財政分權與我國FDI增長效應的理論研究

劉震男

【摘要】隨著我國財政制度改革的推進，地方政府開始擁有更多的財政決策權和支配權。這種權力的擴大和下放為政府出臺政策吸引外商投資提供了驅動力和可行性。目前中國各省份外商投資的政策環境和配套設施都在不斷改善。但由于各省財政分權程度不同，政府政策在吸引外商投資方面的作用程度也相應不同。因此從財政分權的角度出發，研究地方政府吸引外商投資及對經濟的增長作用有很大的實踐意義。本文主要圍繞外財政分權視角下FDI的增長效應進行闡述，旨在對我國地方政府招商引資加以完善。本文通過梳理財政分權和FDI的基本概念及相關理論；在此基礎上構建了財政分權、FDI及經濟增長的作用機理，并闡述了我國目前的財政分權與FDI增長情況；分析了不足之處并提出相應立法建議，希望進一步完善我國地方政府招商引資的情況。

【關鍵詞】財政分權 FDI 增長效應

一、導論

（一）選題背景

隨著全球經濟一體化程度加深，外資并購的浪潮興起，目前已成為最重要的直接投資方式之一?？紤]到企業跨國并購的雙刃劍性質，各國在出臺福利政策吸引外資的同時，也更加重視了對外資的監管，直接表現為規制外資并購的相關政策和法律的出臺。然而，由于各東道國實施的反壟斷政策各不相同，在域外實踐中難免出現沖突，因此研究如何對外資并購進行反壟斷規制具有重要的理論和現實意義。

（二）研究意義

外資并購是一項復雜的系統性工程，涉及到多方當事人的利益，因此特別需要法律對其進行規制。自1978改革開放以來，尤其是2001年中國加入WTO，國家在外資并購已經展開了廣泛的法律制定工作。目前已經建立起了較為全面的法律體系：包括三個外資企業法、外商投資指南、反壟斷法、外資并購境內企業規定、國家安全審查和一些針對特定行業的法律法規。除此之外，根據國民待遇原則，絕大部分法律也適用于外資并購。因此可以說，在外資并購領域，我國已經形成了門類較齊全、配合較協調的法律規制體系。然而，針對中國企業海外并購行為的法律仍只是少數，且還沒有形成完整的體系。隨著中國企業走出去進程的加快，加強中國境外投資立法，規范中國企業海外并購行為，維護中國投資者利益，已是當務之急。

二、財政分權下FDI與經濟增長關系的理論探討

（一）我國財稅改革對地方政府的影響

改革開放三十余年來，市場經濟發展迅速，與之相適應的財政體系改革功不可沒。財政分權是指中央政府下放給地方一定程度的稅收和財政支出的自主權。同時地方政府也可以根據各地的實際情況自行出臺適當的政策保證政策落實。地方政府擁有傾聽基層民眾訴求的獨特優勢，因此能夠更大限度地利用財稅政策滿足民眾地公共服務需求，并推動當地的經濟發展。我國財稅制度幾經變革：最開始的制度是為計劃經濟服務的。1978年以后，財政開始逐漸退出直接的生產領域，促進市場對資源的自主調配，以縮小存量的方式實現財政職能公共化的轉變。1994年實行了分稅制財政體系改革和稅制改革；1998年，我國開始構建與市場經濟體制相適應的公共財稅體制，并形成了目前我國財政制度的基本框架。隨后我國財稅體制主要通過財政政策和貨幣政策對宏觀經濟進行調控，同時在實踐中不斷摸索改進，調控手段更加多樣化，調控效果更加明顯。

我國的財政分權體制具有特殊性，具體表現為政治上的集權和經濟上的分權。中央政府對地方政府仍然保留著較為嚴格的行政控制，如對地方官員任免和升遷的權利。對地方官員的政績考量也與GDP增長密切相關。這種行政任免模式使得地方政府官員們以GDP增長為第一要義，甚至不惜以長遠發展為代價追求眼前利益。這種做法也進一步引發了公共服務，財政收支，市場經濟與對外開放等領域的一系列變化。

總而言之，財政分權一定程度上奠定了地方政府追求自身利益的制度基礎，對經濟增長效應的追求存在合理性。財政分權激勵地方政府大力發展當地經濟，其中發展主體與發展途徑是不可或缺的兩方面。

（二）地方政府吸引FDI

1.地方政府吸引FDI的途徑

地方政府為了吸引FDI，最常見的策略就是通過行政手段，通過行政方式加大招商引資的力度，具體體現在公共財政支出與收入兩方面。

（1）地方公共支出

為吸引FDI，地方政府在財政支出方面出臺了很多與針對性的措施。首先是即設施建設支出。目前對我國進行外商直接投資主要是發達國家，相比于這些國家，我國在人力，生產成本方面有一定的優勢，吸引著這些國家進行投資建廠。因此齊全配套的基礎設施是外商們投資之前考慮的著最重要因素之一。地方政府對基礎設施的完善是吸引FDI的首要前提。其次，是科學教育支出，該項支出主要是為了承接FDI帶來的技術轉移效應。第三是行政管理支出，即通過完善相應的法律制度建設，確保FD的有效落實。最后，由于人民的生活水平即消費能力也是外商投資時考慮的重要因素之一。因此地方政府也會相應地增加全民生活支出來加大本地對于外商的吸引力。

（2）地方公共收入

財政收入，尤其是稅收，是地方政府吸引FDI的在主要措施之一。這種情況會帶來的主要問題是地方政府間稅收方面的競爭，稅收競爭也是實行財政分權的國家中比較普遍的現象。受制于有限的經濟發展水平，我國許多地方政府出臺了各種名目繁多的稅收優惠措施來吸引FDI，個別地方政府甚至僭越其合理的稅收規定范圍，隨意加大優惠程度，給予外資企業非常大的稅收減免和折扣。

這種大力度的稅收優惠政策本質上是對我國尚未完善的投資環境的不足的彌補。但隨著歷史的進步，我國宏觀經濟平穩運行，各地經濟發展水平和相關法律法規也不斷完善。在吸引FDI時，主要途徑也由稅收優惠逐漸轉向了財政支出領域。這種轉變是我國引資方式從粗放型到節約型的進步，這種更先進的引資方式更有利于社會經濟的健康發展。因此，通過非稅收方式來吸引FDI勢必成為未來發展的趨勢。

2.財政分權對地方政府吸引外資的影響

我國的財稅體制改革是漸進的，因此財政分權的程度也在這個過程中緩慢增加。財政分權程度越高，相應地政府擁有的財稅自主權越大，受政治因素影響推動經濟發展的動力就越大。財政分權程度的提高也增加了政府對自身擁有的各種經濟要素的控制和運用能力，地方政府在吸引FDI的過程中會盡可能地運用多方面政治經濟資源來創造良好地引資環境，加強引資效果?？偠灾?，財政分權體制一方面為地方政府利用可控的經濟要素招商引資，促進經濟增長提供制度支持，另一方面，財政分權程度的擴大也進一步深化了政府招商引資的過程，創造了更多有利條件。因此，通過上文的論述，我們可以得出如下結論：隨著財政分權程度的提高，地方政府吸引外資的途徑增加，FDI的引入量也逐步增加，初步判斷二者存在正相關關系。

（三）FDI對經濟增長的促進作用

1.直接作用機制

資本存量的大小是決定經濟發展水平的重要因素之一。無論是基礎設施建設，還是科教文衛事業，都會離不開資本的支持。FDI的流入能夠帶來資本存量的增加，從而為社會經濟的發展奠定基礎。

2.間接作用機制

FDI對經濟增長的間接作用也同樣重要。外商投資帶來了技術溢出效應，更先進的人力資本和管理、制度方面的值得借鑒的經驗。以上各方主要經濟要素質量的提高更加促進了經濟增長方式的改良。

三、財政分權與外商投資中的問題及對策建議

（一）財政分權與外商投資中存在的問題

1.財政分權體制下的政策性扭曲

財政分權給予我國地方政府很大的經濟自主權和發展動力，也是我國經濟自改革開放以來保持高速增長的主要原因之一。在財政分權體制以及相應評價機制的大背景下，各地均將發展經濟，提高GDP增速放在政府工作的首位。因此，通過稅收等優惠性政策吸引外資就成為地方政府常用的一種手段。但同時，這種做法也會加劇各地對FDI的競爭，較強的地方政治經濟自主權導致了過度的激勵性政策，甚至帶來了一部分區域和國家利益的流失。財政分權無疑是適應我國社會經濟情況的合理制度，但該制度所造成的政策性扭曲值得我們警惕。

在吸引FDI的過程中，各地方政府在充分利用自身廉價土地和勞動力優勢的基礎上，通過優惠政策，提供健全的基礎設施條件，為外商投資創造理想的投資環境。對外資的優惠雖然大幅帶動了外資流入，卻對內資的合理利用構成了一定威脅：既允許外資分享我國經濟發展的紅利，又導致外匯閑置或僅以購買外國國債獲取微薄收益；即吸引外資的流入，又使得大量國有金融機構和銀行系統中的資金閑置，得不到有效率的利用。因此地方政府對外資的優惠政策是較為典型的扭曲政策：同樣作為資本要素，國內資本和外資因為資本性質不同而在稅收政策上遭受差別待遇，這種情況的后果之一是整個市場經濟也傾向于利用外資而非內資。

由于我國人口多，經濟規模大，各地方對經濟發展的需求高，對外國資本需求很可能引發政府間的競爭，從而導致生產要素價格扭曲，社會生產成本增加，以及國家利益的不必要流失。這些副作用并不是來自市場，而是來自政策性扭曲。

2.財政分權體制下的政績考核機制

我國特色社會主義市場經濟的特殊國情決定了我國的財政分權體制與其他國家不同。我國財政分權的運作模式實際上是政治集權與經濟分權的并行。這意味著地方政府雖然對本地經濟要素擁有一定自主權，制定適合本地情況的政策促進經濟發展，但這些必須保證在中央規定的一定范圍之內。同時，中央在政治上，包括對地方官員的任免和升職上，仍然掌握著決定性權力。在這個過程中，地區GDP總值由于易獲取，對經濟發展的解釋程度高等原因，被中央作為考核地方基層干部政績的主要考核指標。地區GDP總值越高，官員升遷的可能性就越大。這種政績考核機制引發了各地方政府間的“GDP錦標賽”，各地均把發展經濟，提高生產總值和總增長率作為第一要義。一些短期內能帶來GDP增長，但有損長遠利益的做法也由此產生，如重復建設，環境破壞等。官員們通常也將視角局限在自己的任期內，對長遠的可持續發展不加考慮。

3.引資手段過分依靠財政稅收優惠

財政分權體制強有力地推動了中國的市場經濟轉型，也讓具有強大拉動經濟增長效應的FDI成為有利的經濟資源。在這個過程中，稅收政策成為了地方政府中最常見的競爭策略。尤其對于廣大欠發達地區來說，稅收優惠政策可以規避競爭成本，而且幾乎不會產生其他的成本負擔。多年的實踐經驗表明，稅收優惠政策確實在激勵外商投資方面發揮了很大的效用，使得我國的外資引入量保持在高增長的水平。然而，我們不能忽略的是，地方在利用優惠政策的同時也要復旦一定的代價。稅收規定上針對外資的低稅率或免稅退稅策略將大大減少政府的財政收入，并進一步導致政府財政失衡、地方社會總收益減少等后果。因此，過度運用財政稅收手段招商引資是一種粗放式的引資方式，為了地區長遠可持續發展，地方政府必須出臺其他高效的，集約的引資方式。

（二）針對財政分權體制下招商引資問題的對策建議

1.完善開放型市場經濟體制

現存的政策性扭曲源自于我國改革開放以來的市場經濟轉型，想要弱化進而消除現存的扭曲就必須要完善開放性市場經濟體制。這種政策性扭曲與財政分權體制下所引致的區域性經濟發展導向也密切相關。在財政分權體制下，地方政府有充足的動力促進經濟發展，并且擁有著一定范圍的經濟職能，因此通過優惠性稅收政策來吸引外資是很多政府的首選方法。這一體制是造就政策性扭曲的重要因素之一。因此，地方政府應盡量逐漸減少給予外資的優惠政策，避免對內外資的差異過大的區別對待。

此外，避免對要素價格的扭曲也是矯正政策性扭曲的重要內容之一。在改革開放的初期階段，我國經濟的快速騰飛很大程度上是由于要素驅動的。一直以來，我國的產業結構被定義為依靠廉價勞動力和自然資源的投入的基礎產業，低廉的要素價格和巨大的投入量為我國經濟的崛起奠定了重要基石。但隨著經濟發展水平的提高，這一模式已經逐漸不適用于中國經濟最新的發展狀況。當前中國各種生產要素的價格都在不斷提高，在很多其他發展中國家面前已經失去了競爭優勢。因此在經濟轉型的壓力面前，我國一方面要限制對土地和自然資源不加節制的隨意使用，提高勞動要素價格，另一方面也要深化對新要素的利用程度，激勵技術創新，用高新技術含量高的要素取代之前的初級要素。這種對要素價格扭曲的糾正也會推動我國產業結構的升級，使未來我國的產業布局更加合理。

消除政策性扭曲的根本方法是完善開放型經濟體制，即通過深化對外開放層次，逐漸弱化區域性政策差別，減少地方政府間為吸引FDI的惡性競爭，對內資外資盡量一視同仁，既不過分保護國內資本，也不對外國資本有特殊的政策偏向。通過對開放型市場經濟體制的加強與完善，地方政府可以提高行政效率和管理透明度，規范自由的市場競爭秩序，進而徹底消除政策性扭曲，實現市場資源最有效率的配置。

2.用綠色GDP體系取代原有政績考核體系

單純的以GDP增長為考核官員的標準會導致嚴重的尋租問題。尋租會通過對非生產性利潤的追求，將資源錯誤配置，最終導致社會總體福利受損。因此，雖然分權體制下的GDP考核機制對經濟的發展有一定的促進作用，這樣的發展框架也應該隨著時間的發展做出適當的調整。

首先，不應以GDP增長率為唯一指標。任何對經濟發展的政治激勵都因該被控制在一定合理的范圍內，切忌所有的政治活動和政策出臺都圍繞提高GDP進行。在分權制度不斷推進的背景下，政治上的升遷和財政收入的增長都能極大引發提高GDP增長率的熱情。此時我們更要警惕那些為了單純提高GDP增長率而會損害地方利益的活動。其次，為保證經濟健康、可持續發展，我們應將“綠色GDP"指標逐步引入到考核機制中，而不僅僅是以GDP為唯一的評判標準。綠色GDP的優點在于可以真是衡量地區經濟發展所帶來的國民財富的增加。它對于一般的GDP指標做了一些改動，扣除了環境資源成本和保護環境所花費的費用。即綠色GDP是通常意義上的GDP減去生態成本后的真是國民財富，衡量的是國民經濟增長的正效應。當官員的政績是以綠色GDP為標準衡量時，GDP總量的增長就不再是唯一被考慮的要素了，官員們同時也會注重對自然資源的節約，對生態環境的保護，從而改正原來盲目追求經濟增長的錯誤做法。綠色GDP的施行也與我國產業結構的升級相適應，有利于我國經濟增長與生態環境的維護相統一，實現綠色可持續發展。

3.引資方式從財政收入向財政支出手段轉移

在吸引FDI的手段方面，我國地方政府應向以財稅收入手段為主向以財政支出為主過渡。目前我國地方政府對外資長期實行的優惠政策已導致內外資企業的所得稅相差近19%，因此減少偏向外資的優惠稅收政策，避免由于長期不公平的超國民待遇而引起本地企業的不滿，已經是維持我國經濟平衡發展的必然要求。而且，一些外商也會利用地方政府間對FDI的競爭牟利，例如他們只利用某一省份的政策優惠做一些短期投資，優惠期限過后馬上轉移到其他省份，這樣就會給原來的省份造成一定損失，國家利益在總體上是流失的。因此應盡量避免過重依賴財政稅收，防止與各地之間惡性競爭。目前中國整體的引資環境正在改善，包括總體經濟活力，居民消費水平，完善的法律法規政策等綜合投資環境正在代替稅收優惠成為更重要的吸引外資的因素。因此，地方政府應該將引資策略從追求短期利益的財政稅收轉向更加有利于長遠發展的財政支出。通過加強經濟建設類公共支出的方式來吸引外資，由粗放式發展轉向集約式，推動總體經濟的可持續發展。