價指標框架下結合本單位、本行業和被評價對象的特征，系統地、科學地制定了相關項目的評價指標體系。例如，由國家農業綜合開發辦公室組織實施的高標準農田建設項目績效評價工作，其細化后的3級指標包括規劃符合性、項目審查、資金使用、農田灌溉達標面積、路面修筑、農田林網、節水灌溉、受益群眾等28項內容，且每一項指標有相對明確的指標解釋和評價標準，具有較強的操作性。然而，大多數預算單位在按照財政部相關要求細化指標體系時不可避免地出現了走樣，在指標的全面綜合、效度和信度、邏輯科學和可操作性等方面或多或少存在缺陷。筆者從2017年財政部委托山西專員辦開展的專項資金績效評價項目中隨機抽選了“糧安工程”危倉老庫維修專項資金、林業補助資金、傳統村落補助資金、江河湖庫水系綜合整治資金、中小企業發展專項資金等5個案例，發現其中只有林業補助資金的三級指標數量超過了財政部指標參考框架的20項，其余4項資金的三級指標均低于或剛剛達到20項。指標體系中的指標數量雖然并不能直接決定指標體系的科學性、有效性和可操作性，但是指標數量過少必定會影響項目績效的全面評估，尤其是如果疊加各指標間權重分配不合理的話，很有可能造成唯某一項指標為重的錯誤引導，直接導致績效評價失敗。

（四）對績效評價的成果利用不夠充分

財政支出績效評價需要向公眾回答的核心問題是“政府的錢花到哪里去了，花的效果怎么樣，以后計劃怎么花”，這也正體現了其兩個最基本的作用：一是優化財政支出結構，二是提升政府公信力。財政支出績效評價看似是一種技術手段，其實代表著一種價值判斷，向公眾和財政資金使用部門傳遞了人民財政服務人民，反對浪費、注重產出的科學財政觀念。但是，如果財政支出績效評價工作開展得不好，或者評價成果得不到充分的利用，使績效評價變成為了評價而評價的話，其作用就不僅僅是打個折扣的問題了。

2014年新修訂的《預算法》規定，“各級政府在編制預算時要參考上一年有關支出的績效評價結果”；《財政支出績效評價管理暫行辦法》規定，“財政部門和預算部門應當將績效評價結果作為改進預算管理和安排以后年度預算的重要依據”。但在實踐中，很少看到依據或者參考績效評價結果編制預算的情況。各級財政部門雖然對績效事前評價、事中跟蹤、事后評價的具體操作進行了制度化規定，但成果利用尚缺乏系統的設計，對成果利用的考核要求也不高。目前各級財政部門開展的績效成果利用，主要集中在將績效評價結果通過書面報告反饋給被評價單位并要求其整改。從手段上來說，現行的績效成果利用方式較為單一，缺乏強有力的整改約束和后續整改的持續反饋。一方面，因為目前財政支出績效評價尚處于逐步完善階段，人們對績效評價的認識、績效評價制度及體系的建設、績效評價實施等方面都存有不足，績效評價結果的可靠性和準確性尚待提升；另一方面，按照績效評價結果安排以后年度預算的預算管理機制尚未建立，目前在上報和批復部門預算或者項目預算時，基本沒有將績效評價結果納入到預算分配或調整因素的情況。例如，《財政支出績效評價管理暫行辦法》對預算單位申請的延續項目并沒有規定必須考慮績效評價結果，預算單位申報時填報的《財政支出績效目標申報表》也不包括該項目績效評價結果。從實際操作的情況來看，財政部門自然也無法將績效評價結果作為審核項目績效目標和預算的依據。

三、完善財政支出績效評價的思考與建議

（一）加強行業主管部門和人大對績效目標的管理和監督

績效目標的確定包含三個過程：預算單位設定目標、財政部門審核目標、人大批復目標。在實踐中，預算單位在目標設定中享有非常大的自由度，財政部門和人大受限于專業知識欠缺、審核監督人員力量薄弱等困擾，對目標設定的干預程度非常低。此外，財政部門自身的角色定位也存在一定的矛盾之處，作為資金管理辦法的制定者，再以評價主體的角色參與評價，不可避免地會出現既當“運動員”又當“裁判員”的問題。

為了加強對績效目標的管理和監督，同時盡量規避財政部門因獨立性缺陷可能對績效目標設定造成的影響，建議從兩個方面完善對績效目標設定糾錯機制：一是加強行業主管部門對績效目標設定的管理。由行業主管部門組織力量成立專門的績效評價機構，歸口管理本行業申請財政預算資金項目的績效評價工作，充分發揮行業主管部門熟悉行業情況、對項目的可行性、必要性和具體實施情況具有專業判斷能力的優勢，對基層預算單位申報的績效目標給出專業的、科學的指導意見，協助預算單位實現績效目標的合理化、精細化、科學化。為了充分調動和發揮行業主管部門在績效評價工作中的積極性和主動性，還應配套建立績效評價管理的行業間評比機制和問責機制，強化對行業主管部門的約束。二是要加大各級人大績效評價工作的權利和責任，加強人大對績效目標的監督力度。一方面，要充分發揮人大作為全民利益代表和各級政府最高權力機構的公共性、獨立性和權威性，結合人大對政府預算、決算的審議監督，不斷推進績效評價工作；另一方面，要豐富人大開展績效評價工作的手段，由人大作為實施主體組織專業力量，聘請獨立專家協助人大開展績效目標監督等工作。

（二）探索建立多元評估主體的績效評價體系

目前開展的財政支出績效評價基本以預算單位自評為主，財政部門、主管部門抽取重點項目開展評價為輔，在評價主體上比較單一。然而，預算單位是財政資金的使用者，財政部門是財政資金使用規則的制定者，兩者在履行績效評價主體職責時，有明顯的獨立性瑕疵。個別地方嘗試探索以人大為評價主體的績效評價模式，但應用范圍也較為有限，沒有從根本上解決財政支出績效評價主體的獨立性問題。

探索建立多元評估主體的績效評價體系是世界上很多國家普遍采取的一種解決評價主體獨立性問題的方式。結合我國績效評價開展的情況來看，還需要在以下三個方面努力：一是要進一步擴大和加強人大績效評價職能，逐步將由財政部門為主體的績效評價轉變為以人大為主體的績效評價。法律賦予了人大對財政預算的監督權力，作為各級政府最高權力機構，人大擁有天然的獨立性，更容易在績效評價中秉持公平、公正、公共的行為原則。二是要培育第三方專業績效評價機構，為人大主導開展績效評價提供支撐。在實踐中，可以沿用廣東省試點開展的由人大委托第三方專業機構開展績效評價的方式，更好地將人大的獨立性優勢和第三方機構的專業性優勢進行有機結合。三是要引入公眾評價，充分聽取公眾對于項目執行成效的意見和訴求。財，要取之于民，用之于民。人民有權利也有義務對公共財政支出提出意見。在財政支出績效評價中引入公眾評價，能有效地約束政府權力，保證評價的獨立性，增強政府的公信力。一方面從制度建設的角度，要以法治手段保障公眾評估主體地位，強化公眾評估的導向和規范作用；另一方面從技術支持的角度，要進一步完善公眾參與評估的渠道建設、平臺建設、組織建設等，確保公眾參與績效評價有效率、有效果。

（三）做好績效指標體系頂層設計

財政支出績效評價指標體系是績效評價的核心內容，也是開展績效評價工作的重要工具。績效評價涉及的所有重要因素基本都在指標體系內得以反映：績效目標被細化、量化為投入、過程、產出或效果中的數個指標，評價內容和評價標準在指標體系中被操作化，評價結果依據各項指標的完成情況匯總得出。因此，指標體系的頂層設計至關重要，指標體系設計得科學與否，會直接影響整個績效評價工作的可靠性和有效性。結合目前績效評價工作中發現的問題，在進一步完善指標體系頂層設計時，建議參考美國采用的項目績效評估工具 （Program Assessing Rating Tool）的做法，從三個方面尋求改進。一是在發布績效評價指標體系框架的基礎上，研究制定財政支出績效評價通用模板，科學地設定和篩選出適用所有項目的通用指標，并明確要求預算單位將通用指標納入績效評價指標體系，不得隨意刪減。除了因項目具體情況不同而導致的項目產出和效益有較大區別外，財政支出項目本身在投入和過程中的大多數環節具有很多共性可供總結、提煉。例如，項目目的的公共性、項目決策申報流程、資金撥付使用流程、項目管理流程等方面都可以提煉出可供使用的通用指標。二是要對財政支出項目進行分類，在分類的基礎上細化指標體系。如果說通用指標是對一級指標的明確的話，在項目分類基礎上細化的指標就可以被認為是對二級指標的明確。美國管理與預算局將聯邦項目劃分為聯邦直接支出項目、競爭性資助項目、分類補助項目、制定規章項目、資產采購項目、信貸項目、研發項目等7類，除了通用指標外，每一類項目所對應的測試問題和權重都存在非常大的差異。很顯然，歸屬競爭性補助的項目內部之間擁有很多共性，但是與歸屬分類補助的項目就會存在較大差距。例如，同樣在項目管理的模塊下，競爭性補助項目需要回答的是“資助是否是建立在清晰的競爭程序基礎之上”，而分類補貼項目則需要回答“該項目是否采取了監督措施以提供受資助人的詳細信息”。三是在通用模板和項目分類的基礎上，也就是明確的一級、二級指標的基礎上，給予預算單位自主設定三級指標的權限，根據個體項目的具體情況設置科學、有效的指標體系。

（四）建立三項機制加強績效評價成果利用

一是建立績效評價長效機制，對項目進行持續性、連續性的評價，以獲得合理、準確、可靠的評價結果。目前的績效評價雖然取得了一定成效，但是仍然沒有完全走出探索、實驗的階段，每年選取不同的項目開展績效評價，缺乏連續性和長久性。美國采用的PART評估模式非常強調評估的連續性，針對同一個項目，每年都要進行評級并與上一年評價結果進行比較，項目改進的情況一目了然。二是建立項目間橫向比對機制，對于效率低、效益差的項目要施行清退政策。績效評價的目的之一在于優化支出結構，提升資金使用效益，這就要求績效評價需要具備辨別項目之間孰優孰劣的功能。美國管理與預算局采用的方式是將各個項目PART評估結果以登記評分卡的形式匯總并向社會公布，橫向比對項目間績效情況。這一做法值得借鑒，通過定期梳理各個項目在一定時期內的主要績效指標和整體評價結果，及時調整連續實施無效或效率較低的項目，優化財政支出結構。三是建立績效評價結果與財政預算的關聯機制，獎懲并行，將評價結果最終反饋到預算安排上，對預算單位形成硬約束和軟激勵。

黨的十九大報告提出 “建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，這是政府強化人民財政為人民，強調預算支出責任和效率的體現。經過十幾年的摸索和實驗，在參考國際績效評價先進經驗的基礎上結合實際國情，我國已經基本建成一套切實可行的績效評價制度、評價體系和評價流程。雖然我國財政支出績效評價在理論和實踐上仍然存在許多有待完善之處，離全面實施績效管理的要求還有很長的路要走。但是現行的制度已經逐步改變了以往重投入輕產出，重支出輕效益的預算觀念，績效文化逐步深入人心，為建立現代財政制度奠定了重要基礎。

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