協同治理理論視角下我國養老服務供給主體間關系研究

韓柏洵

中文摘要：自改革開放以來，我國養老服務供給主體趨向于多元化。目前，我國面臨著嚴重的人口老齡化壓力，而政府、市場、非營利組織、社區等供給養老服務的主體未能充分發揮“合力”，彼此間缺乏有效的配合，致使我國養老服務供給與需求之間不相匹配，難以滿足老齡人口多元化、多層次的養老需求。文章基于對武漢市黃陂區的實地調研結果，以協同治理理論為基礎，全面分析養老服務各方供給主體的責任與關系，指出目前各方主體合作所面臨的困境，并提出相關對策，以期實現養老服務供給側的善治。

英文摘要：Since the reform and opening up policy was implemented，elderly care service supply subjects in China have become gradually diversified.Currently，China is facing severe population aging pressure，while government，market，non-profit organization，community and other subjects supplying elderly care services fail to give full play to each others strengths and effectively cooperate with each other，so that the supply and demand of elderly care services in China do not match，which is hard to satisfy diversified and multi-layer demands of aging population.In this thesis，based on the results of field investigation in Huangpi District，Wuhan City，responsibilities and relationships between elderly care service suppliers were fully analyzed from the perspective of collaborative governance theory.Then cooperation dilemmas faced by each subject were pointed out and some countermeasures were put forward，with a view to realizing the benign governance of elderly care service supplying subjects.

關鍵詞：協同治理理論；養老服務；供給主體

根據中華人民共和國國家統計局公布的數據，2016年末我國總人口為138271萬人，65歲及以上人口為15003萬人，老年撫養比呈持續增高的趨勢達到了15%，預計到2020年，我國60歲及以上老年人口將增加到2.55億人左右，老年撫養比將提高到28%左右，我國人口老齡化現象嚴峻，面臨巨大的養老壓力。在我國傳統的養老服務體系之中，家庭是養老服務的主要供給主體。但是，隨著社會結構和經濟結構的變化與發展，家庭養老這一傳統養老方式的作用逐步減弱，養老責任從家庭向社會轉變的潮流勢不可擋[1]。自改革開放以來，我國實行社會主義市場經濟制度，養老服務的供給逐漸由一元化的家庭主體提供轉變為多元化的政府、市場、非營利組織、社區等主體共同提供。多元主體的出現使得我國養老服務供給能力明顯增強，種類更加豐富，質量水平得到顯著提升。國務院在《國務院關于印發“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》中指出，要建立“居家為基礎，社區為依托，機構為補充，醫養相結合的養老服務體系[2]”。由此可以看出，養老服務供給主體的多元化是我國應對日趨嚴重的人口老齡化問題的有效措施。然而，現階段，我國養老服務供給主體之間缺乏緊密的合作關系，導致養老資源未能得到充分合理的配置，難以提供高質量的養老服務，出現了因職責缺位、質量無良和風險隱患而導致的不公平問題、糾紛甚至沖突現象，使養老服務供給與需求之間不相協調，不能滿足老齡人口多層次、多樣化的養老需求。問題只是表象，其成因分析和對策研究才會涉及到對養老服務各主體責權利關系的進一步梳理和定位。文章以協同治理理論為基礎，分析我國養老服務供給主體之間的責權利關系問題，尋找實現養老服務供給側善治的有效途徑。

一、我國養老服務供給主體的協同治理關系

（一）協同治理的理論闡釋

協同治理理論是公共管理領域中的一種新興理論，它是將自然科學的協同論和社會科學的治理理論相結合，從而產生的一種交叉理論[3]。協同治理理論的關鍵是在信息對稱的基礎上，打破政府在公共事務管理中具有唯一權威的局面，強調社會中的多方主體，如市場、非營利組織等，參與到公共事務的管理與服務中來，在公共管理中協調配合，共同制定規則，共同發揮作用。依據協同治理理論，政府不再是公共事務的唯一決策者，甚至可能不是某一公共事務的主導者，社會中的多元主體與政府通過協商，達成一致，在公共事務的管理與服務中體現權威性，而政府仍發揮著不可替代的作用，承擔著規則、目標的最終決定的職能。在我國，僅由政府難以提供需求量巨大的養老服務，而政府、市場、非盈利組織、社區等多元主體在養老服務中均在發揮各自的優勢，分別提供養老服務與產品，從而具有了協同治理的可能，多元主體的協同治理進而成為大勢所趨。換言之，協同治理的過程是互動的、協調的，關鍵是治理主體的多元性、系統的動態性、自組織的協調性以及社會秩序的穩定性[4]。

（二）協同治理的基礎

在協同治理理論下，多元主體共同參與公共事務的管理。其中，規則明確、信息對稱、資源共享是有效進行協同治理的基礎。

規則明確，即形成系統的、全面的、行之有效的規則體系。政府、市場、非營利組織、社區等多元主體在提供養老服務的過程中應具有共同的目標，并按一定的程序進行決策。政府在提供養老服務的決策與實施過程中應發揮統籌全局的關鍵作用，并承擔監督職能與最終決定的職能，其他主體發揮經協調商議而認同的規則所賦予的職能與權力。在決策實施過程中，多元主體之間應具有互補性，如政府發揮財政兜底作用，在其他社會力量資金不足的情況下，給予一定的財政補貼。

信息對稱，即政府等多元主體共同享有實時的、全面的養老服務信息。信息不對稱既導致養老資源的浪費，也使得各方主體對養老服務的情況、老年人的養老需求等信息的了解不一致，從而難以供給合適的養老服務。隨著大數據時代的到來，信息共享成為時代潮流，政府等多元主體可以借助“互聯網+”“云計算”等現代信息手段，建立統一的養老服務網絡體系，實時錄入、更新養老設施數量、老齡人口基本信息、老年人養老需求等信息，整合養老資源，對多元主體平等開放。

資源共享，即政府等多元主體應共同享有養老供給中的養老設施、護理人員、資金等多種資源。資源共享可有效提高資源的流動性，從而避免資源的閑置浪費，促進養老資源的優化合理配置，同時也更為方便老年人的養老需求。如養老機構的護理人員，當其目前所在的養老機構護理人員過多時，可流動到護理人員匱乏的養老機構，以實現人力資源的最大化利用。

二、我國養老服務供給主體的協同治理困境

（一）主體間責任不明

有效的協同治理要求我國各養老服務供給主體之間具有明確的關系和責任，然而目前由于各主體責任缺位、政府越位等不良現象的存在，養老服務供給的多元主體之間仍然責任不明、關系混亂。政府在傳統思維下習慣于將社會組織當作下屬單位，干涉其社會活動[5]。政府在養老服務的管理中仍有“大包大攬”的現象，例如推行“以房養老”政策時，本應是市場和公民的自愿行為，而政府由于長期以來居于主導地位的習慣，可能將其作為政府政策強行推廣，這就背離了政策的初衷。社會中的多元主體職責缺位現象也非常明顯，市場上的營利組織往往將養老服務定位于公共產品，因其利潤低而較少參與養老服務的供給；非營利組織因其發展程度尚未完全成熟，腐敗、非獨立性等問題制約了其在養老服務的供給中發揮作用；社區由于歷史原因，行政化程度高，往往作為政府政策的“執行者”，缺乏獨立與創新能力，未能充分發揮對本社區老齡人口的養老服務供給作用。

（二）服務質量有待提升

目前，我國養老服務供給主體所提供的養老服務較為單一，仍集中于機構養老和居家養老，忽視了社區養老等多種模式，服務種類也局限于衣食住行、醫療保健等基本需求，未能充分滿足老年人的精神需求、文化需求等高層次需要。通過對在武漢市黃陂區發放的140份問卷（男性60人，女性80人，年齡段為60—85歲）進行spss統計分析之后，得到如表1結果：

其中，認為社區或機構提供的養老服務種類一般的老年人有48人，占比34.3%，持有一般及以下態度的老年人總計占比47.1%。因而，目前老年人對于養老服務種類尚未達到總體滿意的狀態，多元主體所供給的養老服務種類單一欠缺，難以滿足老年人的養老服務需求。

（三）道德風險問題嚴重

因目前信息網絡尚不健全，多元主體之間因信息不對稱及監察力度不夠存在著道德風險問題，加之企業以追求利潤為目標，可能為追求最大利潤而提供虛假信息，如部分民辦養老機構虛報床位及入住人數，套取國家補貼資金[建設補貼（社會辦3000元/床，社區辦4000元/床）+運營補貼（底線2400元/床）]。各主體為維護自我利益而在養老服務供給中搞形象工程，這種“偷懶”行為，導致養老服務的供給偏離初始目標[6]。

三、對武漢市黃陂區的案例分析

公共服務供給質量改善不能僅靠單個組織效率的提高，因為存在于公共服務供給網絡中的“短板效應”使得各個組織間的協調性不足也會影響效率、效益以及公共性[7]。這其中的關鍵在于如何妥善協調多元主體間的關系。通過對武漢市黃陂區民政局，甘露老年公寓、老來樂老年公寓等養老機構的實地調研，可以發現，黃陂區在政府等多元主體協同治理養老服務供給側的問題上處理得當，協同治理理論在我國養老服務領域存在應用的可能。

黃陂區是武漢面積最大的城區，土地面積2261平方公里，2016年完成地區生產總值（GDP）634.93億元。2016年為止，黃陂區戶籍人口113.28萬人，其中60歲以上老齡人口22萬人。在養老機構建設方面，黃陂區到2016年為止，共有養老機構34個：其中民辦養老機構17家，公辦養老機構17家。平均入住率：70%～80%；平均每千名老人有30張床位。

黃陂區力爭形成“黨政領導、民政協調、部門盡責、社會參與、齊抓共管”的老齡工作格局，在《（黃陂）區四屆人大二次會議3號議案辦理工作匯報中》可以發現黃陂區在養老服務建設中嘗試推行協同治理：（一）完成公辦五百張以上床位的福利公辦福利機構的建設工作，全區相關職能部門緊密協調配合，整合資源和力量；（二）全面實行社區居家養老服務中心“星級評定”制度，激勵杜區居家養老中心不斷提高自身服務質量和水平；（三）支持有條件的居家養老服務中心與醫療服務機構聯合，為老人提供更好的醫療服務。

黃陂區由政府作為規則的把控者，通過激勵制度、政策法規等手段積極引導社會中多方主體參與到養老服務建設中來。例如，黃陂區財政每年用于保障老年人生活的各項資金達1.8億元，累計投資8293萬元用于區社會福利院、村（社區）養老服務中心建設和農村福利院提檔升級，堅持做好兜底與保障工作。通過多元主體之間的協調運作，有效提升了黃陂區養老服務供給質量。

四、優化我國養老服務供給主體協同治理的建議

（一）明確主體責任

明確的關系和責任是協同治理的關鍵，要賦予多元主體充分的權利，通過信息共享及資源整合，多元主體協作配合，共同促進養老服務的發展。政府在協同治理過程中，要發揮總攬全局的作用，對決策及規則的制定嚴格把關，使政策與目標相一致，重點發揮監督作用與財政補貼、兜底作用；市場要充分發揮在養老服務建設中的資源配置作用，通過增強競爭性，引導養老資源合理流動，豐富機構養老的服務項目，把控價格，提高養老服務質量；非營利組織因其發展程度尚不高，可作為養老服務的補充，彌補政府與市場在養老服務供給中的疏漏，為養老機構提供人才與資源，非營利組織本身可將重點放于居家養老和社區養老，協助社區及家庭滿足老年人的生活需要；社區作為基礎單位，可將本社區老齡人口的健康狀況、養老需求等信息傳遞給社會上的養老機構，并將養老服務的種類、價格等信息傳遞給居民[8]，同時社區本身應加強建設，與社會上的醫療機構達成合作，在社區內部建設醫療照料中心，解決老人的日常醫療保健問題，并向老人提供豐富的文化娛樂活動。

（二）健全激勵機制

協同治理的過程中應完善對多元主體的激勵機制。對于地方政府，可以引入第三方評估，根據評估結果對地方政府采取財政獎勵、政策優惠等激勵措施，激勵地方政府投入到養老服務的建設中去；對于社會中其他主體所建立的養老福利機構，可繼續保持床位的補貼，同時可讓其享受稅收減免、水電氣及電視網絡價格優惠等政策，優先保障養老服務機構建設用地，同樣可以引入第三方評估或由老年群體進行評價打分，通過“星級評定”等制度對運營良好的養老機構進行資金獎勵及補貼，并通過自媒體平臺對其進行廣泛的輿論宣傳。

（三）強化監督機制

隨著社會組織協同政府供給養老服務的推進，社會組織參與公共服務的能力會越來越強，如何對其進行有效監管是一大挑戰[9]。多元主體協作治理的過程中，應保持信息的公開透明，明確資金的流向及用途，自覺接受社會及公民的監督。政府應承擔起監督職責，成立專門的監督機構，嚴謹核實各養老機構、各組織的信息真實性，嚴格把握準入制度，防止套取國家資金的不良現象的發生，定期對各組織機構進行走訪調查，對違反政策法規的組織機構，應大力懲處。

參考文獻：

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