臺灣休閑農業的政策舉措及對四川省的啟示

2018-03-27 09:27:38常潔李曉何鵬

湖北農業科學 2018年3期

常潔　李曉　何鵬

摘要：介紹了臺灣推動休閑農業發展的政策舉措，分析了四川省休閑農業發展的階段性特征及問題。借鑒臺灣休閑農業的發展經驗，指出四川省應堅持問題導向，從落實法規保障、加強基礎理論研究、優化產業空間格局和強化品質化管理等方面來促進休閑農業的持續、健康發展。

關鍵詞：臺灣；休閑農業；政策舉措；四川省

中圖分類號：F320.1 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2018）03-0116-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.03.028

Abstract： Policy measures in promoting development of leisure agriculture of Taiwan were introduced，and the periodic characteristics and problems in development of leisure agriculture were analyzed. With the development experiences of leisure agriculture in Taiwan as a reference，Sichuan province should insist on the guidance of problems，promote the sustainable and healthy development of leisure agriculture by enforcing local policies and regulations，strengthening basic theoretical research，optimizing industrial spatial layout，and strengthening quality management.

Key words： Taiwan； leisure agriculture； policy measures； Sichuan province

臺灣是中國休閑農業起步早、發展成熟的地區，經過30多年的發展，其休閑農業已經進入了產業高速和有序發展期，并向“國際觀光水準”的目標邁進[1]，對休閑農業的引導培育、開發建設、品質認證、財政扶持等方面的政策和舉措不斷完善，其經驗對于四川省的休閑農業發展具有一定的啟發和借鑒意義。

1 臺灣推動休閑農業發展的政策舉措

臺灣的休閑農業發展大致經歷了自發期（1980年以前）、合作發展期（1980-1989年）、政府引導期（1989-2003年）和品質化國際化發展期（2004年至今）4個時期[2]。2004年，臺灣因服務業結構升級，出臺了《觀光及運動休閑服務業發展綱領及行動方案》，其中將規劃與推動國際觀光水準之休閑農業區作為三大施政措施方向之一；2012年，臺灣出臺“黃金十年愿景”，其中“農游國際化”納入了“傳統產業維新方案及推動計劃”的重點工作。自此，臺灣的休閑農業向品質化和國際化水平邁進。臺灣推動休閑農業的措施主要有以下幾個特點。

1.1 指導休閑農業開發建設的法令法規完善，操作性強

從臺灣休閑農業的現有法令法規條文看，休閑農業的發展以《休閑農業輔導管理辦法》為總綱。為進一步推動該辦法的具體落實，先后出臺了用于指導休閑農業園區和農場創建、休閑設施用地使用、休閑農業用地變更、休閑農業專案輔導、休閑農業建筑設計規范等多項法令法規和實施細則（表1），用以指導休閑農業園區和農場的建設[3]。現有的法令法規涵蓋了園區和農場前期的申請、創建、審批、審核，中期的建設以及后期的認證、輔導、推廣等多個方面，完善詳實且操作性極強。

1.2 依托地域尺度進行分類劃定和指導，明確用地類型與規模

臺灣對休閑農業設施用地進行規定是促進休閑農業發展的一大突破，經營主體因此而取得建筑物土地的合法使用，住宿等休閑農業設施亦可以取得營業執照而合法經營[2]。1992年臺灣頒布《休閑農業輔導管理辦法》對休閑農業區、休閑農場的用地規模、使用分區、使用限制等進行規范和約束，該法令于2015年進行了修訂。

按照新修正的《休閑農業輔導管理辦法》，臺灣將休閑農業目的地按照地域尺度的大小大體分為休閑農業區和休閑農場兩個等級加以指導。同時由于臺灣實行都市區、半都市區、非都市區的土地區分和管制方法，對不同管制區域的休閑農業經營區的籌設規模、休閑設施用地等均有不同的要求。從設置標準看，休閑農業設施用地主要涵蓋了住宿、餐飲、農產品加工廠、農產品與農村文物展室及教育解說、門票收費設施、警衛、農業體驗、生態體驗、休閑步道、水土保持、環衛、露營、景觀、農村道路等多種設施類型[4]，用地配置上也具有相對明確的標準和限制要求（表2、表3、表4）。

1.3 指導休閑農業開發建設的扶持政策多元，品質認證推廣有效

臺灣農委會專門設立了休閑農業管理、輔導和推廣科室，進行休閑農業資源、產業、營銷、管理等方面的研究。并于2012年出臺了《休閑農業區劃定審查作業要點》和《休閑農場專案輔導實施作業要點》，由政府搭建平臺，對休閑農業區和農場的申報、開發、建設等進行輔導[5]。2014年又依托農業發展基金貸款政策，出臺《休閑農場貸款要點》，對休閑農業給予專項金融政策扶持。

休閑農業發展協會是休閑農業行業自律管理的主要平臺，協會主要承擔產學研平臺、休閑農業品質管理、人才培育以及宣傳推廣等基本職能。品質認證方面，協會推行《休閑農場服務品質認證標準》、休閑農業區分類分級品鑒等制度，以指導休閑農業的品質化發展。產學研平臺建設方面，協會設立了臺灣休閑農業學院，與屏東大學、屏東科技大學、桃園創新技術學院、東海大學等合作進行休閑農業資源、產業、營銷、管理等方面的研究，并組建專家輔導團進行產學研合作推廣平臺的搭建[6]。人才培訓方面，重點進行經營管理師、農場經營等休閑農業專業技能的認證和培訓，并搭建休閑農業知識查詢平臺、學習資源平臺和人才就業信息發布平臺，為休閑農業人才的培養和發展提供有力支撐。同時，協會還積極推動全臺灣休閑農業場所、農特產品的市場營銷和推廣工作，助力臺灣休閑農業國際化發展。

2 四川省休閑農業發展的階段性特征及問題

四川省是農業大省也是旅游大省，休閑農業作為一項對優化農業產業結構、推進美麗鄉村建設、促進農民多元增收等具有重大意義的產業，在全省農業和旅游業的發展中越來越占據重要地位[7]。作為中國休閑農業發展較早的地區之一，近幾年四川省休閑農業的產業規模和經濟效益居全國前列。但從休閑農業的產業發展歷程和階段特征看，四川省休閑農業的發展仍面臨著眾多問題。

2.1 休閑農業正處于政府規范引導初期，管理較為粗放

從發展歷程看，四川省休閑農業的發展正從自主式發展向政府規范引導的初期階段過渡。四川省對休閑農業的引導大致經歷了三個階段：第一階段為農業旅游發展期（2002-2006年），重點鼓勵農業旅游示范點的創建，以旅游部門為主導；第二階段為農家樂、鄉村酒店發展期（2007-2012年），重點鼓勵農家樂和鄉村酒店的創建，以旅游部門為主導；第三階段為休閑農業與鄉村旅游發展期（2012年至今），休閑農業與鄉村旅游的差別逐漸被關注，這一時期以休閑農業星級示范園區、休閑農業和鄉村旅游示范縣創建為重點，農業部門主管休閑農業，旅游部門主管鄉村旅游業態創新，休閑農業正式進入政府規范引導的發展期。縱觀四川省對休閑農業發展的政策引導措施，多以品牌創建、業態創建、主體引導為主要施政導向，真正利于產業品質化發展的用地、金融、人才及與其他部門法令規范協同管理的具體辦法尚未出臺。

2.2 支撐休閑農業發展的理論研究相對滯后

經濟新常態下，休閑農業正在成為地方政府實施農業供給側結構性改革的重要手段，各區（市、縣）均全面鼓勵休閑農業的發展，休閑農業成為全省三農政策的主要發力點。但從現有理論研究看，學術界雖然將休閑農業與鄉村旅游在概念上區分開來，但在休閑農業研究的范圍、層次和內容上尚未達成統一意見，對休閑農業資源、產業、市場等研究也較少[8]。同時，由于中國休閑農業統計制度的缺失，對休閑農業宏觀經濟發展的研究較少，休閑農業的開發建設與農業經濟發展規律以及休閑市場規律脫節。

2.3 休閑農業開發和經營主體多元化，品質化管理存在障礙

中國大力倡導休閑農業的發展，休閑農業成為工商資本、農戶家庭、鄉村創業者等主體進行投資和經營轉型的熱點，參與休閑農業開發的主體越來越多元化，經營業態也越來越豐富。為促進休閑農業的品質化發展，2012年四川省成立了休閑農業協會，實質性的行業管理始于2014年省級示范農業主題公園和示范休閑農莊的創建。但在實際的開發建設工作中，與休閑農業相關的標準規范涉及到了多個部門、多項業態、多個品牌（表5）。品質認證標準過多，建設和管理的標準不一，甚至有交叉和重復的現象，企業多部門、多品牌認證的現象較為突出，容易導致標準認證不權威、標準推廣不暢通、經營主體申報積極性不高等情況。同時，真正利于經營主體發展的運營管理、產業輔導、市場引導等管理措施卻較為缺乏[9]。

2.4 休閑農業發展中土地開發和使用矛盾突出

長期以來，對鄉村土地利用規劃的缺失以及農村分散經營為主導的發展模式造成了四川省農村經濟效益低下，農村勞動力外流土地拋荒，建設用地使用與農村產業和經濟發展不掛鉤等現狀，使得休閑農業發展需求與土地供給不足的矛盾日趨激烈[10]。同時，隨著工商資本下鄉，具有地產、金融等非農背景的企業和經營主體紛紛介入休閑農業的開發，而由于政府缺乏對休閑農業用地的管理和指導，對投入休閑農業開發的建設用地總量、使用類型等均沒有明確的規范，也導致了開發建設中出現土地使用不經濟、農地非農化使用、農戶權益難以保障、休閑農業帶動力弱等問題。

3 推動四川省休閑農業健康發展的政策建議

3.1 推動專項法規出臺，為休閑農業發展提供法律保障

在休閑農業產業發展資金、專項用地、申報建設等方面給予法規支撐，進一步確定休閑農業發展的合法合規性，并與國土資源、旅游、城市規劃等規范進行有效協同，為休閑農業的可持續發展提供法規保障[11]。

3.2 加強基礎理論研究，加快推進休閑農業行業標準的制定

休閑農業有自身的資源、產品和市場特征[12]，休閑農業經濟的發展也有其內在規律，無論是宏觀經濟發展戰略還是微觀經濟行為決策都應該遵從休閑農業的基本規律，也必須要結合地方農業發展的實際情況發展。當前，應優先做好休閑農業基礎理論研究，著力引入多學科方法，構建休閑農業資源和環境的科學評價體系，探索休閑農業的專項統計標準和市場監測統計制度，建立多部門協同的品質管理標準等[13]，推動四川省休閑農業的基礎理論研究工作。

3.3 以農村土地確權工作為支撐，探索休閑農業用地分類使用和管理

休閑農業的健康發展需要合理規范休閑農業用地。當前，中國對鄉村土地使用并沒有規范的使用標準，對休閑農業用地也沒有統一的界定，其用地可以配置哪些休閑設施，設施配置的檔次和用地規模如何控制，均沒有具體的規范和指導標準，非常不利于在規劃和建設中對土地的使用和開發的引導和管控。因此，建議可借鑒臺灣對休閑農業設施用地的引導，在研究休閑農業建設用地合理需求的基礎上，爭取出臺休閑農業建設用地標準，推動經營主體合理合法取得建設用地指標[14]。

3.4 推進資源整合和產業集聚，優化休閑農業空間布局

四川省休閑農業的發展也需要有時序、分片區進行推進。休閑農業的發展要結合區域經濟發展水平、農業資源環境特色和農業經濟空間、優勢特色農產品主產區及三州民族風情等資源優勢，主推有知名度和影響力的農產品產區和農業文化區，探索以 “平原都市創意農業區、丘區梯田景觀農業區、攀西陽光康養農業區、藏羌彝高原休閑牧業區，川南酒莊主題農業文化區、川茶農業文化走廊”為特色的差異化、主題化空間發展格局。

3.5 以新型經營主體為抓手，促進休閑農業的品質化發展

以推進休閑農業的品質化認證、示范和推廣為導向，提升經營主體的服務質量[15]；探索休閑農業經營、管理人才的培養和認證制度，搞好人才培訓，提升經營水平；發揮協會平臺作用，搭建休閑農業專家咨詢平臺，做好休閑農業的產業輔導、產品設計、景觀環境設計、休閑體驗設計、營銷推廣等方面的技術服務和知識推廣[16]，切實從產業、產品、景觀、文化、營銷等方面，推進休閑農業的品質化發展。

參考文獻：

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