公共政策工具文獻綜述

周源 廣西民族大學政治與公共管理學院

伴隨政府治理理論與實踐的興起，學術界對公共政策工具的研究日益增加。盡管在公共政策的研究初期，國內外學者也涉及了部分對政策工具的研究，但實際上直到20世紀80年代，作為政策科學發源地的美國才開始對公共政策工具進行獨立性研究。而目前我國學術界的研究則“仍處于起步階段”。這種情況下，借助工具化視角以完善公共政策領域的相關研究就顯得十分必要。

一、概念界定

(一)國外對公共政策工具的概念界定

尼達姆(1982)最早對公共政策工具概念進行了界定，他認為公共政策工具是相對于公共主體的可用的具有合法性的治理。胡德(1983)認為政策工具是一種“客體”，它指的是形成法律和法規的一整套命令和規定。林格林(1998)認為政策工具可以被當作一種“活動”，致力于影響和支配社會進步的具有共同特性的政策活動的集合。詹姆斯(2004)將公共政策工具定義為一種政策執行的技術，政策工具通過命令和控制的途徑及經濟動力(市場化)途徑達到目標的手段。目前，應用最廣泛的概念是歐文·E·休斯 (2015)在《公共管理導論》中提出的，他將公共政策工具定義為政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調節政府行為的機制。

(二)國內對公共政策工具的概念界定

張福成(2001)將其定義為政府將其實質目標轉化為具體行動的路徑和機制。陳振明(2003)提出公共政策工具是人們為解決某一社會問題或者達成一定的政策目標而采用的具體手段和方式。在其另一部著作《政府工具導論》(2009)中，陳振明將公共政策工具的概念進行了延伸，他認為除了從狹義字面意義理解，公共政策本身就是一種政策工具，公共政策的制定者在有效執行政策方案、確保實現政策目標的整個動態過程中所采用的措施和方法的總和也是一種政策工具。顧建光(2007)從廣義角度對政策工具進行定義，他認為政策工具是被決策者以及實踐者所采用，或者在潛在意義上可能采用來實現一個或更多政策目標的手段。

綜上，筆者認為公共政策工具的定義應具備以下特點：(1)其運用目的是促成公共政策目標的達成；(2)其實施主體多元，既可以是政府部門，也可以是其他公共組織；(3)其實施手段范圍廣泛且在選擇上具有較強靈活性。因此，筆者認為公共政策工具應定義為政府或其他公共組織為達成政策目標，解決相應的社會問題而采取的治理手段或方式，是公共政策目標與結果之間的橋梁。

二、國內外相關文獻綜述

(一)國外文獻綜述

早在18世紀，國外工具主義研究視野就已產生。以往對工具性的研究傾向于哲學、認識論層面，當代國外對公共政策領域的工具性研究則主要來源于公共管理和社會實踐層面的需要。

1.國外公共政策工具的發展歷程

在國外，公共政策工具的發展與公共行政的變革與發展相輔相成，互為相關，兩者之間具有很強的互動性，并與當時的政治、經濟、文化、社會等因素息息相關。借鑒公共行政的變革與發展歷程，公共政策工具的發展可分為三個時期：(1)自由放任時期。該時期是指20世紀30年代之前，西方各國普遍奉行亞當·斯密的自由放任政策，主張“自由競爭、自動調節、自由放任”。這一時期，政府對市場運行的干預極少，在公共政策方面所涉及的也僅是統治職能，公共部門扮演“守夜人”角色，其他由市場這只“看不見的手”發揮作用。這一階段，政府較多采用自愿性的公共政策工具，強制性較弱。(2)行政國家時期。1929年到1933年資本主義經濟危機時期，傳統的自由放任政策工具失靈，凱恩斯的國家干預主義盛行。這一時期各國政府普遍采用財政政策和貨幣政策等一系列強制性政策工具對市場經濟加以干預，使得市場經濟得以恢復和發展。該時期各國政府彰顯了巨大權威，主要采用強制性的公共政策工具。(3)新古典主義時期。20世紀70年代，西方資本主義國家普遍出現了以“低經濟增長、高通貨膨脹、高財政赤字、高失業率”為主要特征的“滯漲”現象。另外，政府治理中的復雜性、不確定性增加，民眾對其信任感也日益下降。這種情況下，新古典主義主張的“限制政府過度干預，發揮市場機制作用”逐漸發揮作用。這一時期為了改善日益僵化的官僚政府體制，提高政府部門的運轉效率，各國政府開始把企業管理模式中的合同外包、顧客至上、標高管理等方式引入公共部門管理中，從而為不斷變化的公共服務注入新鮮“血液”。該時期主要采用混合型的公共政策工具。

2.國外對公共政策工具的類型劃分

最早對政策工具進行分類的是荷蘭經濟學家科臣，他羅列出64種政策工具，雖數量龐大但卻并未對其進行嚴格的系統劃分。美國政治學家林德布諾姆等人對政策工具的劃分又過于寬泛，僅分為規制性工具和非規制性工具兩類。薩爾蒙對此分類進行了擴展，增加了開支性工具和非開支性工具兩種類型。胡德的分類又進一步，他將系統化思維融入分類框架中，認為所有政策工具的運用都離不開四種“政府資源”，即政府所擁有的信息、權威、財力和可利用的正式組織。加拿大學者邁克爾·霍萊特和拉姆什將公共政策工具分為自愿性工具、混合性工具和強制性工具三類。歐文·E·休斯將公共政策工具分為四類，這也是目前運用最廣泛的分類：(1)供應，即政府在財政預算范圍內提供的產品和服務；(2)補貼，即供應的一種補充手段，政府通過此經濟方式資助私人領域的個人生產政府所需的產品及服務；(3)生產，即僅指政府生產的在市場上出售的產品及服務；(4)管制，即政府運用國家強制力批準或禁止私人經濟領域的某種活動。

(二)國內文獻綜述

我國學者對公共政策工具的研究是在本世紀初，由于研究的起步較晚，目前處于新興之態，基礎較為薄弱，取得的成果也極為有限，需要我們不斷的加以豐富和完善。

1.國內公共政策工具的發展歷程

在國內，學者們對公共政策工具的研究起步較晚，始于20世紀90年代后期，呈現出以下幾方面特點：其一，適用范圍有限；其二，缺乏對本國情況的系統性研究。在查閱大量文獻后，筆者發現國內不少學者都是以轉述國外研究成果的形式介紹公共政策工具中的一個方面，鮮有結合中國國情，對中國的公共政策工具進行獨立、系統和全面的深入研究。其發展歷程大致可以分為兩個時期：2005年之前屬于研究萌芽階段，這一時期的研究成果較少，主要以論文形式或涵蓋在公共政策相關教材內容之中；2005年之后進入快速發展階段。這一時期，我國學者開始對公共政策工具進行獨立性研究，并且產生了大量研究成果。其中，最具代表性的專著包括顧建光教授翻譯的《公共政策工具：對公共管理工具的評價》一書及陳振明教授撰寫的《政府工具導論》一書。

2.國內對公共政策工具的類型劃分

國內學者對公共政策工具最具權威性的分類主要有三種。張成福的分類范圍廣泛，他根據政府參與市場管理的程度不同將政策工具分為政府部門直接提供財貨與服務、政府部門委托其他部門提供、簽約外包、補助或補貼、抵用券、經營特許權、政府販售特定服務、自我協助、志愿服務和市場運作。

陳振明的分類較為簡潔，他將政策工具分為三大類：(1)市場化工具，即政府利用市場這一資源有效配置手段達到提供公共物品和服務目的的具體方式；(2)工商管理技術，即公共部門從企業管理理念中汲取有效經驗以達成政府的政策目標；(3)社會化手段，即政府更多的利用社會資源在一種互動的基礎上實現政策目標。

陶學榮將公共政策工具分為五類：經濟性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社會性工具。

三、文獻述評

綜上所述，現有研究成果為后續研究奠定了基礎。但是，在現有的對公共政策工具進行研究的文獻中仍存在諸多不足需要不斷加以改進和完善。

(一)公共政策工具分類中存在問題

在對公共政策工具進行分類時，盡管諸多國內外學者都作出了嘗試，有關這方面的成果也不少，但是現有的公共政策工具分類仍在存在很多問題。比如有的分類過于寬泛，不易操作。有的分類則過于具體，不具有適用性。其借助于某一具體的公共事件總結歸納出一套公共政策工具，適用性極為有限。有的分類存在重疊交叉部分，不夠嚴謹，沒有相互區別。有的分類受企業相關工具分類的影響，忽視“公共性”。分類存在的另一個重要問題是對工具的觀念一成不變。在現代社會，隨著公共問題的日趨復雜，如果將政策工具視為靜態，忽略政策工具的微小變化，則不利于解決復雜的社會問題。總之，對公共政策工具的分類研究依然有很多問題需要解決。

(二)公共政策工具的創新存在困難

當今，社會環境日趨復雜，面對一些層出不窮的新問題，原有的公共政策工具已經難以適應，這就需要我們以發展變化的視角對公共政策工具進行創新，以適應新需求，解決新問題。當前社會背景下，隨著服務型政府的興起，公共政策工具的創新需要與構建服務型政府的目標保持一致。另一方面，在全球治理興起的背景下，僅僅依靠一個國家或地區很難解決公共問題，因此對于公共政策工具的研究應融入全球化的新視角，進行與時俱進的創新。

綜上，盡管在公共政策工具研究領域依然有大量的問題需要我們做進一步的探討和研究，但學者們從理論和實踐上促進了政策工具系統化知識的形成，并且推動了公共政策的學科建設，這對于推進國家行政體制改革，提高政府辦事效率具有事半功倍的作用。