完善財政保障機制 推進養老服務體系建設
——以武漢市為例

隨著我國人口老齡化程度不斷加深，養老服務需求不斷增加，政府及社會各方面廣泛關注養老服務。2013年國務院出臺的《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發［2013］35號）在養老服務體系方面提出了更高的要求：“符合標準的日間照料中心、老年人活動中心等服務設施覆蓋所有城市社區，90%以上的鄉鎮和60%以上的農村社區建立包括養老服務在內的社區綜合服務設施和站點。全國社會養老床位數達到每千名老年人35～40張。”

民政部和國家發改委分別于2014年、2016年確定武漢市為“全國養老服務業綜合改革試點地區”和“第一批中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點地區”。武漢市養老服務業正處于迅速發展的階段，在當前的社會環境下，建立一個政策公平、充滿活力、富有效率、可持續發展的基本養老服務財政保障機制，對于增強公共服務保障、改善民生、應對武漢市人口老齡化、滿足人民群眾日益增長的養老服務需求，有著十分重要的意義。

一、武漢市財政支持養老服務體系建設情況

近年來，武漢市圍繞養老服務業深化改革的主線，按照國發［2013］35號文件的要求，創新財政政策，進一步激發社會活力，建立“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充”的養老服務體系，使社會力量在武漢市逐步成為養老服務業的發展主體，養老服務業的發展取得了一定的成效。

1.養老服務設施建設成效明顯。截至2016年年底，武漢市共有各類養老機構1039家，養老床位64544張，每千名老年人擁有養老床位數37.4張，初步達到了國發［2013］35號文件中提出的要求。通過財政資金扶持，持續推進了社區養老院、居家養老服務體系建設以及農村福利院的提檔升級。

2.養老服務社會化進程加快。2014年以來，為完善養老服務體系，武漢市先后出臺了《關于提升養老服務供給水平加快發展養老服務業的實施意見》《關于做好全市養老服務業綜合改革試點工作的通知》《關于加快推進社區養老院建設的指導意見》《武漢市居家和社區養老服務改革試點實施方案》等一系列政策，鼓勵引導社會資本投入養老服務業。截至2016年年底，全市包括日間照料中心在內的社會辦養老機構有952家，總床位數43784張，分別占全市養老機構總數、總床位數的91.6%、67.8%，社會辦養老機構成為武漢市機構養老服務的主體。

3.社區和居家養老服務全面展開。2011年起，武漢市全面推進居家養老服務建設，2016年又開始實施“推動為老服務設施建設、購買為老服務、培育發展為老服務組織、促進敬老愛老為主體的老年宜居社區建設”三年行動計劃，支持社區居家養老服務中心（站）及農村老年人互助照料中心的建設和運營以及養老信息智能化平臺和老年宜居社區的創建等。截至2017年6月，武漢市共建成社區居家養老服務中心864個，占社區總數的66.61%；農村老年人互助照料中心190個，占村委會總數的10.31%。

二、武漢市養老服務體系建設中存在的問題

盡管武漢市養老服務體系建設取得了一定的成績，但與日益增長的養老服務需求相比，養老服務供給總量和質量依然嚴重不足。特別是在城鎮化建設帶來的農村勞動力轉移的背景下，農村養老服務問題更為突出。

1.政府對社會資本參與養老服務業的扶持力度不夠。目前，政府雖出臺了對民辦養老服務機構給予一次性建設補貼、運營補貼等政策，但由于存在資金投入周期長、回報慢等問題，對社會資本的吸引力不強。此外，由于公辦養老機構與民辦養老機構的職能定位不清，服務對象錯位，供求失衡問題日益明顯，公辦養老機構憑借自身的成本價格優勢以及“國”字招牌，成為社會養老之首選，形成公辦養老機構“一床難求”的局面。而民辦機構價格不占優勢，社會認同度不高，多數老人不愿入住，導致民辦養老機構“一人難求”，發展空間受到制約。

2.農村福利院床位空置率居高不下，且農村居家養老服務覆蓋水平低下。武漢市農村福利院大多興建于21世紀初期，是在農村五保集中供養設施建設滯后的背景下，以政府為主導，通過新建、改擴建的方式，為“實現全市五保對象集中供養率達到85%以上”的工作要求而建的。隨著國家對特困人員救助供養制度的建立和完善，鼓勵具備生活自理能力的五保對象在家分散供養、分散和集中救助供養標準逐步統一等一系列政策被落實，大部分五保對象不愿入住福利院。據統計，2016年全市共有農村福利院69個，床位8987張，入住5501人，其中農村五保對象4118人、社會老人1383人，床位空置率38.79%。

3.養老服務資金籌措渠道單一。2010年以來，武漢市政府為積極適應社會人口老齡化的發展趨勢，加快養老服務事業發展，滿足老年人多層次、多元化養老服務需求，出臺了一系列支持養老服務政策，政策主要向機構養老建設和運營傾斜。根據《武漢市民政事業發展“十三五”規劃》，洪山、沌口、蔡甸、新洲、黃陂等區將新建福利院，初步估算需資金10億元，除黃陂區明確采取PPP模式實施外，其他地區的項目主體均為區民政部門，資金來源主要是財政性資金，資金籌措渠道單一。

4.居家養老服務政策覆蓋面較窄。武漢市于2006年起實施居家養老服務政策，為失能、半失能困難老人每天提供1小時護理服務。隨后政府購買居家養老服務對象由80周歲以上獨居困難老人，逐步擴大到60周歲以上失獨、70周歲以上獨居及重殘的困難老人。2016年全市享受政府購買居家養老服務6554人，占65歲以上老年人的0.5%。而南京市同期享受政府購買居家養老服務3萬人，占65歲以上老年人的3.3%。與同類城市相比，武漢市居家養老服務政策覆蓋面較窄，實際受益人群偏少。

三、養老服務需求問卷分析

2017年9月，筆者對武漢市江岸區、黃陂區、新洲區60歲以上的老年人開展問卷調查。發卷768張，其中有效卷678張，問卷回收率88.28%。

調查結果顯示：①目前的養老方式中，選擇居家養老的占99%（其中享受政府購買服務的占1%）、選擇機構養老的占1%；②行動不便時期的養老方式中，居家養老占76.02%、機構養老占17%、老年公寓占6.98%；③目前最希望的養老服務項目（10個項目備選）中排前5位的分別是：醫療護理占21.22%、生活照料占19.34%、緊急救助占11.76%、休閑娛樂活動占9.35%、精神慰藉占8.7%；④社區養老服務中心提供的服務項目（8個項目備選）中排前4位的分別是：醫療護理占24.25%、飲食供應占20.01%、生活照料占18.67、文化娛樂占16.52%。

可見，現階段老年人絕大多數會選擇居家養老；當老年人行動不便時，因為擔心會給家庭造成負擔等，一部分人會選擇機構養老或者老年公寓，但是居家養老仍占主要地位。老年人養老急需的服務項目主要是醫療護理、飲食供應、生活照料。

四、推進武漢市養老服務體系建設的建議

截至2016年年底，在全市戶籍總人口834萬人中：60歲以上老年人有173萬人，占總人口的20.7%，其中65歲以上老年人有114萬人，占總人口的13.7%；全市失能（智）、重度殘疾老年人、低保及特困老年人、失獨困難家庭老年人及空巢老年人約10萬人，占總人口的1.2%。數量如此龐大的老年人口，對養老服務的需求也是巨大的。因此，政府部門有必要從公共財政視角來梳理目前武漢市支持養老服務政策方面存在的問題，并予以適當調整，以促進和完善養老服務體系的建設。

1.進一步厘清政府和市場的邊界，拓寬資金籌措渠道。認真貫徹落實國發［2013］35號文件的精神，準確把握政府的職能定位，合理界定政府、社會與市場的職能，明確政府與社會、市場之間的關系。政府通過制定規劃、出臺政策、引導投入、培育市場、實施監督等，充分發揮市場機制的作用，多渠道籌措養老服務建設資金。公辦養老機構要重點解決好政府承擔的“三無”、五保對象、低保及低收入家庭中失能老人與高齡老人的基本養老問題；中低收入老年人的養老服務通過政府扶持、市場配置，實現社會供給；高端養老服務由商業化的高端養老服務機構供給，政府監管，形成“低端有保障、中端有市場、高端有選擇”的多層次養老服務格局。

2.完善養老服務體系建設補貼政策。依照中央提出的“建設以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系”的目標要求，加強對居家養老和社區養老場所的建設，是武漢市現階段支持養老服務投入的重點。一是要充分發揮市級財政資金在武漢市養老服務體系建設中的引導作用，區政府作為組織實施養老基本公共服務設施建設與服務供給的責任主體，區級財力應給予優先保障。二是制定養老政策時，以填補養老政策短板和滿足養老服務需求為著眼點，重點為特殊困難失能老年人的生活照料、康復護理、長期照護等提供支持，發揮政府基本養老服務兜底作用。三是建立低保家庭中失能老人入住養老機構補貼機制。此類對象入住養老機構享受基本養老服務存在一定缺口，在給予低保金、居家養老服務補貼等的基礎上，由政府再給予適當補貼。

3.加大支持發展居家養老服務的力度。從實際出發，立足老年人服務需求，重點關注高齡、經濟困難、失能老年人的特殊需求，整合資源，積極穩妥地開展居家養老服務工作。一是統籌政府資金，對有需求的經濟困難、失能、失獨等特殊困難老年人的居家環境實施適老化改造或適當配備輔助器具，提高困難老年人居家生活的安全性。二是鼓勵餐飲企業、大型連鎖超市、養老服務機構及單位內部食堂等通過開設老年餐桌等方式，為社區居家老年人開展助餐、配餐和送餐服務。三是推進基層醫療衛生機構和醫務人員與社區、居家養老結合，與老年人家庭建立簽約服務關系，按照“就近就便、互利互惠”原則，為老年人提供一體化的健康養老服務。四是整合與老年人日常生活密切相關的服務機構以及其他組織，為居家老年人提供生活照料、醫療護理、精神慰藉等服務，建設“住、行、醫、養”等方便、快捷、適合老年人居住的社區環境。

4.完善政府購買居家養老服務機制。全面落實國務院辦公廳《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》（國辦發［2017］52號）的精神，建立針對經濟困難的高齡、失能老年人的補貼制度。首先，降低年齡門檻，將60歲以上符合條件的老年人納入居家養老服務補貼范圍，依據其困難程度和失能等級，實行梯度式的等級補貼政策。其次，建立失能等級評估制度，形成以老年人經濟收入為前置條件、以科學評估老年人失能狀況為基礎、居家養老和機構養老互通的評估補貼機制。最后，改變政府購買居家服務補貼方式，發放“居家服務券”，老年人可根據自身服務需求，自主選擇助浴、助潔、助急、助醫等居家服務，當老年人由居家服務轉入機構養老時，政府購買服務補貼也可轉介充抵，以有效發揮財政補貼的功能。

5.整合農村養老服務設施，提高農村居家養老服務設施覆蓋率。在保障農村特困人員集中供養需求的前提下，積極為農村低保和低收入家庭中失能、高齡獨居、殘疾的老年人提供養老服務。一是在保障農村特困人員集中供養需求的前提下，農村養老服務設施面向社會開放，發揮區域輻射作用，為農村低收入老年人、失能老年人提供養老服務，提高運營效益。二是提高農村居家養老服務設施覆蓋率，要盡量減少重復建設，可將床位空置率高的農村養老服務機構進行整合，盤活資源，轉變為農村老年人照料中心，使之成為區域性養老服務中心。

主要參考文獻：

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