國家審計在全面從嚴治黨方面作用的拓展

2 副教授），2 博士生導師）

習近平總書記在參加黨的十九大貴州省代表團討論時指出，中國特色社會主義進入了新時代，必須按照新時代的要求，完善發展戰略和各項政策。同時強調，全面從嚴治黨不僅是黨長期執政的根本要求，也是實現中華民族偉大復興的根本保證。全面從嚴治黨必須持之以恒，讓全面從嚴治黨的思路舉措更加科學、嚴密、有效，推動其向縱深發展。同時，黨的十九大確立將“堅持黨要管黨、全面從嚴治黨”等內容寫入黨章，強調“把堅持從嚴管黨治黨作為黨的建設必須堅決實現的基本要求之一”。這預示著我國已將“全面從嚴治黨”上升到一個新的高度。

國家審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分，是國家治理的免疫系統和重要保障，是實現全面從嚴治黨的重要手段，對于推進“四個全面”戰略具有重要作用（劉家義，2015）。“審計風暴”曾讓公眾對審計懲治腐敗的作用寄予厚望，但仍出現了“屢審屢犯、屢犯屢審”的現象。面對新的政治形勢，應更好地發揮國家審計的治理效果，以拓展國家審計在全面從嚴治黨中的作用。

一、國家審計促進全面從嚴治黨的前景展望

1.黨與國家審計機關的關系在立法、體制等方面的困惑與難題。我國2006年2月修訂的《審計法》指出，國家審計要“維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經濟和社會健康發展”。2013年9月，審計署發布《國家審計準則》，突出了針對腐敗治理的“重大違法檢測”“專題報告”“審計整改”等內容。2014年10月，國務院出臺的《關于加強審計工作的意見》中，首次將“審計全覆蓋”寫進政府文件，要求進一步發揮審計監督作用。這一系列法律法規的出臺，是發揮國家審計在全面從嚴治黨方面作用的重要保障。理論上，國家審計對于懲治腐敗行為具有重要作用，但現實中卻出現了“屢審屢犯、屢犯屢審”的惡性循環狀態，這可能是由我國目前體制不完善造成的。

首先，雖然相關法律法規中強調了國家審計在國家治理中的作用，但對于如何參與黨的腐敗治理并沒有明確的指示，也沒有強有力的法律文件予以明確和固化（徐薇，2015）。

其次，目前我國國家審計機關采用行政型審計模式。一方面，國家審計機關接受政府委托對政府等公共部門進行審計監督，并向同級政府部門報告相關工作；另一方面還要接受上級審計機關的領導，這種雙重領導體制必然導致國家審計機關在審計過程中缺乏獨立性和靈活性，容易造成監控盲區（宋夏云等，2016）。行政型審計模式適合行政體制和計劃經濟體制，符合我國當時的國情。在行政型審計模式下，我國國家審計取得了讓外國同行不可思議的成就，創造了“中國奇跡”（馮均科，2014）。但隨著世界政治格局以及全球經濟形勢的不斷變化，我國政府面臨的政治環境發生了巨大變化，這種行政型模式在一定程度上限制了國家審計的獨立性和權威性。

再次，國家審計的執行能力較低，問責作用難以充分發揮。審計機關雖然被《審計法》和《審計法實施條例》等有關法律法規賦予了報送資料權、檢察權、調查取證權、建議糾正處理權、通報或公布審計結果權、提請協助權等權利，但不具有真正的處罰權。超出國家審計機關特定事項的處理權限范圍，就必須移送紀檢、監察、司法等部門處理。這種只有建議權而幾乎沒有行政處罰權的現實情況，必然會導致“屢審屢犯、屢犯屢審”的現象發生。

最后，在法律執行方面，我國“人治”傳統的影響很深，部分領導干部依法辦事觀念不強，“上級精神”往往勝過法律和規則，導致知法犯法、以權壓法、徇私枉法等現象依然存在。這一系列因素損害了國家審計的權威性和強制性，很難保障國家審計在從嚴治黨過程中發揮應有的作用。

2.面臨政治環境的變化，國家審計對審計作用的可能影響。面對新的政治形勢，國家審計的作用可能需進一步調整。我國正致力于構建一個民主、法治國家，“依法治國”成為國家治理的重要方略。隨著我國民主制度的逐步完善，人民的民主意識不斷增強，公眾對知情權和政府透明度有了更高要求，政府追責理念逐步深入人心。這些都迫使政府強化應有的責任。隨著政治文明的發展，國家審計須順應政府預算的需求進行制度安排，以服務于政治文明的發展。

隨著環境的日趨復雜，舞弊行為更多樣、復雜和隱蔽，這對國家審計提出了嚴峻的考驗。國家的政治制度民主化程度越高，對審計信息披露以及監督作用的發揮要求也越高。為了應對政治環境的變化，國家審計要完善預算審計體系、優化和完善財政財務收支審計。同時，完善審計信息公開制度，將審計依據、審計程序和審計結果等信息公開，保護公民的知情權、參與權和監督權，保障公民的民主權益。

3.國家審計應對黨的要求的主動性策略。黨是國家審計的精神指導，國家審計是貫徹執行黨和國家反腐倡廉工作的有效手段，兩者共同組成了黨和國家防治領導干部腐敗的有效機制。隨著社會經濟和政治環境的日趨復雜，改革進入了關鍵階段，國家審計的職能也隨之擴大。“審計先行、巡視跟進”的思路已在中央巡視組對國有企業的巡視中初露端倪。國家審計具有事中糾偏、如實報告、事后問責的基本功能，為國家平穩度過當前的政治腐敗危機發揮了重要作用。國家審計的作用由“政府管理手段”向“國家治理的基石”轉變。因此，國家審計人員必須適應當前政治環境的變化，不斷創新、調整、完善審計方法，有效地發揮國家審計的積極作用。

隨著我國經濟步入新常態，國家審計的作用逐漸凸顯，傳統審計職能可能已不適應當前的經濟形勢變化，這是經濟發展的必然結果。在我國信息機制不健全的情況下，國家審計作為國家治理的重要工具需要發揮專業優勢，借助自己的獨立地位對相關信息進行過濾，從而維護公共資源的有效配置，促進經濟社會的協調發展。因此，要充分發揮國家審計在國家治理中的職能，就必須進行一系列調整。

首先，要提升國家審計人員的獨立性，減少外界因素的干預。這就要求在審計程序和審計方法方面給予審計人員更多的權力，使其在審計過程中不受到其他部門的干擾。另外，對審計工作的內部控制仍需加強，只有這樣才能避免審計項目安排的隨意性、審計過程的非全面性以及審計處罰的不公正性等問題的發生。同時，審計人員自身的廉政建設是審計工作的基礎保障。從嚴治理審計隊伍，加強國家審計人員的政治理論學習，增強審計人員自身的清正廉潔及抗腐能力，以起到維護社會公平、法治的作用，是保持國家審計人員獨立性的重要保證。

其次，盡快培養大量具有扎實知識儲備和豐富實踐經驗的審計人才。審計隊伍中綜合人才的匱乏是制約審計全覆蓋實施的瓶頸。目前，我國審計人員大多僅具有單一的會計或審計專業背景，存在知識結構老化、人員結構不盡合理等問題。隨著反腐的復雜化以及管理手段的多樣化，審計范圍不斷擴大，僅掌握財會審計知識，已不能適應國家審計工作的需要。國家審計人員除了熟練掌握會計和審計知識，還應具備法律、管理、工程、金融、計算機等專業知識。隨著大數據時代的到來，及時獲取足夠的數據是審計的制勝法寶，這就要求國家審計人員必須具備較高的信息技術水平。因此，需要強化審計人員的崗位培訓和后續教育，逐步提高其業務素質；建立合理的激勵機制，激發審計人員的工作熱情。

再次，創新并發展符合國家治理現代化要求的審計技術方法。國家審計要借鑒大數據、云計算等先進技術手段來提升審計效率。在數據方面，要實現全面歸集，盡快構建國家審計數據系統；在技術層面，要積極引入云計算、智能分析、數據挖掘等技術手段，為數據的應用打好基礎。另外，還要注意數據、技術與國家審計工作需求的緊密結合，加大數據綜合分析力度，切實提高數字化審計水平。

最后，深入研究符合中國特色的審計理論體系。從目前的實踐來看，國家審計的理論發展仍然滯后于現實需求，甚至出現了審計理論與現實操作存在很大差異的狀況。理論研究的深入是審計模式創新的基礎，建立有中國特色的審計理論體系是目前國家審計研究中的重要課題。

二、國家審計在促進全面從嚴治黨方面作用的拓展

1.國家審計監督權利的調整：從報告到問責。國家審計自產生之日起就有問責的含義，是國家治理問責機制的重要組成部分。國家審計問責機制作為一種追究制度，是減少領導干部“權力尋租”等權力濫用問題和實現審計全覆蓋的重要途徑，對依法治國有著重要意義。各國審計制度雖存在諸多差異，但以問責政府為導向，建立一個完善的政府績效評價體系，真正做到為民主政治服務，是良好國家審計制度的評價標準。若國家審計僅僅以公布審計結果作為終點，不進一步對發現的問題進行追責，領導干部的腐敗現象就無法得到有效遏制。因此，作為權利約束機制的國家審計應對領導干部進行問責，糾正不正之風，真正發揮國家審計應有的作用。建立問責政府導向下的國家審計制度勢必成為增強審計社會功能的必然選擇。特別是對有關重大項目實施、重點資金分配和重要事項審批等環節可能發生的以權謀私、失職瀆職等行為，要進行重點監控。健全審計問責機制，對審計過程中發現的違紀問題和重大風險隱患進行揭露和查處，做到執法必嚴、違法必究。

問責政府是國家審計的內在功能，但審計問責程度取決于法律授權和審計體制的結構。對我國行政型審計模式而言，問責政府存在較大阻力，國家審計處罰權力有限。由于審計問責不夠，追責力度不強，領導權力并未得到有效監督，卻導致了“屢審屢犯”的詬病。雖然國家審計處罰權有限，但依舊可以通過披露資源配置、政府和官員履職等信息，為政府、紀檢、司法等部門提供決策依據，從而降低信息風險，推動和完善國家治理。

2.國家審計監督范圍的調整：從經濟到績效。經濟監督功能是審計的最基本功能。國家審計作為一項高層次、綜合性的經濟監督活動，對微觀經濟活動的實施情況、宏觀經濟活動的調控和運行效果實施監督，以維護市場經濟秩序、確保國家經濟安全。隨著經濟全球化和信息化的發展，民眾監督意識和政府成本意識逐步增強，西方各國掀起了以公共責任為理念的政府績效管理運動。1991年審計署首次提出，開展財務審計時要逐漸向績效審計方面延伸，我國政府開始慢慢開啟政府績效管理。2011年審計署發布《“十二五”審計工作發展規劃》，明確提出要全面推行績效審計。可見，我國政府已認識到政府績效審計在政府權力制衡和治理腐敗方面的重要作用。

國家審計在政府績效管理中起到了基礎性作用，通過對政府履職情況進行績效審計能夠保障政府公共受托責任更好地履行，直接推動政府管理績效的提高。國家審計可以從資金績效審計（有利于干部清正）、政策績效審計（有利于政府清廉）及項目績效審計（有利于政治清明）等方面減少領導干部的腐敗行為。通過績效審計，可以促使各級政府更加合理地運用公共財政資金，為領導干部樹立正確的政績導向，從更高層次上推進反腐倡廉建設。將績效審計貫穿全部審計項目，提升審計質量，是應對經濟發展新常態和適應高質量國家治理要求的必然選擇。

3.國家審計監督時限的調整：從結果到過程。

目前，國家審計的基本方針都是事后審計，這導致了國家審計在監督公共權力方面存在滯后性。尤其對于耗時較長的大型項目，事后審計無法掌握當時的真實信息，審計結果失真現象嚴重。即便審計過程中發現了領導干部濫用公共權力的行為，也很難追回損失的國家財產，從而影響了國家治理的效果。可見，單純依靠審計結果查處腐敗行為、處理腐敗分子來推動整個反腐工作是遠遠不夠的。

隨著社會環境的不斷發展，事后審計無法起到防患于未然的作用，已經不能滿足現代社會監督的需要，事中審計對于合理使用資金起到預警作用。國家審計機關應該以現金流為中心，對領導干部權力運用全過程產生的現金流分配的合法性、合理性以及合規性進行跟蹤審計，充分利用事中審計確保宏觀經濟政策目標群體的利益最大化（張金輝，2014）。

三、國家審計在促進全面從嚴治黨方面作用的主要形式

1.通過評價經濟責任履行強化黨對領導干部的監控。隨著經濟的發展，受托經濟責任下公眾對政府使用公共資源績效的評價標準再次提升。國家審計的職能也從最初的合法性和真實性，發展到了包含經濟與效率的多重目標（宋常等，2014）。作為“權力運行的緊箍咒”，國家審計應該對領導干部進行經濟責任審計，進而更好地服務于國家治理。由于我國政治改革相對滯后，相關制度跟進不夠，監督乏力，從而導致領導干部的腐敗行為頻繁發生。在這種特殊環境下，經濟責任審計就成了強化吏治的利器。經濟責任審計通過任期審計、離任審計等對領導干部的履職情況進行核查和評價，在制約和監督領導干部的權利運行、懲治腐敗和促進依法行政等方面發揮著重要作用。經濟責任審計有力地推動了國家審計機關對領導干部權力的制約與監督，是評價和任用領導干部的重要依據，也是防止領導干部權力濫用的重要治理機制。各級黨委和政府監管部門應依據審計結果，對經濟責任審計中存在問題的領導干部進行處分，從而帶動行政、法律和黨紀監督的系列效應；對工作績效突出的領導干部予以肯定，并作為選拔和任用的重要依據。

2.通過監督財務收支情況增強黨對經費的外部約束。國家審計是預防和懲治腐敗系統的重要力量，是權力運行監督體系的重要組成部分。領導干部權力濫用大多是以經濟上的貪污腐敗為主，而經濟領域的違法活動一般都會通過財務收支和賬目反映出來。國家審計可以采取適當的技術方法，對政府部門的財務收支情況進行核查，以增強黨對領導干部資金使用的外部約束。政府作為公共受托責任的受托方，對“三公”經費的審計也成為國家審計工作的重點。由于公開制度并不完善，政府部門的“三公經費”使用信息仍處于非公開狀態，公眾無從了解。“三公”經費審計的開展，對保證“三公”經費的規范使用具有重要意義。

3.通過檢查內部控制狀況改善黨內業務的管理績效。《企業內部控制配套指引》的發布對于提升企業經營管理水平和應對國際金融危機具有重要作用。內部控制制度發揮著制約和規范政府行政行為的作用，是滿足政府部門依法行政的迫切要求，有助于保證領導干部決策的科學性和可行性。加強內部控制建設，建立政府部門的腐敗風險預警系統，是促進政府部門廉政建設的重要保證，是抵御風險的有效手段，也是提高黨內業務管理績效的根本措施。

4.通過專項委托業務服務于黨對監督工作的專門需要。實施全面從嚴治黨，可以聘請審計部門對黨進行專項委托性審計。例如，黨的經費的收支情況（黨費、黨的專項資金）就可以進行委托審計，這樣可以保證黨的開支合規，堵住腐敗漏洞。再比如，公共工程是經濟發展過程中必不可少而私人又不愿意或者無力進行的工程項目，而公共工程的資金部分或者全部來自于財政撥款，因此對公共工程的審計成為國家審計的工作內容之一。對公共工程進行專項委托審計，采用效果性審計、經濟性審計和效率性審計等方法，保證工程資金的合理使用。

四、國家審計在促進全面從嚴治黨方面作用的新路徑

1.借助獨立輿情評價機制提高領導干部評價的全面性。公民參與是國家審計推動腐敗治理的重要途徑。黨的十九大報告提出：“要加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子”。因此，在審計監督過程中必須包括社會輿論的第三方監督主體。國家審計中引入社會組織、民間機構、新聞媒體和人民大眾在內的公民參與，可以提高制約腐敗的效果。審計結果的公示，有利于充分發揮社會輿論的監督作用。對國家審計過程中存在的各種問題進行公開披露，能夠更好地促進被審計單位的整改工作，以防違法、違紀問題的再度發生。借助審計結果和整改情況的充分公開，促進政府決策、執行和管理過程依法公開，確保人民賦予領導干部的權力在“陽光下”運行。

審計公告在不涉及國家安全和秘密的情況下，應該盡可能多地將審計結果公布，以加大公眾監督范圍。目前，由于制度本身的不完善等，我國審計結果公告比例較低。下一步，應該通過制度約束來保護公民的知情權，建立經濟責任審計結果公告制度，強化國家治理過程中社會監督和輿論監督的外部監督作用，為推進“四個全面”的順利落實掃清障礙。

2.爭取打破組織語言障礙以獲得審計意見的最大利用。國家審計機關將審計工作過程和審計結果撰寫成審計報告，對被審計單位存在的問題、結論及建議向社會公眾進行公告，其目的就是讓社會公眾對政府決策、績效以及財政資金的使用情況擁有更多的知情權，主動接受社會公眾的監督。但由于審計公告的使用對象是公眾，專業知識的缺乏可能會影響其對審計公告信息的解讀。如何打破專業語言障礙，使公眾更好地理解審計公告內容是審計公告制度迫切需要解決的重要問題。2011年起，審計署網站增加了“公告解讀”一欄，但解讀內容往往較為宏觀，對公眾理解審計公告內容并沒有起到實質性作用。這就需要審計部門對審計報告進行專業化處理，盡量使用通俗的語言進行準確表達。

3.健全重要領導干部個人財產變動異常檢測系統。有效遏制領導權力的濫用是治理權力腐敗的根本出路。領導干部的腐敗行為主要表現在對公共權力的違規使用上。市場經濟下，追求利益的企業為了保護和擴大自己的利益，會用尋租方式在政治領域謀求一席之地。腐敗分子所得的財物，一般都會變為個人財產。實行公務員個人財產申報制度，增加了腐敗行為的風險與成本，有效地遏制了腐敗行為的發生。通過健全重要領導干部個人財產變動異常檢測系統，對國家審計人員及時發現領導干部財產異常具有重要作用，對防范公務員腐敗和充分保障公民的知情權和參與權具有重要意義。

財產申報制度要求將公務員財產狀況暴露于公眾視野下，對領導干部的腐敗行為具有預防和監督作用。新加坡、俄羅斯等國家要求全部公務員都要進行財產公開，但公開范圍有所區別；美國則要求一定級別以上的行政官員才進行財產公開。當然，我國在實行公務員財產申報制度的過程中，也應該注意對公務員隱私權的保護。

4.借助“互聯網”上黨員干部的負面信息實施非現場審計。信息獲取能力是審計機關的核心競爭力，借助信息化和網絡化提升國家審計效率已經成為國家審計的發展趨勢。負面信息在審計信息中占有十分特殊的地位，基于各種原因，領導干部有動機和能力隱藏負面消息，這給國家審計人員的審計工作帶來了很大困難。公眾監督政府的熱情以及言論自由的外部環境，使得“互聯網”成為揭露領導干部負面信息的重要平臺。由于網絡反腐具有低成本、低風險、受眾廣等特點，借助于互聯網技術進行網絡反腐是預防和遏制領導干部腐敗的重要措施。國家審計應當適應網絡社會的特點，密切關注網絡輿情，將審計監督與社會輿情監督有效結合，對于發現領導干部的不當行為具有重要意義。

但是，由于缺乏相應的法律規范，網絡信息量大、真假交織難辨，嚴重影響了網絡正能量作用的充分發揮。因此，規范網絡反腐信息的管理、完善法律體系是發揮網絡反腐作用的保障。

5.基于大數據的領導干部實時監控系統的建設。“大數據時代”對審計工作產生了深遠的影響，海量數據對國家審計人員的信息處理能力提出了巨大的挑戰。實時監控可以對領導干部的各項活動進行更有效的監督，推動風險防控機制的完善，及時發現并依法揭露風險隱患，可大大提高反腐斗爭力度、增強黨風廉政建設效果。如何在“大數據時代”，對領導干部進行更有效的實時監控成為國家審計必須解決的問題。一方面，加快被審計單位數據庫的建設，建立被審計單位電子臺賬，并定期更新信息，加大對電子數據的綜合分析和利用力度；另一方面，加快監管部門大數據平臺的建設，打破單位和部門間的信息壁壘，充分利用跨行業數據庫，有效擴大審計范圍。大數據審計對審計軟件系統以及審計人員提出了更高的要求，因此，審計人員需要盡快掌握先進的審計技術，提升綜合能力。

6.通過審計建議完善黨的制度建設以促進從嚴治黨。審計機關通過對被審計單位的審查，總結、分析、發現被審計單位的問題，發掘產生問題的深層次原因，并據此提出審計建議。審計建議可以幫助被審計單位改進財政收支和財務收支情況，對于糾正領導干部的違規、違法行為具有重要作用，是真正落實科學發展觀的重要手段。

審計“免疫系統”理論強調，審計不僅要查出問題、發現問題，還要深入分析問題產生的原因。腐敗產生的根本原因在于制度缺陷，加強黨的制度建設是腐敗治理的重點。依據審計整改意見修正黨在制度建設中的問題，對于實現從嚴治黨具有重要作用。

主要參考文獻：

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