深化商事制度改革問題研究
——基于“放管服”的視角

臧 姍

(中共德州市委黨校，德州 253000)

黨的十九大將深化商事制度改革作為加快完善社會主義市場經濟體制的重要組成部分，并且明確提出：“深化商事制度改革，打破行政性壟斷，防止市場壟斷，加快要素價格市場化改革，放寬服務業準入限制，完善市場監管體制。”[1]商事制度改革作為政府職能轉變的“先手棋”，不僅可以充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，還能更好地發揮政府作用。在新時代全面深化改革的背景下，研究如何以“放管服”推進商事制度改革，對于加快政府職能轉變、持續激發市場活力、助推新舊動能轉換具有重要意義。

一、我國商事制度改革的主要內容

(一)商事制度的內涵

商事制度，從政府管理的角度來說，是為了規范個人或組織進入市場、進行經濟活動交易以及退出市場等活動而制定的一系列法律規章和政策總和。從市場主體的角度來說，是個人或組織為了設立、變更或終止商事主體資格，依據法律規定的內容和程序，向所在地登記主管機關提出申請并經登記機關審查核準，登記于商事登記簿的法律行為，因此也稱為商事登記制度。[2]11-15

商事制度是社會主義市場經濟體系的重要組成部分。改革前，我國的商事制度是市場主體工商注冊登記制度，也就是說，個人或組織如果想從事市場經營活動，必須到工商機關去申請登記注冊，只有經過工商機關核準并頒發營業執照后，才能開展經營活動。這一制度準入門檻比較高，登記行為比較繁瑣，使得企業等待時間較長，市場活力得不到有效釋放。

(二)我國商事制度改革的主要成就

為了更好地優化營商環境、充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，十八屆二中全會決定改革工商登記制度，放寬工商登記條件，強化對市場主體、市場活動的監管。2014年3月，工商登記制度在全國范圍啟動，商事制度改革正式拉開序幕。從出臺的各項改革方案和具體措施來看，我國商事制度改革主要體現為“放管服”三個方面：

1.放寬市場準入。即降低市場主體進入市場的門檻，使創業者以更快的速度領取營業執照，以更低的成本獲準開業。在這方面，我國近幾年來主要有以下舉措：

(1)推進工商注冊便利化。從2014年3月到2017年底，我國先后出臺了注冊資本改革、企業住所改革、企業名稱改革、全程電子化和電子營業執照改革，減少不必要的環節和材料，優化市場主體注冊登記流程，促使企業能夠更快更方便地完成登記注冊手續，大大降低了企業創業創新成本。

(2)推行“先照后證”改革。從2015年開始，我國在上海浦東新區率先開展“證照分離”改革試點，實施“先照后證”，除涉及國家安全、公共安全、生態安全和公眾健康等重大公共利益的事項之外，將各類許可類的“證”都取消或改為備案、告知承諾方式，對于那些暫時不能取消也不適合改為告知承諾的行政許可事項，提高審批的透明度和可預期性，破解企業“準入不準營”等問題。

(3)實施證照合一改革。2015年10月，我國開始在全國范圍內實施企業工商營業執照、組織機構代碼和稅務登記證“三證合一、一照一碼”登記制度改革。2016年10月，在“三證合一”的基礎上，又實施了企業“五證合一、一照一碼”改革。2017年10月，我國在全國范圍內開始實施“多證合一”制度改革。

2.提高監管質量。商事制度改革的核心是簡政放權、放管結合。李克強總理指出：“簡政放權，絕不是一放了之，必須在放權的同時加強市場監管。”[3]3-5為此，我們出臺了一系列措施，保證監管的質量：

(1)完善監管制度。2014年8月，國務院發布《企業信息公示暫行條例》，確立了企業信息公示制度，為市場化監管奠定了法律基礎，保證市場監管有法可依。2015年10月，國務院下發了《關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》，提出“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”原則，為“先照后證”改革后如何確定監管范圍、明晰監管職責指明了方向。

(2)創新監管方式。2015年8月5日，國務院辦公廳發布了《國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》，要求全面推行“雙隨機、一公開”的監管模式，即在監管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，及時向社會公開檢查結果。這項制度的實施，既規范了市場秩序，又減輕了企業負擔，還減少權力尋租的機會，促進了市場競爭的公平性和公正性。

(3)推動信息共享。信息共享是提高監管效率的重要基礎。2015年9月，37個部委就信息共享達成一致意見，為下一步的協同監管奠定基礎。2016年12月，國家企業信用信息公示系統啟動，標志著“全國一張網”正式開通，至此，我國以信用為核心的新型市場監管格局初步形成，為推動跨地區、跨部門、跨領域的市場監管提供了保障。

3.優化政務服務。“放”和“管”都是為了更好地為市場主體服務。為此，我們把企業的痛點、堵點、難點作為改進政務服務的重點，進一步優化政務服務，提高行政效能：

(1)扶持小微企業發展。2014年10月31日，國務院印發《關于扶持小型微型企業健康發展的意見》，從資金支持、財稅優惠等方面提出一系列政策措施，扶持小微企業發展。同時，國務院出臺了一系列措施，引導金融機構持續強化小微企業融資服務，解決小微企業“融資難、融資貴”問題。截止到2017年6月末，小微企業貸款余額22.6萬億元，是2012年末的1.95倍，占全部企業貸款的32%。李克強總理要求的“三個不低于”，即“小微企業貸款增速不低于各項貸款平均增速、貸款戶數不低于上年同期戶數、申貸獲得率不低于上年同期水平”已基本實現。

(2)加強市場環境建設。2016年6月，國務院發布《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，要求建立公平競爭審查制度，以規范政府有關行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和做法，以進一步規范市場秩序、維護市場環境。

通過這些改革，有效地改善了我國的營商環境，促進了我國經濟的發展。截至2018年3月16日，我國市場主體突破1億戶，日均新增企業1.38萬戶，較改革前日均6900戶增長了一倍，每千人企業數達22.23戶，較改革前11.36戶增長了10.87戶。[4]世界銀行發布的《全球營商環境報告2017》顯示，在全球190個經濟體的營商環境對比中，我國開辦企業便利度排在第93位，比2013年上升了65位，這些都反映了我國商事制度改革的成效。

二、我國商事制度改革存在的不足

我們在看到改革成效的同時，也要看到我們在改革中存在的不足，主要體現在以下幾個方面：

(一)簡政放權還不適應

1.準入效率有待提高。通過幾年的改革，我國開辦企業的時間大幅度縮減，但與企業需求相比，還存在較大的差距。比如，新時代我國商事制度改革的一個重要內容是從“先證后照”到“先照后證”，但在改革執行中，這項制度給企業帶來的獲得感并不明顯。理論上來說，在“先照后證”模式下，將前置審批改為后置審批，創業者可以在等待許可期間開展一些工作，為先期發展爭取時間。但在實踐中，很多企業領取營業執照后仍不能正常營業，為了加快后置審批，企業不得不承擔額外的相關費用。[5]

2.退出機制有待完善。在新的市場主體井噴式增長的同時，被市場競爭淘汰的企業也大幅度增加，出現了一些停產、半停產、連年虧損、資不抵債的“僵尸企業”。這些企業的存在，不僅擾亂了市場秩序，還增加了市場監管部門的工作量。之所以出現這種情況，一方面，是因為企業注銷程序復雜，不管工商登記、經營許可注銷，還是稅務注銷、債權債務償還，程序所需的時間較長，成本很高。另一方面，注銷責任追究機制不健全，不主動注銷的市場主體承擔的責任較小或基本不承擔責任。[6]40-42

(二)事中事后監管亟待加強

1.監管體制不完善。我國現有的商事制度改革，強調的是“寬進嚴管”的監管理念。放寬市場準入之后，大量市場主體進入市場，但與之相應的監管體制卻不完善，造成一些無照經營的情況。究其原因，主要是市場監管職能涉及多個部門，不同部門分別針對不同領域、不同環節履行監管職能。這雖然在一定程度上保證了監管的專業性，卻增加了企業的成本，且很容易導致監管重復和監管空白并存的情況，讓一些違法經營的企業有了可乘之機。

2.信用監管機制不健全。進入新時代，市場主體日益多元化，過去嚴把準入關、依靠行政處罰的方式已經難以適應監管需要，監管信息平臺的建立、信用信息的共享迫在眉睫。雖然我們在前幾年的改革中就建立了“全國一張網”的信用平臺，但在實際操作中，由于監管信息沒有歸集到位，部門信息沒有互聯互通，平臺信息不能全面反映企業信用狀況，加之全社會守信激勵、失信懲戒機制上不健全，帶來一些問題。比如，商事制度改革中的一項舉措是將注冊資本實繳登記制改為認繳登記制，這項制度的實施本來是為了照顧具有資本實繳能力但無法在短期內繳納的市場主體，允許他們進入市場時“先上車后買票”，但一些企業卻鉆了制度空子，故意延長出資繳納期限、隱瞞出資額，甚至完全不繳納注冊資金，給市場監管帶來一些問題。

3.對新經濟的包容審慎監管經驗不足。近年來，在我國經濟發展進入新常態、新舊動能轉換的背景下，快速發展的新經濟成為新時代的一個突出亮點，為我國經濟保持中高速增長作出重要貢獻。但新經濟在蓬勃發展的同時，也給傳統的市場監管模式提出挑戰。一方面，不少政府部門及其人員對新經濟監管的認識不足、能力不足，既不愿意監管、更不善于監管。另一方面，為規避責任風險，減輕新經濟新業態對傳統產業的沖擊，不少地區還對新經濟進行過度監管、過寬監管、任性監管，給新經濟的健康成長帶來了一些問題。

(三)政務服務效能有待提高

1.服務標準化水平有待提高。經過這幾年清單管理制度的實施，政務服務的標準化水平有了很大的提高，但還有很大改進的空間。以山東省某地級市辦理工商營業執照為例，雖然有具體的清單，規定了企業應該提交哪些材料，但在每項材料的具體內容方面，在地市級和縣級的審查標準不一、同一個地市中的不同縣之間的審查標準也不統一。也就是說，同一個企業提交的同一個材料，你在甲縣是符合規定的，但在乙縣就不一定符合要求了。這種情況，在企業發展初期還能解決，但一旦企業發展壯大，需要到不同地方經營生產，就會增加時間和經濟成本。

2.服務信息化水平有待提高。從20世紀90年代開始至今，幾乎所有的單位都建立了電子政務網站，實現了無紙化辦公。但當時建立的電子政務網，除了從上到下統一建設的政務服務內網外，許多部門還建立了自己的業務管理系統，這些系統多以條條為主縱向貫通，橫向之間難以實現信息共享。但是，同一件事情可能涉及到不同的職能部門，為了得到準確信息，企業只能開一些繁瑣證明。

三、深化“放管服”改革，進一步推進商事制度改革

2018年4月，習近平總書記在博鰲亞洲論壇2018年年會開幕式上的主旨演講指出：“在新時代，中國人民將繼續自強不息、自我革新，堅定不移全面深化改革，逢山開路，遇水架橋，敢于向頑瘴痼疾開刀，勇于突破利益固化藩籬，將改革進行到底。”商事制度改革作為全面深化改革的一個重要組成部分，必須通過“放管服”改革來堅定不移向前推進。

(一)深入推進簡政放權，激發市場活力和社會創造力

1.降低市場準入門檻。全面實施市場準入負面清單制度，按照“法無禁止皆可為”原則，不再對市場主體的一般經營性項目進行審批或許可，經過登記或備案就可以經營生產。[7]59-60全面實施“證照分離”改革，重點解決照后減證問題，將各類證明能減盡減、能合則合，進一步壓縮企業經營成本、減輕企業負擔。大力推廣全程電子化登記管理方式，明確電子營業執照和紙質營業執照具有同等法律效力。改進新經濟新業態的準入管理模式，優化新興商業模式的辦事流程，為市場主體添活力，為大眾創業萬眾創新增動力。

2.簡化市場退出機制。簡化和完善注銷流程，提高未開業企業、無債券債務企業、個體工商戶等市場主體退出市場的便捷度。完善市場強制退出機制，對于違反法律規定，達不到環評、安評、能評等強制性標準的企業，依法給予取締。建立商事主體除名制度，對于不履行法定義務或違反法律制度規定的市場主體，取消其市場主體資格，但不免除其債權債務，不取消股東、董事等高管人員的法律責任。

(二)強化事中事后監管，營造公平競爭的市場環境

1.完善監管體系。十九屆三中全會指出：“堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關機構配合聯動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。”為此，應當加快整合質檢、工商、食藥監等部門的職責，保證市場監管的整體性，提高市場監督的綜合監管能力。同時，對新成立的綜合執法隊伍進行專業化的培訓，提升執法人員綜合執法的能力和素質，統一綜合執法尺度，實現標準化監管。

2.創新監管方式。十九大報告將監管方式創新作為建設人民滿意服務型政府的重要內容，明確提出：“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。”為此，我們要做到以下幾點：

(1)以公正監管維護市場秩序。主要是“雙隨機、一公開”的監管，我們前幾年已經有了試驗，而且很成功。李克強總理在2018年《政府工作報告》提出“全面實施雙隨機、一公開”監管。[8]下一步在全面推行這項監管的同時，需要健全隨機抽查系統，完善相關的細則，爭取每一次的執法行為都公平公正、不留死角。

(2)以創新監管提高政府管理水平。隨著互聯網技術的發展，政府監管的方式也要進行相應的創新。十九屆三中全會提出要全面推進“互聯網+監管”。在深化改革的過程中，要全面推進“互聯網+監管”，充分利用大數據、云計算等現代信息技術，提升數據分析能力，通過數據有效預測市場監管過程中的風險點，及時調整監管的重點和方向，科學合理地配置監管資源，[9]82-86以監管的信息化促進精準化。

(3)以包容審慎監管助力新動能健康成長。及時把握新經濟新業態的發展狀況，并針對新經濟的發展情況進行相應的研究，為新經濟企業的注冊登記和經營行為制定科學合理的監管規范。在制定規范的過程中，要掌握好包容審慎的尺度，既要確保新經濟新業態中的企業依法經營、公平競爭，又要適度放開對新經濟新業態的監管，避免過度監管造成的抑制市場活力問題。

3.加強信用建設。十九屆三中全會指出：“加強信用體系建設，健全信用監管，加大信息公開力度，加快市場主體信用信息平臺建設，發揮同行業和社會的監督作用。”[10]為此，我們要做到以下幾點：

(1)加快信用信息公開力度。全口徑歸集政府涉企信息及企業信用信息，切實將各類涉企信息及時、完整、準確地歸集到相關企業名下，形成企業信用的全景象、多維度畫像，從根本上解決企業信用信息碎片化、區域化、分散化問題。

(2)加快市場主體信用信息平臺建設。完善國家企業信用信息公示系統，提高平臺數據的質量，使其更加全面準確地反映企業的信用信息；提升數據查詢的便捷度，使其更加高效穩定地為市場服務；加大對平臺的宣傳力度，引導金融機構將其作為企業投資、融資的重要依據，有效落實信用監管。

(3)形成信用監管合力。協調相關職能部門，實現不同部門之間的證照銜接、監管聯動和執法合作；擴大信用信息的應用范圍，對守信企業實行實施“綠色通道”、“容缺受理”等各種便利的政策，對失信企業采取限制申報、不予受理等政策，真正讓守信企業一路暢通、失信企業寸步難行；要加大對守信行為的表揚和宣傳力度，在全社會營造守信光榮、失信可恥的輿論氛圍。[11]3-5

(三)優化政務服務，提高市場主體滿意度

1.加快推進政務服務標準化建設。從市場主體的服務需求出發，明確規定進駐政務大廳的部門、事項、權限，盡量減少企業開辦時間和項目審批時間，更好地為市場主體服務。制定具體的政務服務規范，對政務大廳窗口的許可事項、提報材料、辦理程序、承諾時限、收費依據等進行修訂，全部上升到標準，形成職位規范、工作規范、程序規范、行為規范。突破許可時限限制，在申請材料齊全、符合法定受理條件時，從受理申請到行程辦理結果全過程只需一次上門或零上門，使企業辦事力爭只進一扇門、最多跑一次。

2.加快推進部門政務信息聯通共用。十九屆三中全會提出，“打破‘信息孤島’，統一明確各個部門信息共享的種類、標準、范圍、流程，加快推進部門政務信息聯通互用。”為此，加快信息聯通，一要明確信息共享的種類，不僅要明確縱向不同層級之間的信息共享種類，更要明確橫向不同部門之間的信息共享種類，減少重復提交材料問題；二要明確信息共享的標準，明確不同部門之間的數據精確度，提高數據的使用效果；三要明確信息共享的范圍，尤其要明確垂直部門數據專網的使用范圍，提高老百姓辦事的效率。四要明確數據共享的流程，讓數據多跑路，企業少跑腿。