德國高校辦學模式與一流大學建設路徑

薛小平

(揚州大學黨委組織部，江蘇揚州225009)

德國是世界現代高等教育的策源地之一。著名教育家威廉·馮·洪堡強調學術修煉之于現代大學的重要性，倡導“教學與研究并重”，其辦學理念不僅讓柏林大學成為各國高校競相效仿的典范，而且對世界高等教育的變革產生了深遠的影響。但由于辦學投入不足、機制相對僵化等原因，德國的高等教育在二戰后逐步滑入低谷。20世紀90年代后，德國在高等教育領域進行了大刀闊斧的改革，如融入博洛尼亞進程、改革學制學位制度等，德國大學又開始部分重現昔日的輝煌。從歷史和現狀的維度考察德國高等教育的分類管理體制、學術型大學的治校模式、趕超世界一流大學的“卓越計劃”等，其均在世界高等教育格局中獨樹一幟。

1 德國高等教育的體系與機制

1.1 德國大學的分類結構

德國大學實行的是分類管理體制，其中大多數為政府投資的公辦大學，只有少量的私立或者教會大學。公辦大學通常涵蓋較多的學科門類；私立大學規模較小，一般集中在社會學、經濟學、傳播學等領域，而不會出現在需要購買昂貴設備的醫學、工程等領域。

德國的公辦大學均由聯邦州舉辦?！兜乱庵韭摪罟埠蛧痉ā访鞔_：“國家法規的執行和國家職責的履行是州之任務。”《高等教育總綱法》規定，聯邦各州是德國高等學校的承辦者，負責制定高等教育規劃和政策、劃撥經費、實施監督等，聯邦政府無權干涉。2006年，聯邦政府和各州政府在原有法律的基礎上，共同擬定了《2020年高校協定》，進一步明確了聯邦政府參與高等教育管理的權限，即：制定一般法規為各州立大學提供科研經費、助學貸款和特定的財政補助等。可以說，在高等教育領域，各州政府具有自主管理權，聯邦政府則是有限參與權。

按培養目標和服務面向劃分，德國高校主要有大學、應用科技大學和藝術類大學3種類型。大學(university)，追求學術，注重科學研究，具有博士生培養資格。應用科技大學(university of applied sciences,簡稱UAS)，以就業為導向，注重實踐能力培養，多開設工程技術、經濟管理類專業。藝術類大學(university of art & music，簡稱UAM)，主要開設音樂、美術類專業。

大學的辦學規模遠遠大于應用科技大學。2016年，柏林工業大學有32 503名學生，而在同類高校中規模第二的德國應用科技大學只有學生12 362名。大學、應用科技大學、藝術類大學3類高校的學生數分別占全德高校學生數的66%、33%和1%。

第一類大學是德國高等教育的根本所在，一般具有悠久的辦學傳統。20世紀60年代，德國工業迅速崛起，新興產業所需的高科技人才和熟練的技術工人極為緊缺。以“純科學、無功利”為理念的傳統大學顯然無法對接產業需求，數量很少的工科大學也不能充分滿足社會需要。于是，應用科技大學應運而生。1971年，德國各州政府相繼簽署文件，將原來的培訓學校升級為高?！獞每萍即髮W，在專業設置、教學內容和方式上以服務本地企業需求為目的，培養高級應用型人才。應用科技大學的興起助推了德國工業經濟騰飛。

1.2 德國大學的運行體制

高校分類管理、各州獨立辦學，這是德國高等教育辦學體制的顯著特點。在經費籌措、招生招聘、學分學制以及國際化辦學等方面，德國高校也有一套成熟的做法。

德國公立大學的經費主要來源有3種渠道：州政府撥款、第三方經費(含聯邦政府科研資金)和社會捐贈。其中，州政府財政撥款是最重要的來源，大約占大學經費收入的40%～60%，如柏林工業大學2016年從柏林市政府獲得的經費投入為3.11億歐元。第三方經費占30%左右，2014年，德國大學有179億經費，其中有74億來自第三方(18.9%源于企業)。德國各州政府財政撥款主要依據學生數量和專項支出需要，但近年來開始改變撥款模式，引入業績考核，預留的10%部分只有考核合格后才撥付給高校。德國學生就讀于公立大學，每學期只需支付200歐元的管理費，無需繳納學費。

德國所有學生進入大學的機會是均等的，這源于大學是公益事業的理念。德國沒有統一的高考，學生憑高中成績和崗位培訓經歷申請入學，每年平均有50%的高中畢業生可以到大學深造，至于上哪所大學則由大學名額分配中心統一管理。近年來，德國高等教育需求旺盛，2006年到2016年，注冊大學生增加了10萬人。

在德國，成為一名大學教師的基本條件是博士畢業后完成資格論文，并進行公開演講，以證明自己具有獨立從事教學科研的能力。德國教授屬于國家公職人員，有著極其嚴格的選聘程序，要求高、耗時長，獲聘率不足40%[1]。教授選聘采用公開招聘的方式進行(遵循本校留任禁令，即本校畢業的不能擔任本校教授)，一般要選出3位候選人，對候選人的學術經歷、科研成果及個人報告進行綜合評價，最終人選獲校評議會同意后，由州教育部門作出最后決定。教授分為C2、 C3、C4三級，代表學術上的差異和工資的差別。德國教授的公務員身份給教師提供了穩定的工作和豐厚的薪水，但漫長的申報過程和刻板的選聘流程挫傷了年輕教師的積極性，造成了學術后備人才的大量積壓或流失。現在一些德國大學開始以學術考評來衡量教師的貢獻度，嘗試建立績效導向的獎罰制度。

長期以來，德國大學的學制和學位制度別具一格。大學生學習年限為4～6年，畢業獲得的第一級學位不是學士學位，而是碩士學位，即理科碩士(diplom )或文科碩士(magister)，與國際通行的三級學位制度不兼容，影響了學位學分互認。學生獲得學位時的平均年齡為27.5歲，高出英美兩國3～4歲，不經濟的學制導致德國大學吸引力不足[2]。自2002年8月加入博洛尼亞進程后，德國全面引進學士、碩士、博士三級學位體系，并以“本科+碩士”的新學制取代舊學制，學生只需3年就能拿到學士學位。學制的縮短和學位的銜接，增強了德國大學的通適性，提高了吸引力。

德國現已成為全球最受外國學生歡迎的留學目的地國之一。全德大學生中國際生占11.9%，2015年總數達到322 000人，排名前5位的來源國分別是中國、印度、俄羅斯、奧地利和法國。各州政府普遍制定了招收留學生的政策，如柏林市政府規定，柏林高校5%的生源須來自于非歐盟國家，相關費用由政府承擔。柏林工業大學共有6 611名留學生，占全部在校生的20.3%，留學生比例在德國最高。這些留學生來自130個國家，其中中國學生800名，人數最多。該校在鼓勵引進來的同時提倡走出去，法律規定德國學生必須具有至少1年以上的國外學習經歷，每年大約有25 000名德國學生留學中國。

2 德國學術型大學的治校治學特征

2.1 學術型大學的目標定位

德語中的universit?t意指通常意義上的大學，既包括海德堡大學、慕尼黑大學這樣的傳統綜合性大學，也包括柏林工業大學之類的工科大學，譯為綜合性大學不能涵蓋所有此類高校。從德國傳統大學和工科大學的共同特征來看，采用學術型大學這一概念比較切合universit?t的辦學定位。之所以不用研究型大學這樣的概念，是因為教學型、研究型大學除了表明目標定位外，往往還反映了辦學層次。

傳統大學和工科大學構成了德國高校的2種基本模式，前者以洪堡大學為代表。建立在理想主義、新人文主義思想之上的洪堡大學首次將科學研究列為大學的重要職能，強調“傳授純粹科學”，提倡教學與科研相統一，因而成為現代大學的開端。工科大學是伴隨著德國的工業化進程逐步發展起來的，并逐漸取得了與傳統大學同等的地位。工科大學同樣注重科研，但強調以“技術研究為中心”，同時教學重心由“傳授純粹科學”轉為講授實用知識，系科設置、課程內容與工業生產接軌。工科大學開辟了德國高等教育服務工業發展的新紀元。

2.2 學術型大學的治學之道

德國學術型大學秉承洪堡的治學理念，強調客觀學問和主觀教養的結合，在傳授科學知識的同時，推動人格養成；學校在培養目標、規格方面設定了規范化的標準，獲得畢業資格和學位證書的條件極為嚴格，大約有30%左右的學生延期畢業。新課程、新專業的開設，均須經過固定的程序。但在課程設置、教學安排、科研管理等方面則更多地體現了專業性、機動性的特點。

——課程模塊化。根據專業培養目標，將專業課程按主題整合為不同的課程板塊；在設定學分標準的前提下，學生可根據專長和興趣選修課程，提高了專業學習的靈活性。應用型專業課程一般分為課堂講授、練習和實訓3個模塊，每個模塊均有具體的教學計劃。模塊化教學改革打破了傳統的基礎課、專業基礎課和專業課三段式設計構架，使理論教學與實踐教學的銜接更為緊密。

——學習自主化。每個學生按照自己的學習意愿和實際能力，自主安排自己的學習時間，每學期可以根據自身需要選擇多門課程，自己提出學習或研究的思路，自己設計實驗環節，學生相互之間自行開展討論，老師視情況給予指導或建議。學生取得規定的學分，可以申請提前畢業。德國學術型大學的考試制度也與中國大相徑庭,可由學生向教授單獨預約考試時間。

——教學互動化。“習明納”(seminar)是德國學術型大學普遍采用的一種研究性教學方式?！傲暶骷{”是指大學師生以討論班的形式共同進行的學術研討，通常由大學教授向學生提出問題或鼓勵學生自己發現問題，然后在教授指導下解決問題[3]120。在運用這種教學方式的課堂上，師生交流互動頻繁，有利于培養學生的批判思維和探索精神，提高分析水平和創新能力。

——科研契約化。學術研究是教授的天職。聯邦和州政府通過獨立機構即德國科研協會提供科研經費資助。大學教師以個人或團隊的名義向科研協會申報資助基金，協會組織專家評審后作出是否資助的決定。因為招聘時就以合同形式明確了聘任目標、科研職責，所以德國大學不對教授進行年度考核，也不提供額外的科研獎勵。

2.3 學術型大學的治校模式

在外部治理結構上，各州政府享有對學術型大學的管理權，并為高校運作制定了詳細的法規，內容涉及政府與高校的關系、高校的法律地位、辦學任務、資金管理、高校內部的管理機構及其職能、高校成員的權利和義務、教授的聘任程序、學生的錄取、學生的權利和義務等。近年來，州政府的管理方式漸漸由直接的控制干預轉向宏觀式的總體預算、目標協定和績效撥款等。

在內部治理模式上，德國學術型大學的基本理念是“學術自治”和“教授治?！保冀K維系著學術權力的主導地位。在學術領域，大學實行自治，由教授自行管理，重要學術決策由校院(系)兩級教授會評議作出。一般情況下，各大學的最高權力機構是代表大會(有的稱為顧問委員會、元老會)，主要決策機構是評議會，本校教授在這一機構中占據多數席位。如亞琛工業大學評議會由教授、學生、學術輔助人員和非學術人員等構成，其中教授14名，其他人員12名[4]。隨著高等教育環境的變化和校內民主管理呼聲的興起，教授治校的“寡頭統治”開始向“群體共治”轉變，一些大學決策組織中其他人員的結構比例有所上升。

教授是學術型大學治理結構的核心人物，在教學、科研事務中具有決定性的權力。教授掌管著課程、科研項目、博士生招錄、研究人員聘任和經費分配，是講座這一基層學術組織的持有者，配有專門的秘書。如洪堡大學為每個教授配備了半個職位的秘書和2個大學生助理，協助處理學術行政事務。大學中的系主任(院長)只是類似于管理員的角色，主要負責協調教室分配之類的具體事務，代表系科(學院)爭取校方財政預算，督促教學運行，但無權干涉教授的教學學術活動。講座制形式下的學術助理人員受雇并聽命于教授，沒有終身職位。

校長作為大學的代表，主要職責包括擬訂學校發展方案、編制和管理學校財政預算、設置及調整專業和校級組織機構、協調學校與院系之間的關系等。校長的產生實行公開招聘制，代表大會從符合條件的人員中遴選出3名左右的候選人，由評議會從中選出1人，報請州教育主管部門任命。過去，德國大學校長必須是擁有教授頭銜的專家；現在，基于加強社會聯系、在競爭環境下爭取資源的需要，校長人選更注重管理協調能力，其職權范圍也有所拓展。一些具有高等教育背景和專業管理經驗的非教授人員成為職業型校長。

總之，德國學術型高校堅守了大學傳統，彰顯了學術自由與學術自治的理念，以此創造了歷史上的輝煌。但這種辦學體制的靈活性不夠，以“學術自由”為邏輯的教授職位終身制也存在明顯的弊端：缺乏競爭機制，不利于優秀年輕人才脫穎而出。

3 “卓越計劃”——建設一流大學的德國路徑

德國一直秉持公正平等的高等教育理念，實施均衡發展的教育政策，沒有重點與非重點大學之分。德國高校普遍保持了較高的學術水平，但缺乏名列世界前茅的一流大學。進入21世紀，面對全球高等教育激烈的競爭態勢，德國在借鑒美英等高教強國經驗的基礎上推出了“卓越計劃”，意欲打造若干所哈佛式的精英大學，借此挽救德國高校在世界大學排行榜上的頹勢。該計劃2005年獲得通過并于2006年開始實施。這標志著德國大學原有的平等地位和均衡態勢被打破，建設世界一流大學的工程正式啟動。

“卓越計劃”項目分為3類：卓越研究生院、卓越集群和大學未來戰略?！白吭窖芯可骸表椖抠Y助優秀博士研究生，旨在提高研究生教育水平，培養面向未來的科技人才。“卓越集群”項目資助具有領先水平的研究機構和交叉團隊?！按髮W未來戰略”項目的資助對象從已經獲得“卓越研究生院”和“卓越集群”2個項目的高校中產生，旨在培育一批世界頂尖大學。項目評審由聯邦教育部授權德意志研究聯合會和德國科學理事會組成的第三方機構負責，評委會中只有20%的人員是德國本土專家，其余80%來自世界各國。

“卓越計劃”項目周期為6年，現已實施2輪。第一輪投入資金19億歐元，聯邦政府、大學所在州政府分別籌集75%和25 %的資助經費；第二輪資助金額提高到27億歐元。首輪計劃實施后，共有48所大學的46個“卓越研究生院”項目、37個“卓越集群”項目、9個“大學未來戰略”項目獲得資助；第二輪計劃延期至2019年10月，已有43所大學的45個“卓越研究生院”項目、43個“卓越集群”項目、11個“大學未來戰略”項目獲得資助。“大學未來戰略”是“卓越計劃”的核心部分，也是矛盾最大、爭議最多的項目。在首輪評審中，慕尼黑大學、慕尼黑工業大學、卡爾斯魯厄大學等9所高校先后入選“卓越大學”建設榜單，但由于入選高校大多集中在高等教育較為發達的前西德地區和德國南部地區，深受教育平等理念影響的德國社會難以接受，質疑之聲不斷。第二輪評審中，在堅持以科研水平為標準的同時，適當兼顧了各方訴求?！按髮W未來戰略”項目高校數量由9所增至11所，柏林洪堡大學等少數前東德高校入選，卡爾斯魯厄大學等3所大學則黯然落選[3]16-22。這也印證了“卓越計劃”評選的滾動制：首批落選者可以參加第二批角逐，一期建設未達標者則無緣繼續申請資助。

“卓越計劃”的實施改變了德國高等教育原有的發展理念，打破了既定的辦學格局：由體現公平到追求效率，由保持均衡到培育優勢，由分類管理到分層建設，德國大學出現了革命性的變化。計劃實施12年來，德國大學一定程度上扭轉了在國家科研體系中的弱勢地位，國際競爭力有所提升。但該計劃也體現了德國高等教育的局限性：受限于平均主義教育觀念，經費總體投入不足；資助項目多集中在理工科領域，忽視人文社會科學；只資助科研項目，破壞了教學科研相統一的辦學傳統；“卓越研究生院”項目重點資助博士生，忽視了本科教學的基礎地位。

4 “德國模式”對我國“雙一流”大學建設的啟示

德國高等教育均衡發展得益于行之有效的分類辦學體系，德國學術型大學長盛不衰的原因歸功于其長期堅守的教育理念，如教學與科研相統一，教授治學等。德國高校管理運行機制為構建具有中國特色的現代大學制度提供了可資借鑒的例證。德國大學在堅守學術傳統的道路上追尋“卓越”，則對我國一流大學和一流學科建設有著重要的啟迪意義。我國在推進“雙一流”建設進程中，可以吸收德國高等教育的有益經驗，由偏重分級管理走向分類分層管理，由集中統制模式走向多元互動模式，由身份認定制度走向動態調整機制，打造優勢特色，建設一批具有國際水準的一流大學和一流學科。

4.1 由偏重分級管理走向分類分層管理

差異是系統分化的前提?！跋到y的分化分為水平分化和垂直分化，系統內部各結構之間的異質程度表示水平分化的程度，這就是分類;系統內部各結構之間的不平等程度表示垂直分化的程度，這就是分層。”[5]我國高等教育體系是以垂直分層為主的結構體系，如按隸屬關系和行政級別分為部屬、省屬、市屬高校，副部級、廳級、副廳級高校；按重點建設項目分為“985工程”高校、“211工程”高校和一般高校；按辦學層次分為本科和?？圃盒５?。這種以行政力量為主導的自上而下的層次區分表明了等級的異同，意味著資金投入、資源配置等由高到低遞減。處在中低端的高校受利益和聲望驅動，往往不安于其位競相“上位”：?？粕究?，學院變大學。高校升格更名熱經久不衰，造成特色的消解和無序的競爭。更有甚者，是將分類與分層混同，高職高專捆綁并列，把職業技術院校固化為?？茖哟危焕诟邔哟渭寄苄腿瞬诺呐囵B。比較而言，德國高等教育實行的是清晰穩定的分類體系，學術型大學與應用科技大學只是類型的不同而非層次高低的區分，應用技術型高校同樣可以建成一流大學。但德國高校的分類管理過于強調平等和均衡，彼此缺乏競爭導致眾多大學的平庸。這種狀況在“卓越計劃”實施后得以改觀。

美國教育學家馬丁·特羅提煉出4種高等教育分層觀點：英才統一論、英才多元論、平等統一論和平等多元論?！坝⒉沤y一論”認為只有大學才能授予學位，其他高校與大學不是對等關系，這種精英主義的觀點與高等教育大眾化潮流背道而馳。“英才多元論”認為不同類型的高校雖然存在差距但應當共存，而大學處在高等教育系統的最上層?！捌降冉y一論”是一種絕對平均主義的觀點，認為各高校應當完全平等，反對建立精英大學。“平等多元論”允許多類型、多元化高校的存在，但主張不同類型高校地位上平等[6]。 “英才統一論”會引發社會不公平問題，“平等統一論”和“平等多元論”則因不切實際缺乏操作性，只有“英才多元論”既順應了高等教育大眾化的潮流，又兼顧了培養卓越人才的追求，有利于實現英才教育與多元教育的統一?！坝⒉哦嘣摗睘閷嵤┛茖W的高校分類分層管理提供了理論依據。高等教育體系應當是類似于“樹”型的生態結構，位于大樹頂端的大學為數不多，但代表了一個國家高等教育的發展水平；一流大學和一流學科不應是單個的獨立存在，而應在積聚“高原”的基礎上托起“高峰”。在推進“雙一流”的建設中，我們要堅持水平分類基礎上的縱向分層，既要有統一的建設標準、指標體系，又要讓不同類型的高校各安其位，各展其長，差別化發展，在不同方位、不同領域爭創一流。

4.2 由集中統制模式走向多元互動模式

公辦大學為主體，私立大學為補充，這是中德高等教育辦學體制的共同之處。但德國公辦大學的舉辦者均為州政府，我國公辦大學實行的則是由中央到地方的分級辦學體制。在管理模式上，我國高等教育體制的最大優勢是統一管理，可以最大限度地調配資源，集中力量辦大事；德國各州政府和高校則擁有高度的辦學自主權。面對多樣化的高等教育需求，我們要在體現既有體制優勢的基礎上，借鑒他國辦學模式，改變高度集中的行政管理方式，發揮好中央政府的主導作用，強化地方政府的辦學主體地位，賦予高校更多的辦學自主權，實現大學治理主體的多元化。在制度供給上，給辦學者留足政策空間，給治學者留足機制空間，給育人者留足運行空間。

德國大學有一套成熟的內部治理模式：嚴格的教師選聘程序，公平的招生制度，多渠道籌措辦學經費，國際化辦學的策略等，這些都是助推高水平大學建設的關鍵因素。德國學術型大學“教授治學”和“學術自治”的傳統，模塊化的課程體系，互動化的教學方式，合同化的科研管理，是我國“雙一流”建設可以“拿來”參照的良方。在大學內部治理結構上，我國高校建立了類似公務員系統的科層體制，學術權力弱于行政權力，不利于學術創新。圍繞建立現代大學制度，我們要構建黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理的體制，優化行政權力與學術權力的耦合機制。在人才培養模式上，要改變管制式、灌輸式的培養習慣，倡導自主式、互動式的教學方式，激活培養一流人才的“一池春水”。

4.3 由身份認定制度走向動態調整機制

旨在沖擊世界頂尖大學的德國“卓越計劃”與我國“雙一流”建設可謂異曲同工，雙方在遴選認定、績效評價等方面采取了相同或相似的方式，在具體操作辦法上各有千秋。德國“卓越計劃”借助外腦開展第三方評選，國外專家占評委的絕對多數，有效避免了因利益、人情等因素帶來的不公正現象。我國“雙一流”遴選同樣采用第三方評價作為認定標準，兼顧“與以往重點建設項目平穩銜接”[7]，與此前的重點工程評審相比，這一遴選機制的科學性和認可度大為提升。但既有的“211工程”和“985工程”高校作為存量部分悉數進入了“雙一流”建設名單，也就相應壓縮了其他高校躋身增量行列的空間。在績效評價方面，德國“卓越計劃”注重學術水平、科研成果等指標；我國“雙一流”建設則堅持定量標準與定性評價相結合，“突出考查有關高校的人才培養質量、學科水平、服務國家重大戰略需求的貢獻度等”[7]，為保證教學中心地位，瞄準國家戰略需求，提供了更為全面、更加科學的中國方案。

德國高校的“卓越計劃”已實施2輪，通過滾動遴選、優勝劣汰，形成了動態的競爭機制。我國“雙一流”建設在啟動之際便提出了“競爭開放、動態調整”的原則，強調“有進有出，打破身份固化，不搞終身制”[7]。這一原則應當落實到下一建設周期的行動方案中，因為只有真正建立起以績效評價為標準的進出調整機制，我國的“雙一流”建設才可能走上良性循環的軌道。