新時代信訪制度的法理思考

卿 紅

2017年7月中旬第八次全國信訪工作會議召開，習近平對信訪工作全局定盤把脈，做出了重要指示：各級黨委、政府和領導干部要堅持把信訪工作作為了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心的一項重要工作，千方百計為群眾排憂解難。要切實依法及時就地解決群眾合理訴求，注重源頭預防，夯實基層基礎，加強法治建設，健全化解機制，不斷增強工作的前瞻性、系統性、針對性，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程。[1]黨的十九大報告又明確指出：堅守底線、引導預期，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序；堅持以人民為中心，把群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，增強群眾工作本領……這些重要論述彰顯了我們黨始終堅持以人民為中心的價值追求和執政為民的責任擔當，要牢牢把握社會主要矛盾變化對信訪工作的新要求，讓信訪制度在新時代煥發勃勃生機。

一、信訪制度的實體法治功能

信訪是我國一項傳承有序的“政治傳統”，古代的“擊鼓鳴冤”“攔轎喊冤”“上書申冤”等均可歸入信訪活動之范疇。中華人民共和國成立以來，黨和國家歷來重視信訪工作，信訪制度在我國當代的政治統治和社會治理等方面都發揮著積極的有效作用，具有旺盛的生命力。信訪是一扇向人民敞開、隨時聆聽人民意愿的心聲之門，信訪制度具有人民性，通過實現人民民主、制約公共權力和維護社會穩定來最大限度地實現實體法治。

（一）實現人民民主

我國憲法規定公民可以對公共事務的決策提出意見與建議，對國家機關及其工作人員的行為進行監督，當自身合法權益受到侵犯時可以通過申訴、控告維護自身正當的權利；同時國家機關要經常保持同人民的聯系，時刻以人民的意見和建議作為自己行動的指南與方向。信訪被認為是行使公民民主權利的一種最基本最簡單的形式，正如有學者認為“它具有立法、執法和司法都不具有的民主優勢，因為信訪是由人民自己提起的程序，這一點是實實在在的人民民主機制”。[2]一是信訪有利于了解民情。人民群眾的來信、來訪，都反映了某個方面的矛盾和問題，這種民意具有直接性、現實性和動態性。信訪反映的群眾情緒、群眾呼聲、群眾意見，是領導機關及其人員做出科學決策和檢驗決策可行性的“第一信號”，可以使黨和政府更準確地了解社情民意。二是信訪有利于集中民智。隨著我國社會主義民主的進一步發揚，人民群眾的主人翁意識日益增強，參與國家和社會事務管理的積極性越來越高。各界群眾通過信訪這個渠道，對社會主義物質、精神和生態文明建設獻計獻策。三是信訪有利于維護民利。在政治生活領域，信訪制度有利于推進公民參與國家社會管理，進而維護公民的政治權利；在社會生活領域，信訪制度通過公民對于政治權力的民主激發、推動、約束、監督等政治機制的民主運行，真正保障社會民生的充分實現，從而實現私人權利。

（二）制約公共權力

信訪對公共權力的制約主要體現在信訪制度對公共權力的全程監督上，信訪制度給人民群眾提供了自發的直接的方式對國家機關及其工作人員進行監督，是民主監督公權力的一種制度性供給。在各級紀檢監察機關查處的相關違紀違法案件中，大多數是通過信訪線索而取得重大進展的，信訪監督是人民群眾制約公權力，參與黨風廉政建設最直接有效的方式，具有其他監督不可比擬的顯著特點。一是社會廣泛性。信訪者不分地區、性別、年齡、職業、民族、信仰，可能來自社會的各個階層；監督的對象廣泛，信訪可以實現對所有實施公權力的主體進行監督；信訪的內容廣泛，從國家的大政方針，到行政糾紛和某個國家機關工作人員的問題，都可以涉及。二是簡易直接性。一般來說，人民群眾主要是通過信函或電話等來表達自己思想的，不需大量的資金和時間，對文化知識的要求也不高，較少受地理位置、文化水平等條件的限制；此外，人民群眾一般都向高一級有權威的領導者直接反映情況，較少受地方人際關系的影響，是人民對公權力的原汁原味的監督。三是相對真實性。社會上有什么問題，人民群眾就會有什么反應。廣大群眾在信訪中看法實在，觀點直率、鮮明、尖銳，所反映的問題相對真實和客觀。

（三）維護社會穩定

在社會治理理念下，國家尊重個人利益訴求表達，但信訪在一定程度上被看成社會穩定的潛在威脅，信訪量越大，意味著社會矛盾越嚴重，黨群關系和干群關系越緊張。信訪工作是對民眾主動訴求的被動回應，具有明顯的調和性，是緩和社會矛盾、消除社會對立、維護社會穩定的途徑，[3]信訪渠道的暢通保證了社會穩定安全閥的功效的實現。一是信訪制度能夠宣泄和緩解社會矛盾。社會轉型變革時期矛盾激化，如何引導、規范矛盾是任何制度設計都無法回避的難題。信訪制度一方面將群眾無序的信訪活動及其相關利益訴求組織起來，同時設置特有的職能機構為上訪者宣泄怨氣，為信訪者制造寬松溫和的環境，有利于社會穩定。二是信訪制度發揮了社會“晴雨表”的作用。信訪制度可以體現一個國家與地區的社會矛盾激化程度，信訪數量的多少，可以給公共權力部門以警示作用。歷史實踐證明，信訪數量與社會矛盾凸顯程度成正比關系，往往社會穩定與否可以通過信訪制度這一晴雨表的回應予以顯現。信訪制度的這一功能可以為國家權力部門，不斷根據社會系統反饋調整自身各項政策，以防止矛盾徹底激化，造成社會難以挽回的巨大損失。[4]

二、信訪制度困境的法理分析

但凡事物都具有兩面性，信訪作為一種制度更作為一項凝聚民心的重要工作，近年來面臨實踐中的問題和挑戰：各種勢力對信訪插手增多，互聯網和自媒體對信訪工作的影響加深，訪民上訪出現由維權向謀利轉化的趨勢，逐漸滋生出一批以上訪為業的“上訪專業戶”；信訪量依然很大、越級信訪、集體信訪和重復信訪對我國社會秩序和公共安全帶來了負面的影響，意在解決疏導矛盾、維護民眾民主權利的信訪制度，卻成為矛盾聚集上升的渠道，影響了社會穩定。

（一）信訪制度設置上的體系化缺失

制度體系化要求某事項在制度的縱向規范方面做到連貫暢通，橫向規范方面與相關法律制度協調一致，不僅內容承接性強，而且程序規范明確。當前，信訪的制度體系化缺失較嚴重。一是信訪制度體系化縱向缺失。一般認為憲法第41條賦予了公民的信訪權利，但并沒有明確規定“信訪權”。目前具有最高位階的國務院《信訪條例》的法律淵源《信訪法》缺位，在國務院《信訪條例》位階之下的是國務院有關部門及各省頒布的信訪條例。國務院接收信訪事項的主體僅指向行政機關，而各省指向各級國家權力機關、行政機關、司法機關，各機關處理信訪問題的方式和具體解決問題的能力是不同的，導致信訪制度縱向規范沒有連貫暢通。二是信訪制度橫向體系混亂。黨委、政府、人大、法院、檢察院等機構都設有各自的信訪部門，不同的信訪部門做出的同一信訪案件的批示結果有時存在顯著的差異。假如信訪者上訪，批示可能來自多個不同的部門，各部門不同的批示傳達到基層。基層可能不會采取任何一個部門的批示，而是盡力滿足信訪者提出的要求，穩住信訪者，使其不再上訪，在基層的問題解決過程中可能出現滿足信訪者無理要求的情況。[5]

（二）信訪制度運行上的無序化

程序是各項工作運行必不可少的條件，信訪缺乏良好的程序保障機制，導致信訪制度運行的無序性，不能彰顯程序法治的正義。一是信訪程序被虛置。信訪條例規定應當執行“三審終結”制，現實中復查之后又復查，復核之后再上訪現象較為普遍。有的信訪人進行了長達幾年甚至幾十年的信訪，簡單的事項到最后變為積案，導致終結機制難以終結。二是信訪方式缺乏規范性。有些信訪人專門在國家“兩會”敏感時間、敏感地段，進行信訪；有些信訪人找媒體，以公開信訪事項給信訪部門施壓；還有一些信訪人采用如跳樓、自殺等極端方式，博取信訪部門對其問題的重視。信訪方式的變異使得信訪部門不堪重負，其主要時間與精力放在了怎樣有效減少事端、維護穩定和諧上，而信訪問題本身卻成為雙方博弈的附屬。三是信訪制度考核體系缺乏正確的導向性。現行的考評體系不能從責任、服務、績效等多層面有效評估信訪工作的成效，盡管取消了信訪排名，但依然注重信訪案件的數量指標作為考評指標。這樣不完善的考評制度，導致了基層信訪機構往往通過不當方式降低信訪案件數量，來達到上級考核的目標。

（三）信訪制度本土上的慣性化

歷史進程猶如洪水，當下中國的任何制度和思潮都會受到本土歷史傳統慣性的制約。信訪制度是一項具有中國特色的獨特機制，其在運作過程中出現的各種困境也會受到本土歷史傳統慣性的影響。一是期盼“青天”和“為民做主”的傳統影響，存在“信人治不信法治”的觀念。古代的“登聞鼓”、告御狀等救濟形式一定程度上維護了百姓的權益，上級官員的“為民做主”，自己的命運就發生了變化，百姓心中的“青天”意識強烈。當前我國的司法體制基本完善，但很多公民遇到問題仍然不去找法院，而是去信訪。即便法院已做出判決，公民仍想通過信訪來改變判決結果，存在“信人治不信法治”的觀念。二是重實體輕程序的傳統。不重視程序很典型的就是中國古代的包公，包公既是偵查人員，又是起訴的檢察官、法官，還是執行官，沒有程序限制。只要事情的最后結果是公平的，可以不要過程，中國本土的傳統就是實體大于一切、程序無關緊要，這也是信訪泛濫成災的一個原因。三是中央集權，權力一元化的傳統。中央集權指的是一切權力都歸中央，地方的權力是中央給的，所以下面就要“跑部錢進”去上面要權要錢，要上訪。

三、信訪法治化的路徑選擇

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視信訪工作，對改革信訪工作制度、把信訪納入法治化軌道等做出了安排部署。黨的十九大報告明確提出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治。”在當前我國的司法體系還不夠完善、相關改革還不到位、各種權力制衡和社會正義的維護還不盡如人意的情況下，只能以程序法治和實體法治相結合的法治主義來改革信訪制度，讓信訪制度在新時代發揮不可忽視的積極作用。

（一）從立法設計上改變多元體系下的信訪困境

當前信訪制度還沒有到達法律的層面，從而限制了信訪工作有序開展，《信訪條例》約束力不足和操作水平低在很大程度上制約著信訪工作的開展。所以，我國需要加快信訪立法工作，讓具有基本法律性質的《信訪法》來規制信訪的性質、權力和范圍，使信訪制度在法治框架下運行。首先要通過人大立法提高信訪部門獨立性并整合機構設置。當前，我國信訪機構眾多，《信訪條例》規定了全國各級行政機關接受信訪的職權，各省市自治區《信訪條例》除規定本轄區行政機關的信訪職權外，還涵蓋本轄區人大、法院、檢察院的信訪職權。信訪機構不具有自身的獨立性，在處理信訪事項時經常出現地方部門和領導“自己成為了自己案件的法官”，這不符合法治中國建設中社會公正的基本要求。因此，在信訪立法設計中，應將信訪機構逐漸從行政機關剝離，獨立發揮其制度功能。[7]此外，各級信訪立法不統一導致對信訪人權利的不同規定，從而引發權利無法實現以及救濟渠道混亂等一系列問題。信訪機制的良性運轉需要統一的信訪立法予以完善，通過明確界定信訪權利與義務來彌補現有信訪立法的缺失，增強既有法律規范的科學性，從制度上完善信訪機制的良性運轉。

（二）從運行機制上打破傳統的信訪工作模式

2014年中辦、國辦出臺《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，“陽光信訪”“法治信訪”“責任信訪”成為三大改革科目。[8]未來的改革依然需要從運行機制上打破傳統的信訪工作模式，讓信訪工作不斷展現出旺盛的創造力和適應力。一是加快推進信訪信息化建設，讓“數據多跑腿，群眾少跑路”。要依托網絡信息化技術，探索建立群眾滿意度評價體系，把信訪事項辦理的評價權交給信訪群眾，逐步實現信訪事項辦理過程公開、結果透明。此外可以通過現代信息技術對信訪工作趨勢做出更為科學周密的研判，對于可能爆發的信訪增長點實現提前治理。二是要完善信訪事項聽證制度。通過信訪聽證公開辦案，利用信訪聽證釋疑解惑，還信訪人一個“陽光査證”。一部分上訪群眾存在從眾性和盲目性，對于事情的真相并不明了，要將聽證會做成一次法治宣傳會、說理會，讓不明真相的群眾明白是非，化解潛在的集體訪隱患。要確保聽證意見的法律效力，把聽證意見當作本級部門做出的終結意見，從而保證聽證的效果。三是改革考核評價問責機制，減輕地方黨政部門壓力。當前信訪排名雖然取消了，但還有中央與地方、上級與下級之間的“點對點”通報制度。地方上訪人數多的，上級部門還將通過信訪約談制度對地方信訪工作進行監督，地方政府截訪的壓力仍然存在。要科學合理設置考核項目和指標，突出對信訪事項及時受理率、按期辦結率和群眾滿意率的考核，提高考核的科學性、客觀性和可信度。

（三）從源頭治理上控制信訪增量

要牢固樹立“預防高于接訪”的工作理念，更多注重分析產生或造成信訪事項的根源，從治本入手，注重信訪事項的源頭預防，從根本上控制信訪增量。一是在政策制定上，做到科學民主決策，堅決防止與民爭利；在政策執行上，嚴格依法辦事，堅決防止搞變通、打折扣，變相侵害群眾利益。二是在行政執法上，做到法定職責必須為、法無授權不可為。提高公務人員依法行政的能力，嚴格按照法規程序辦事，并做好相關法律法規的宣傳工作，有效防止信訪問題的產生。三是完善司法制度，讓民眾“信訪更信法”。要進一步提高司法公正的透明度，讓社會公眾走進法院、了解法官、監督審判，理解和支持法院的各項工作，從而引導社會向規范、和諧的方向發展，用信息化監督法官的舉止言行，實現“陽光司法”。隨著法治的健全，社會矛盾和糾紛都可以通過司法途徑來解決，這也是新時代法治中國建設的應有之義。

（四）從法治宣傳上加強公民法治意識

我國傳統政治文化追尋的是臣民意識，中國公民總是期望出現一個魅力型統治的“青天大老爺”。信訪制度的改革，需要現代成熟意義上的公民，要從法治宣傳上加強公民法治意識。一是國家實行“誰執法，誰普法”原則，執法機關可以定期開展相關的普法宣傳、送法下鄉活動。信訪機構也具有法治宣傳的功能，當公民對某些事項進行信訪時，信訪部門應耐心傾聽，之后給相關人解釋國家政策與相關法律的規定，幫助信訪人了解法律。二是學校、媒體等社會力量加大法治宣傳。比如政法院校組織相應的活動，由學生志愿者進行宣傳、為相關公民釋疑解惑，社會的公益組織也可以設定相關機構對公民法律咨詢方面的事項進行回復，增長公民法律知識，緩和官民對立情緒。三是構建基層公益法律服務機制。律師參加基層公益法律服務，能夠為信訪者提供專業可靠的法律援助，充分發揮法律在信訪問題解決中的重要作用，分流引導群眾理性維權，引導信訪者遵循法律途徑維權，真正實現程序和實體正義，在實際操作中增強公民的法治意識。

【參考文獻】

[1]習總書記要求“信訪”千方百計為群眾排憂解難！http：//www.sohu.com/a/158464411_357727.

[2]田文利.信訪制度的性質、功能、結構及原則的承接性研究[J].河北法學研究，2011（1）.

[3]陳柏峰.信訪制度的功能及其法治化改革[J].中外法學，2016（5）.

[4]孫悅良.信訪制度法治化研究[D].蘇州大學，2012（56）.

[5]李樂.信訪法治化思考[D].甘肅政法學院，2016（10）.

[6]李棟編著.信訪法制研究[M].北京：中國政法大學出版社，2016.143.

[7]陶燃欣.依法治國視閾下信訪制度功能定位問題研究[D].河南財經政法大學，2016（42）.

[8]習總書記要求“信訪”千方百計為群眾排憂解難！http：//www.sohu.com/a/158464411_357727.