淺談新常態下遼寧省PPP模式的困境與出路

楊達　崔鏷戈

[摘要]“新常態”時代背景下，擴大積極有效的投資成為經濟發展的要點，PPP模式可以吸引社會資本更好地發揮作用。遼寧省PPP模式的發展面臨著新的機遇和挑戰，必須清楚的認識到當前形勢下存在的諸如制度、經濟發展外部環境、監督機制等方面的困境，同時探索出相應的解決措施和保障PPP模式在遼寧良好發展的新方式。

[關鍵詞]遼寧省 PPP模式 新常態

一、引言

中國經濟進入新常態后經濟由高速增長轉為中高速、結構不斷優化升級、發展動力轉化為創新驅動型，投資不足，中國經濟發展必須注入新動力。在這種背景下，周正祥（2015）提出在市場決定性作用基礎上，PPP模式成為拉動經濟增長的新引擎。有效投資成為促進經濟發展的重要動力，PPP作為一種以政府為投資主體吸引社會資本投資合作的模式受到普遍關注，政府出臺大量相關文件。

PPP（Public Private Partnership）普遍被譯為“政府與社會資本合作”。不同國家地區以及不同的學者對PPP項目的定義有所不同，有廣義和狹義之分，但普遍具有四個共同特征：公私合作、提供公共物品與服務、風險共擔、利益共享。陳志敏（2015）提出中國的公私合作理念有一定的歷史，在1906年已經出現，經歷了探索、試點、推廣、調整、規制這五個階段。

雖然傳統的政府投資模式有其優越性，但是也不難發現有些省份出現了資金缺口，只依靠政府不超過自身公共預算支出10%的總投資能力很難維持投資建設項目的可持續性，遼寧省近些年的公共收入并不可觀，總投資能力不足。PPP融資模式利用社會資本與政府資本進行合作投資的方式解決了政府投資能力不足和政府債務過多的問題。遼寧省應緊抓“新常態”形勢下的機遇，利用PPP融資模式擴大有效投資，發展自身經濟，振興老工業基地。但也必須正視新形勢下的困境，尋求突破方式。

二、遼寧PPP項目存在的困境

（一）政策不完善

2014-2016年，國家發改委和財政部相繼出臺了多部指導意見和通知，并于2016年發布了《中華人民共和國政府和社會資本合作法》（征求意見稿），該合作法成為我國在PPP領域范圍內第一部對外發布并征求意見的法律。但遼寧省PPP模式的發展卻不及全國水平，根據中商產業數據庫的數據得到遼寧省2017年入庫的PPP項目數量為420個，與貴州（1865個）、四川（1025個）等PPP模式發展領先的省份相比還有很大差距。通過政府和社會資本合作（PPP）研究中心的資料可知，遼寧省除2015年推出《關于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》之外，缺少詳細的指導意見和進一步的政策措施。同時社會上存在著盲目投資導致雙方利益同時受損的情況，政府部門缺乏風險分擔、應急管理等方面的指導方案。

（二）監督機制不健全

傳統模式是單方面投資和監督，信息不完全性造成的潛在風險和部分顯性風險無法避免。PPP模式雖然是公私合作，但一些項目由于歷史原因或項目的特殊性監督權完全由政府掌握，傳統模式的缺陷再次顯現，出現政府監督不到位和監督力度不夠等問題。同時，由于PPP項目覆蓋領域多，很難設立固定且統一的監管模式。遼寧省的PPP項目處于剛剛起步的階段，政府的經驗不足，很難全權代理各領域的項目管理工作。

（三）缺乏良好的項目外部環境

姚東曼（2015）利用比較方法得出只有滿足具體環境要求時，PPP模式才會比傳統模式更具有效率的結論。就經濟狀況而言，遼寧2016年經濟總量出現斷崖式下滑，并成為全國唯一一個負增長的省份，對外資缺乏吸引力。加之，遼寧經濟對國有企業的依賴程度高，私有經濟發展不足、融資困難，致使部分私有部門缺乏資金參與PPP項目。同時，遼寧省還存在審核程序復雜和通過困難，時間成本很高，偏好和環境變動的影響使眾多融資項目無法完成。

三、政策建議

（一）爭取項目主動

政府應該在與私有部門談判過程中，占據主動性。李妍（2015）研究結果表明在輪流出價過程中優先出價的一方會占據主動地位，承擔風險比例會減少。爭取項目主動既可以展現政府進行公私合作的誠意，也可以在雙方博弈過程中為自身謀求更多的權益。

（二）建立多方共同監督的動態風險分擔機制

由于信息不對稱性和管理經驗不足等原因，政府機構應該與協約方聯合管理或納入第三方專門的風險管理監督機構共同進行監督?？梢砸敫嗟娜瞬藕透挥薪涷灥墓芾碚邊⑴c到項目的風險識別、分擔和管理過程當中，提高項目的可行性。PPP項目的實行時間長，過程中難免會出現預料之外的風險，應建立動態風險分擔框架和風險再分擔機制結合的模式，提升項目的彈性。

（三）加強自身制度建設和經濟發展

完善的融資模式和風險分擔制度是項目運行最重要的保障，制度的合理性和可行性也決定了項目運行的成敗，因此遼寧省應參照發達國家或其他PPP發展狀況良好的地區的經驗和教訓，結合本地實際情況和專家學者意見，出臺相應的政策為PPP模式的發展提供可靠的保障和良好的開放的環境。經濟發展水平是外資投資的重要參考指標，經濟態勢良好的地區比欠發達地區更容易吸引外資。遼寧省應加強自身改革，利用“新常態”的契機，積極轉變經濟增長方式，優化產業升級，不斷提高自身的投資吸引力。

（四）堅持契約精神、加強部門之間的協調

PPP模式作為一種政府與社會資本合作的融資模式，根本上是建立在政府與私有部門互信的基礎上，雙方在整個協定執行過程中都要保持契約精神，以免雙方受到協定被迫中止帶來的不必要損失。政府部門保持契約精神會有積極的邊際效應，能夠讓更多的投資者信任遼寧省政府，愿意與其進行合作。同時，政府部門之間應該進行協調，避免在解讀同一協定或政策中存在分歧，政策落實的一致性有利于提高PPP模式效率。