輔警隊伍薪酬管理的困境及其對策分析

馬天南

(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

輔警這一概念在近幾年才被民眾所熟知，過去人們比較熟悉的是治安聯(lián)防隊。而在本世紀社會轉(zhuǎn)型期，由于體制不健全、人員素質(zhì)不高、經(jīng)費保障不足等原因，治安聯(lián)防隊已經(jīng)不能適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展，無法滿足社會治安形勢的需要，已然運轉(zhuǎn)失靈并嚴重影響公安隊伍形象。于是，江浙滬等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)借鑒西方輔警制度，首先出現(xiàn)“輔警”這一群體[1]。我國當前出現(xiàn)許多類似于輔警的治安輔助力量，但學(xué)術(shù)界至今未對輔警給出一個權(quán)威的解釋和界定[2]。從實際經(jīng)驗看，輔警隊伍是一支由公安機關(guān)直接指揮和管理的隊伍，其功能與配備大致介于現(xiàn)在的保安與正規(guī)警察之間，成員主要來源于本地市民，采用合同制的形式已使輔警成為一種新的職業(yè)。而諸如協(xié)警之類的治安輔助隊伍，屬于群眾性的治安保衛(wèi)力量，且在機構(gòu)性質(zhì)上不屬于一級授權(quán)執(zhí)法隊伍。

作為一個新生事物，我國的輔警隊伍在發(fā)展過程中出現(xiàn)了不少問題，而薪酬待遇是當前影響我國輔警隊伍可持續(xù)發(fā)展的最核心問題。現(xiàn)階段，國內(nèi)學(xué)者對輔警隊伍管理的研究基本集中于法制化、規(guī)范化方面，從薪酬管理方面來探討輔警隊伍管理的研究幾乎沒有。本文擬就目前我國輔警隊伍薪酬管理上出現(xiàn)的問題進行分析，并提出相關(guān)應(yīng)對措施，以期為完善我國輔警隊伍管理提供意見和參考。

一、輔警隊伍薪酬管理概述

輔警隊伍的出現(xiàn)具有其現(xiàn)實性，現(xiàn)階段我國輔警隊伍存在的根本原因在于現(xiàn)有警力不足，而警力不足主要源于政府維穩(wěn)經(jīng)費有限，這與當前社會對維穩(wěn)的巨大需求形成矛盾。另外，現(xiàn)今“有限政府”“小政府，大社會”的改革目標使得政府放棄了通過擴大民警隊伍來彌補警力不足的努力。有鑒于此，輔警隊伍有其存在的客觀必要性，同時又有加強管理建設(shè)的現(xiàn)實緊迫性。而薪酬管理對于解決當前輔警隊伍建設(shè)中的突出問題、促進其可持續(xù)發(fā)展具有實際意義。

(一)輔警隊伍薪酬管理的內(nèi)涵

薪酬問題是關(guān)乎一個組織或團體發(fā)展的核心問題，它關(guān)系到每個成員的切身利益。一方面，薪酬作為用工成本，是組織或團體進行成本控制的重點，這在勞動密集型行業(yè)中表現(xiàn)得尤為明顯；另一方面，薪酬作為激勵因素，在吸引成員，激發(fā)其積極性、主動性和創(chuàng)造性上發(fā)揮重要作用。輔警隊伍的薪酬是組織對隊員所付出的各類勞動，包括隊員付出的努力、時間、學(xué)識、經(jīng)驗、技能、做出的業(yè)績等，所給予的各種承認和回報[3]。而輔警隊伍薪酬管理實質(zhì)上是在輔警隊伍發(fā)展目標的指導(dǎo)下，對成員的薪酬水平、薪酬結(jié)構(gòu)、薪酬組成等規(guī)定、分配和調(diào)整的動態(tài)管理過程，它不應(yīng)局限于對隊員們“勞”的分配，更重要的是通過薪酬調(diào)整提高隊員的工作滿意度。輔警隊伍薪酬管理是為實現(xiàn)輔警隊伍管理目標而設(shè)立的，在薪酬水平、薪酬結(jié)構(gòu)和薪酬組成等管理環(huán)節(jié)中出現(xiàn)任何問題都會導(dǎo)致輔警隊伍管理預(yù)定目標的落空，因而需要對薪酬日常管理中出現(xiàn)的問題予以實時關(guān)注，及時調(diào)整薪酬管理策略，有計劃地調(diào)整薪酬水平、薪酬結(jié)構(gòu)和薪酬組成，以實現(xiàn)公平、合法、高效的薪酬管理目標，進而保障輔警隊伍管理目標的實現(xiàn)。

(二)輔警隊伍薪酬管理的目標

與企業(yè)不同，輔警隊伍的存在不是為了追求經(jīng)濟利益，而是謀求以維護社會治安秩序為主要內(nèi)容的社會效益。維護社會治安秩序、保證人民安居樂業(yè)是輔警隊伍的整體發(fā)展戰(zhàn)略目標，但從個體層面上看，輔警隊伍薪酬管理需要滿足隊員個體的發(fā)展需要。政府部門可以通過輔警隊伍的薪酬管理，提高隊員的工作滿意度、績效水平等。輔警隊伍薪酬管理的主要目標是：一方面使輔警隊伍保持住現(xiàn)有的人員，并激勵隊員提高工作業(yè)績，實現(xiàn)組織的發(fā)展目標，完成維護當?shù)厣鐣伟仓刃虻娜蝿?wù)；另一方面使隊員獲得基本的生活保障，獲得心理滿足和一定的社會地位。具體包括以下幾點：

(1)穩(wěn)定現(xiàn)有隊員。如果輔警隊伍的薪酬水平不具有競爭性，一些隊員就會離開，因而組織的薪酬水平必須具有一定的競爭優(yōu)勢，以穩(wěn)定現(xiàn)有的人才隊伍。

(2)吸引人才。為了在勞動力市場中獲得合適的人才，應(yīng)根據(jù)勞動力的供需狀況，制定具有競爭優(yōu)勢的薪酬策略，以吸引優(yōu)秀人才加入輔警隊伍。

(3)力求公平性。薪酬管理需要保證內(nèi)部公平和外部公平。內(nèi)部公平要求薪酬可以體現(xiàn)工作價值，即組織內(nèi)部具有相似價值的工作應(yīng)獲得相似的報酬；外部公平要求組織所支付的薪酬應(yīng)與相似行業(yè)的市場薪酬水平相當，這在輔警隊伍中表現(xiàn)為隊員的薪酬應(yīng)當不低于當?shù)匾话闫髽I(yè)安保部門的薪酬水平。

(4)具有強化效果。有效的薪酬制度，可以激勵、強化組織所期望的隊員的良好行為。比如，較高的忠誠度、經(jīng)驗水平以及能夠承擔新職責等。

(5)控制“成本”。輔警隊伍本身是公安機關(guān)編制警力不足、維穩(wěn)經(jīng)費無法支撐恰當規(guī)模警力下的產(chǎn)物，因而合理的薪酬結(jié)構(gòu)才能保證組織能以合適的成本獲得和保持勞動力。

(6)符合法律規(guī)定。薪酬管理作為人力資源管理的重要板塊，應(yīng)遵循國家和地區(qū)的相關(guān)法律規(guī)定，如最低薪資標準、同工同酬等相關(guān)法規(guī)。

二、當前我國輔警隊伍薪酬管理存在的困境

目前，我國輔警隊伍廣受詬病，職業(yè)形象頗為負面，這縱然有輔警個人素質(zhì)不高、體制不健全等方面的原因，但從輔警內(nèi)部來看，薪酬待遇方面的問題是制約輔警隊伍可持續(xù)發(fā)展的最主要障礙。而薪酬管理中存在的諸多問題勢必會給其可持續(xù)發(fā)展帶來不利影響。

(一)薪酬水平較低，調(diào)整機制不健全

輔警大多工作在執(zhí)法基層一線和實戰(zhàn)部門，他們和基層執(zhí)法民警一樣，工作崗位艱苦，日常工作量大，但在我國絕大多數(shù)地區(qū)，輔警的工資待遇都偏低，有的地方輔警待遇也就僅夠溫飽而已，如湖南省邵陽市輔警每月工資僅1 200多元。同時，輔警隊伍的運行模式一般呈現(xiàn)“政府出資組建、公安管理”的特點，往往是政府在某一特定時期根據(jù)現(xiàn)實需要臨時作出決策組建的，缺乏長期的后續(xù)保障的有效機制，從而導(dǎo)致輔警工資待遇與社會實際生活水平長期脫節(jié)，再加上政府對于輔警隊伍的可持續(xù)發(fā)展缺乏長遠的規(guī)劃和指引，使得輔警隊伍的工資待遇長時間停留在較低水平，這已成為制約輔警隊伍可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

以廣州市某區(qū)為例，該區(qū)輔警每人每月4 200元的標準在扣除各類保障性開支后，每人每月平均應(yīng)得2 600元左右。2016年廣州市企業(yè)職工最低工資標準為1 895元/月。最低工資制度是指勞動者在法定工作時間內(nèi)，在提供正常勞動的前提下，企業(yè)或其他用人單位應(yīng)支付的單位勞動時間的最低薪資數(shù)額，最低工資標準的組成包括國家統(tǒng)計局規(guī)定的應(yīng)列入工資總額中的工資、獎金、津貼等，不包括加班加點工資、特殊工作津貼以及國家法律、法規(guī)和政策規(guī)定的保險、福利待遇等。事實上，該區(qū)輔警隊伍長期處于高強度、高風險以及經(jīng)常加班加點的工作環(huán)境，但收入很低。我國勞動法規(guī)定，輔警每人每月加班時間不得超過36小時，但其除了日常協(xié)助民警辦案，參與各類治安防控工作外，還經(jīng)常需要參加臨時性的應(yīng)急處突任務(wù)，平時加班加點對他們來說是家常便飯，但加班費由于薪酬調(diào)整機制的欠缺常常無法及時發(fā)放，這不僅影響到輔警隊伍的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，而且容易增加輔警隊員因利益問題而鋌而走險、觸犯法律的風險。

(二)財政保障不到位

薪酬管理機制按照主導(dǎo)類型可以分為政府主導(dǎo)型與市場主導(dǎo)型兩種。輔警隊伍薪酬管理是典型的政府主導(dǎo)型管理機制，此類機制的重要特征之一就是薪酬由政府機關(guān)給予保障。輔警隊伍或由公安機關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)，或是接受當?shù)毓矙C關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，其薪酬經(jīng)費原則上由公共財政承擔。過去，由于輔警待遇低且無任何保障，再加上缺乏相關(guān)管理法規(guī)，致使許多地區(qū)的輔警隊伍依靠收取“治安管理費”等維持生存。如今這一情況雖普遍得到改善，但一些偏遠落后地區(qū)仍以“創(chuàng)收”為主要薪酬來源。當前我國大多數(shù)地區(qū)輔警隊伍的經(jīng)費由地方財政保障，一般以地方專項經(jīng)費的形式予以列支，然而地方政府在財政保障問題上普遍存在“花錢少，效果好”的觀念，對輔警隊伍薪酬經(jīng)費保障不太重視，一些地方還經(jīng)常出現(xiàn)臨時將輔警專項經(jīng)費拆借給其他部門使用而導(dǎo)致薪酬發(fā)放不到位、不及時的情況。尤其在一些經(jīng)濟比較落后的地區(qū)，輔警薪酬經(jīng)費往往得不到當?shù)卣斦拈L期保障，缺乏制度性的財政保障安排。

(三)薪酬待遇安排不公，同工不同酬

組織內(nèi)部工資報酬分配的合理性、公平性是薪酬管理的重要課題。政府在制定薪酬政策、設(shè)計薪酬體系時，公平是一個非常關(guān)鍵的因素，應(yīng)力求公平合理[4]。但是從一些地區(qū)的實際情況來看，不同類型輔警隊伍的薪酬待遇存在較大差別。輔警隊伍一般分為派出所輔警、文職輔警、景點輔警、交通輔警以及機動輔警，他們的福利待遇存在明顯區(qū)別。如交通輔警，由于其工作部門財政相對比較充裕，因此經(jīng)費充足，福利待遇較高。像派出所輔警、文職輔警，他們的薪酬待遇就相對較低。不同類型的輔警隊伍的工作性質(zhì)、管理使用以及統(tǒng)籌保障等方面是基本一致的，同時，派出所輔警、交通輔警工作中面臨的風險更大，理應(yīng)獲得相對較高的薪酬待遇，但事實恰恰相反。以山西陽泉為例，市建交通輔警每月到手工資1 370元，單位負責繳納“三險”(意外傷害險、醫(yī)療險、生育險)，還有年假。而派出所輔警每月1 200元，只有一個100元/年的意外傷害險，沒有任何補助金，經(jīng)常24小時值班。這種待遇不公的情況在輔警隊伍中十分普遍，造成輔警隊伍內(nèi)部發(fā)展不協(xié)調(diào)，一些類別的輔警隊員長期心理不平衡，人才流失現(xiàn)象非常嚴重。

(四)救助渠道少，缺乏職業(yè)保障

組織對因工作而陷入困境的成員應(yīng)當給予必要的救助，這是薪酬結(jié)構(gòu)的重要組成部分。輔警的日常工作就是與人民群眾面對面地打交道，他們直接面臨社會上的各種風險和挑戰(zhàn)。隨著社會治安形勢的日趨嚴峻，輔警工作環(huán)境日益復(fù)雜，輔警隊伍中出現(xiàn)傷、病、亡的幾率大大增加，近年來輔警傷亡數(shù)量直線上升，雖然全國大部分地區(qū)的相關(guān)部門為他們購買了意外傷害險，但總體數(shù)額不大且種類很少，即使有些地區(qū)還提供其他保障性救濟，如見義勇為基金、社會服務(wù)基金、撫恤基金，但仍遠遠不能解決他們的實際困難。輔警工作強度高、壓力大，隊員患上頸椎病、關(guān)節(jié)炎等疾病的情況比較常見，個別隊員還患有其他較嚴重的疾病，如肝硬化等，但絕大多數(shù)地區(qū)并未建立針對輔警的救助機制，社會層面對困難群體的救助也存在較大局限，所設(shè)門檻較高，往往還有戶籍、繳納社保年限等條件限制。因而，很有必要在針對困難輔警的救助機制方面尋求突破，以完善輔警隊伍的薪酬管理體系。

(五)獎勵機制還需進一步完善

獎勵不僅是薪酬的重要組成部分，還是調(diào)動隊員工作積極性、增強隊員工作成就感最有效的措施之一。當前對于輔警的報獎呈批渠道較少，獎勵的經(jīng)費主要來自本級管理部門的獎勵專項經(jīng)費和上級的見義勇為獎勵基金，其中對輔警隊伍的獎勵專項經(jīng)費由于數(shù)額限制，因此獎勵幅度和覆蓋面十分有限。以廣州市某區(qū)為例，該區(qū)輔警協(xié)助偵破每宗普通案件只有50元左右的獎勵，協(xié)助偵破重特大案件或跨地域重大團伙型案件才能夠申請200元左右的獎勵，而且申報程序煩瑣、審批時間漫長，在相當程度上制約了隊員的申報意愿。至于見義勇為獎勵基金，相關(guān)的申報審批程序也比較煩瑣，而且申報要求高，條件限制較多，使得隊員對于獎勵申報一般持消極態(tài)度，這在一定程度上影響了輔警的工作積極性。

三、輔警隊伍薪酬管理改革的對策建議

2017年1月上旬，《公安部警務(wù)輔助人員改革方案》經(jīng)中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議通過，輔警改革全面拉開帷幕。該方案中大部分內(nèi)容都是圍繞如何激發(fā)輔警的工作熱情、提高其職業(yè)榮譽感而展開的，這也從側(cè)面反映出當前我國輔警隊伍管理中出現(xiàn)了“干多干少一個樣，難以調(diào)動積極性”“協(xié)警隊伍流動性很大”等問題。加快薪酬管理改革是完善輔警隊伍管理的有效途徑，對于推動我國輔警隊伍可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

(一)加快推進輔警隊伍薪酬立法

在輔警隊伍管理的立法方面，江蘇蘇州走在了全國前列。蘇州市政府于2012年5月發(fā)布了《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》，該管理辦法對輔警的職責任務(wù)、招錄、培訓(xùn)保障等作出了較為明確的規(guī)定，對于輔警隊伍管理的規(guī)范化、法制化具有重要的推動作用。其中，第二十條至二十五條規(guī)定了薪酬管理的相關(guān)內(nèi)容，簡要闡明了輔警的待遇和福利，這在推進輔警隊伍薪酬立法上邁出了很有意義的一步。實際上，當前我國大多數(shù)地區(qū)輔警隊伍管理規(guī)范多由當?shù)毓矙C關(guān)依照《刑法》《刑事訴訟法》《人民警察法》等相關(guān)法律法規(guī)，參照當?shù)刂伟猜?lián)防相關(guān)政策性文件進行制定，存在著職責任務(wù)界定不清、管理機制體制不適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展等問題。參考目前國內(nèi)部分地區(qū)對輔警隊伍管理的諸多經(jīng)驗以及一些學(xué)者對于輔警法律定位的相關(guān)論述，筆者認為由地方制定具體適用條例、中央部門頒布相關(guān)指導(dǎo)性法規(guī)的建議較為可行。為促進地方輔警隊伍管理的法制化建設(shè)，進一步規(guī)范輔警協(xié)助執(zhí)勤的行為，政府可以在現(xiàn)有的相關(guān)管理規(guī)定或政策性文件框架上，以行政立法的形式制定當?shù)剌o警隊伍的薪酬管理辦法，使得薪酬管理工作有法可依、有章可循。

(二)對不同崗位進行評價，建立薪酬公平機制

崗位評價是組織內(nèi)部建立薪酬公平機制的重要手段，是破解當前輔警隊伍管理中“同工不同酬”問題的有效途徑。它是以崗位為中心，依據(jù)一定的標準和程序來判斷不同崗位對組織貢獻的大小，以崗位的價值點數(shù)來反映職位的價值，并據(jù)此建立崗位價值序列的一項專門的人力資源管理方法[5]。一方面，政府可以建立統(tǒng)一的輔警崗位評價標準，以消除不同類型輔警隊伍間由于崗位名稱不同或即使職位名稱相同但實際工作要求和工作內(nèi)容不同所導(dǎo)致的差異，使不同崗位之間具有可比性，為確保薪酬的公平性奠定基礎(chǔ)；另一方面，政府可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，運用分類法、要素比較法等對比不同類型輔警的相對重要性，得出崗位等級序列。這在實際管理中具有較強的可操作性，能夠?qū)舆M式地賦予不同崗位以不同的價值、榮譽等，充分發(fā)揮薪酬管理機制的調(diào)節(jié)、約束和激勵作用。可以將本地區(qū)輔警隊伍的崗位進行多層次的劃分，以明確每一個崗位的等級結(jié)構(gòu)，再根據(jù)實際工作內(nèi)容對崗位進行統(tǒng)一歸類，從而建立一套統(tǒng)一的崗位評價標準系統(tǒng)。如此，在實際工作中就可以將各個崗位與該評價標準進行比較，符合哪個層級的崗位就歸入哪個層級。

(三)堅持優(yōu)待優(yōu)撫，拓寬救助渠道

最新公布的《公安部警務(wù)輔助人員改革方案》明確了“從優(yōu)待輔”的要求，我們應(yīng)當擯棄過去將輔警視為“臨時工”“雇傭軍”的觀念，切實把輔警隊伍當成公安機關(guān)不可缺少的有機組成部分。輔警隊伍為維護社會治安秩序，打擊違法犯罪做出巨大貢獻的同時也付出了巨大犧牲，對他們的愛護和救助關(guān)乎輔警隊伍的“人心向背”，影響其長遠發(fā)展。以江蘇省無錫市為例，該市每年組織輔警參加體檢，并將輔警群體納入大病特困補助專項基金范圍，2011年無錫市用于救助輔警的資金達150萬元[6]。地方政府可以參照警察的撫恤醫(yī)療制度，制定適當?shù)妮o警救助政策。公安機關(guān)可以聯(lián)合工會組織、財政部門等設(shè)立相關(guān)救助基金，對因公受傷、致殘或身患重病的輔警進行救助。

(四)建立和完善獎金、加班費制度

獎金制度在一定意義上等同于激勵薪資制度，是將員工的薪酬水平及薪酬結(jié)構(gòu)與其績效水平相聯(lián)系，依據(jù)他們?yōu)榻M織做出的貢獻大小和業(yè)績狀況支付報酬。對于輔警隊伍管理而言，獎金制度就是通過所在部門分管領(lǐng)導(dǎo)和民警對其工作業(yè)績進行評估考核，對表現(xiàn)良好、業(yè)績突出的隊員予以金錢和榮譽的激勵。在具體運作上，政府部門可以制定詳細的獎懲考核辦法，努力以行政立法的形式落實獎金制度；同時，應(yīng)當規(guī)劃快捷的報批渠道，規(guī)定辦結(jié)期限，避免因報批程序煩瑣漫長而影響隊員的積極性。

加班費制度是一種補償性制度。一方面，社會治安維穩(wěn)工作的全天候性、無規(guī)律性、突發(fā)性使得輔警時常要加班加點工作，建立和完善加班費制度可以對隊員的辛苦付出進行補償；另一方面，加班費制度也可以成為組織激勵隊員的有效手段。隊員看到自己的額外付出得到補償，心里會感到公平合理。根據(jù)雙因素理論①，保健因素是組織應(yīng)該首先重視的因素，隊員在保健因素上感到滿意才會在激勵因素上感到滿意，加班費制度使隊員在保健因素上得到滿足，因此能有效激勵隊員努力工作。

四、結(jié)語

從總體上看，我國輔警隊伍普遍存在人員流動大、工作熱情不高、素質(zhì)較低等問題，這與輔警隊伍管理不到位有關(guān)。而薪酬管理是目前我國輔警隊伍管理中的最大軟肋，嚴重制約著輔警隊伍的可持續(xù)發(fā)展。為盡快適應(yīng)警務(wù)輔助人員改革的相關(guān)要求，促進輔警隊伍的健康發(fā)展，輔警隊伍薪酬改革已迫在眉睫，政府部門應(yīng)當加快推進輔警薪酬立法，建立薪酬公平機制，堅持優(yōu)待優(yōu)輔，健全獎金加班費制度，切實改善輔警隊伍管理現(xiàn)狀，使我國輔警隊伍走上一條可持續(xù)的良好發(fā)展道路。

注釋：

①該理論由美國心理學(xué)家赫茨伯格于1959年提出，認為引起人們工作動機的因素主要有兩個：一是激勵因素，二是保健因素。只有激勵因素才能夠給人們帶來滿意感，而保健因素只能消除人們的不滿，但不會帶來滿意感。