文化促進法的基本原則簡論

【摘要】文化促進是以經濟、制度或政策等手段，對文化事業實行扶助、支持、推動，以助其發展。依法實現公民的文化權利是國家的文化義務，是其實施文化促進的正當性基礎之所在。實行文化促進法治，應遵循文化自由權優先保障原則，文化促進與社會、經濟發展相協調原則，公共文化服務均等化原則，市場運作與政府促進相協調原則等。

【關鍵詞】文化促進；文化立法；文化權利；公共文化服務

近年來，我國文化領域的立法工作日益受到重視，并有多部成文法已經頒布實施、或正處于審議與討論中。綜觀這些立法，有一個非常突出的特點值得特別關注：無論是2016年先后頒布實施的《電影產業促進法》《公共文化服務保障法》，還是2017年提交立法機關審議的《公共圖書館法（草案）》，其突出的特點是，文化領域的促進性規范受到重視。由此我們可以肯定地說，我國文化領域的法律治理正在由以前的管制性立法向促進性立法轉變，而這正是我國保障文化權利、促進文化產業發展這一基本國策在法律領域的必然體現。

政府或社會力量對文化事業實施的外部影響可分為兩大類：文化管制與文化促進。在某種程度上，二者都同時受到社會尤其是政府的重視，以期整體的文化事業能在一個“良性”的軌道上運行、發展。比較而言，文化促進是以經濟、制度或政策等手段，實現文化創造與其他活動的自由、活躍與平等，作品豐富、多元與傳遞暢通，文化設施充足與便利等。[1]

人類文化的大規模繁榮尤其是現代社會的文化普及不能僅僅依靠文化的自我成長。歷史業已表明，文化之發展、文化遺產之積累離不開各方面、各角度的扶助、資助與支持。在今天，各國更是將保障文化發展、促進文化產業發展作為一項國策，并納入法律的框架。

文化促進自古有之。而在現代社會，在全面法治化背景下，政府實施文化促進必須有章可循，即必須遵循現代法治的基本原則。本文擬對國家依法實施文化促進的基本原則做簡要探討。

一、文化促進概述

文化促進與文化管制都是對文化事業實施外力影響，但二者有著相反的方向、方式與效果。文化管制是對文化活動實施限制、約束或抑制，與之相反，文化促進是對文化事業進行扶助、支持、推動，以助其發展。文化促進是指為文化創作、傳播、收藏、獲取和享用等文化活動提供經濟資助或制度性扶持，以確保其發展，即順利、活躍、繁榮與多樣。這就是說，凡是為達到文化發展之目的，采取各種措施，為各類文化活動進行贊助、資助、扶持、支持、保障等，均屬文化促進的題中應有之義。

文化促進所欲達到的目標是文化發展，其理想狀態可描述為順利、活躍、繁榮與多樣。具體可描述為，文藝家積極從事文化創作與傳播，公眾與各類機構積極從事文藝作品的收集與傳播，文藝作品和文化產品、文化場館量多質優、方便易得、豐富多樣，所有個人主觀上樂于、客觀上能夠便利地參與各類文化活動，并對此感到滿意、獲得享受。不過，任何社會都可能難以完全達到文化發展的這種理想狀態，卻必須朝著這一理想狀態努力、邁進。在這方面，2009年瑞士通過的《聯邦文化促進法》（Federal Law on the Promotion of Culture）可以成為一個范例。該法第3條規定了文化促進的目標：“聯邦政府的文化促進應該具有下列目的：a）增強瑞士的凝聚力和文化多樣性；b）推進豐富多彩、品質顯著的文化活動和供應；c）為文化工作者和文化機構建立良好的環境；d）向瑞士居民提供文化接觸，并推動幫助這種接觸；e）向國外宣傳瑞士的文化作品?！逼涞?條還確立了政府文化促進所優先發展的事項，“聯邦政府首先支持的項目應該是：a）向居民提供文化接觸，或推動這種接觸；b）特別致力于保護和發展文化與語言的多樣性”。

促進文化發展的主體可以是任何個人或機構，機構可以是企業、基金會或政府。在現代社會，越來越多的國家法律將文化權利視為基本人權，將文化繁榮視為社會發展、民眾幸福的重要指標，從而依法為實現文化權利和文化繁榮采取措施，文化促進已成為一項重要的政治經濟政策。所以說，政府正成為促進文化事業的重要義務主體。在法律上，公民個人與各類團體一般不為文化發展承擔法定義務。但在文化實踐中，眾多的私人或社會團體基于慈善目的或為了獲取相關利益，也一直充當著推動文化的重要主體。

幾年前，我國提出了文化事業與文化產業之分。那么，文化促進的對象是文化事業還是文化產業？關于這兩個概念之異同和關系，文化與學術界多有討論，但并無統一認識。①其實文化事業與文化產業作為概念固然可加以區分，但并非指稱兩個截然不同的客觀事物或現象。它們既交叉又重疊。我們認為，文化事業是對所有文化現象的整體性泛指，文學藝術作品、文化創作、傳播、接受活動以及從事這些活動的各類文化機構等，都屬于文化事業的具體表現。文化產業的概念中心是產業——以文化為內容的產業，即從事文化產品生產、傳播和提供文化服務，并參與市場交易、從中營利的產業門類與領域，如圖書的出版與銷售、影視制作與發行、各類商業性文藝演出等便是文化產業的載體。

顯然，文化事業與文化產業之間的核心區別在于，文化產業是一種經濟與經營性活動，而文化事業這一概念不考慮其經營性。兩個概念的聯系在于，文化產業既屬于產業經濟領域，也屬于文化事業——至少是文化事業的一種表現方式，是其在經濟、產業領域的體現。

本文采取寬泛的文化促進概念，文化事業與文化產業兩方面的發展都是文化促進的對象。相應地，文化產業促進必然也促進文化事業發展，而促進文化事業發展也可表現為促進文化產業發展。

二、政府文化促進的正當性：文化權利與國家義務

現代政府行為以保障人民利益為基本出發點和目標。同理，現代政府采取措施促進文化發展，其正當性也必須在于人民利益的保障。具體而言，依法實現公民的文化權利是國家的文化義務，是其實施文化促進的正當性基礎之所在。

依據國際人權憲章以及國內基本法，作為人權的文化權利屬于復合型的權利，它包括兩方面，即文化自由權和文化受益權，同時具有消極自由與積極權利的效力。為此，面對文化權利的保護與實現，政府必然承擔起兩方面的義務：消極的不作為與積極性的作為。而政府實施文化促進，則是其履行積極文化義務、落實公民文化權利的必然要求。

國際公約方面，在規定公民享有的文化權利之后，《經濟、社會和文化權利國際公約》（ICESCR）第15條第二款要求成員國“為充分實現這一權利而采取的步驟應包括為保存、發展和傳播科學和文化所必需的步驟”，第四款提到了文化合作的重要性：“締約各國認識到鼓勵和發展科學與文化方面的國際接觸和合作的好處?！边@就是說，政府應為實現公民文化權利承擔起積極作為的義務，即文化義務。

聯合國經濟、社會和文化權利委員會第17和第21號一般性意見都曾明確指出，公民文化權利的實現要求締約國承擔三種類型的義務：尊重、保護和落實的義務。其中，履行文化權利的落實或實現（fulfill）義務，要求政府實施積極的文化促進，即采取立法、司法、行政、財政、促進及其他措施，使公民對其文化權利的享有真正成為現實。[2]這就是說，落實文化權利的義務是政府文化促進的正當性基礎。

進而，對于政府應承擔的文化權利落實義務及其應采取的相關措施，經濟、社會和文化權利委員會第21號一般性意見細分為三個方面：

a.提供便利的義務（to facilitate），政府應采取積極的財政等措施，推動文化權利的實現。比如，向藝術家、文化協會等公私機構提供財政或其他援助；鼓勵藝術家等參加國際文化研究活動如專題座談會、研討會等。

b.推進的義務（to promote），采取有效步驟，確保開展針對文化權利的教育和宣傳，尤其是在農村地區和城市窮人區，以及與少數族裔有關的特殊情況下。

c.提供的義務（to provide），在個人或社區因無法控制的外部原因而無法自行實現其文化權利時，要求政府為落實這一權利提供一切必要的條件。比如，保證每個人都能毫無差別地接觸使用博物館、劇院等設施，參與文化活動與服務等。[3]

按照我國《公共文化服務保障法》，該法所保障的“公共文化服務”，系“由政府主導、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的”，這正是對國家在公民文化權利保障中的義務和責任的明確規定。同時，該法以多個條文規定了各級政府的文化職責內容，尤其是第四條規定，“縣級以上人民政府應當將公共文化服務納入本級國民經濟和社會發展規劃，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加強公共文化設施建設，完善公共文化服務體系，提高公共文化服務效能”。

三、文化自由權優先保障原則

文化自由是文化法治的“第一原則”，自然也是文化促進法的前提性原則。[4]

不同于文化受益權，文化自由權排斥包括政府在內的一切外在的干預，其法律效力要求政府履行消極的不作為義務。而政府在采取積極措施，介入公民文化生活時，其行為如果不當，就可能違反公民的意愿，甚至對公民文化生活造成消極影響。所以，政府文化促進必須以優先保障文化自由為前提。

文化自由以表達自由為基礎，或者說，二者內容相重疊或交叉。在國際人權學說與實踐中，表達/文化自由權與文化受益權被分別視為第一代和第二代人權。規范文件上，二者還分別被納入《公民與政治權利國際公約》和《經濟、社會和文化權利國際公約》。雖然很多人不承認，這種兩分還是表明了兩種權利的法律保障力有先后與高下之分。如果政府為促進文化發展而采取的措施同時損害了文化自由權，如文化扶持含有意識形態標準、帶有文化歧視等，顯然不具有憲法上的正當性。

文化自由權的這種優先性直接體現于相關的國際規范文件中。《經濟、社會和文化權利國際公約》第15條在正面規定文化受益性權利與國家的文化義務之后，第三款要求各國尊重創造性活動所不可缺少的自由，這暗示了其對自由權優先性的肯定。文化合作顯然有助于文化權利的實現，但《國際文化合作原則宣言》第11條要求，“本宣言之基本原則的適用，應該充分考慮到人權與基本自由”。政府應采取必要措施，促進文化多樣性，而《世界文化多樣性宣言》第4條、《文化多樣性公約》第2條都要求，任何人不得以促進文化多樣性為由侵犯人權或限制其范圍；只有確保人權以及表達、信息和交流等基本自由，并確保個人可以選擇文化表現形式，才能保護和促進文化多樣性。

在我國，《公共文化服務保障法》雖然沒有出現文化自由權之類的字眼，但其第三條明確體現了這一原則——“應當按照‘百花齊放、百家爭鳴的方針，支持優秀公共文化產品的創作生產，豐富公共文化服務內容”。

四、文化促進與社會、經濟發展相協調

政府文化促進措施應該與社會、經濟發展水平相協調，當經濟與社會發展水平較高時，政府應該加大文化促進的力度；當經濟與社會發展水平較低時，政府可以甚至應該采取低投入、低目標的文化促進政策?；蛟S可以說，政府實施文化促進的力度沒有絕對的標準，需在整體的社會與經濟發展背景下做協調性衡量。

國家促進文化發展，必須具有一定的能力，尤其是經濟能力。而對于不同的國家、其內部不同區域、在其不同的歷史時期，這種能力有大小與強弱之別。如此，無條件地要求一個國家在其管轄范圍內促進文化發展，以普遍、平等、充分地落實文化受益權，顯然具有客觀上的難度甚至不可能。從文化促進的法益目標上來說，當經濟與社會整體發展水平很低時，如果社會就業率低、居民收入水平低、社會保障難以充分實現，那么高投入、高目標的文化促進措施可能會超出公民的文化需求，同時還可能阻礙經濟發展與社會建設。當經濟發達、社會整體發展水平較高時，輕視或弱化文化發展將無法滿足公民的文化需求，政府則難辭其怠于履行文化義務之咎。

這種協調性原則體現于有關規范文件中?！妒澜缛藱嘈浴返诙l在規定文化權利時指出，履行實現文化權利的義務，需要“通過國家努力和國際合作”，而這種努力又需要“符合各國的組織和資源”，表明政府實行文化促進是有條件限制的。

我國《憲法》第十四條規定，“國家合理安排積累和消費，兼顧國家、集體和個人的利益，在發展生產的基礎上，逐步改善人民的物質生活和文化生活”，體現了文化促進與社會整體發展相協調的原則。我國《公共文化服務保障法》具體遵循了這一原則。按照該法第五條規定，一方面，國家不強求各地實施一刀切式的公共文化服務，“國務院根據公民基本文化需求和經濟社會發展水平，制定并調整國家基本公共文化服務指導標準”；另一方面，“省、自治區、直轄市人民政府根據國家基本公共文化服務指導標準，結合當地實際需求、財政能力和文化特色，制定并調整本行政區域的基本公共文化服務實施標準”。

五、公共文化服務均等化提供

均等化是公共服務的基本原則，它要求政府在提供教育、醫療、社會保障等基本公共服務時，要讓所有公民享有同等的待遇。當國家將文化權利視為基本權利，從而向公眾提供公共文化服務時，也應貫徹均等化原則，即公共文化服務應做到全境之內、全民之間平等對待，無差別、無歧視。

公共文化服務均等化原則是政府公共服務均等化原則在文化領域的具體體現，也是全體公民待遇平等之憲法原則在文化領域的貫徹。既然文化權利是公民的基本權利，政府就應該向所有公民履行平等義務，保護和落實這一權利?！盎竟卜盏木然┙o，是為了保證不同區域之間、城鄉之間、居民個人之間享受的基本公共服務水平一致，使全體社會全員的生存權、發展權等基本人權得到保障?！盵5]

基本公共服務的均等化不是平均化，不是在任何時間和地點都必須向所有公民提供絕對相等數量與形式的同類服務。實踐中，由于各種客觀原因，基本公共服務提供難以整齊劃一；同時，公共服務提供必須在考慮到原有不均等的基礎上，向不同地區、不同人群提供差異化的公共服務，以達到結果上的基本均等。在此意義上，均等化又進一步體現為保護弱勢群體的原則?？梢哉f，保護弱勢群體是保障均等化得以實現的保障。

國際公約、各國法律都強調，文化政策要特別關注青少年、殘疾人、少數族裔的文化獲取，都是在借政策手段的差異化，對特殊對象予以特殊對待，最終達到文化權利的均等化實現。另外，國家對特殊文化領域予以重點扶持，如資助藝術探索類電影、古代典籍的整理與出版等，也是以手段差異化實現目標均等化原則的另一種體現。

我國成文法也明顯體現了公共文化服務均等化、保護弱勢群體的原則。《公共文化服務保障法》第四條把“均等性”明確為我國公共文化服務的基本原則；并特別強調，“國家扶助革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的公共文化服務，促進公共文化服務均衡協調發展”（第八條），“各級人民政府應當根據未成年人、老年人、殘疾人和流動人口等群體的特點與需求，提供相應的公共文化服務”（第九條）。按照正在審議的《公共圖書館法（草案）》，地方人民政府應當充分利用街道、鄉鎮和城鄉社區的綜合服務設施設立圖書室，服務城鄉居民（第十一條）。另外，我國長期實施的《老年人權益保障法》《婦女權益保障法》《未成年人保護法》等都包含了對于特殊人群的文化權益的保障措施。

我國文化事業的發展實踐一直貫徹了均等化的原則。為了彌補城鄉、地區之間的歷史性差別，實現公共文化服務的均等化目標，我國政府已經采取了有關政策和措施，如通過國家財政轉移支付等手段，扶助中西部地區的文化設施建設；廣播電視“村村通”政策等。

六、市場運作與政府促進相協調

文化事業的發展總體上離不開市場調節與政府促進兩個方面；而對于公共文化服務而言，政府通常發揮著主導性的作用，以實現文化事業的良性發展與文化權利的普遍實現。

市場是配置一切社會資源最活躍的方式，一個國家也應該建立健全推動文化事業發展的市場化機制，讓參與文化活動的各方，通過自愿、公平的交換，實現各類文化資源配置的活躍與充分。同時，市場畢竟不是萬能的，尤其是基于趨利原則，市場根本無法全面滿足全體公民多方面的文化需求。經濟發展水平、文化參與主體的自身因素、文化自身的特性等，都限制了文化發展與普及的平衡性，這就需要政府以各種手段彌補市場機制之不足即“市場失靈”。這就是說，政府應在市場之外提供公共文化服務。而公共文化服務的提供通常遵循政府主導的原則，即由政府制定政策和體制，決定公共文化服務的供應。

如何做到市場運作與政府促進之間恰到好處的關系協調，沒有一定之規，政府應該在遵循文化法治的其他基本原則的基礎上，綜合衡量一定時期文化發展過程中的各種因素，依據一定的社會與文化發展目標，制定公共文化服務政策。

在國際上，法國與美國在政府文化促進方面代表著兩種迥異的體制模式：法國主要發揮政府主導與干預文化的作用，而美國則較多依靠市場機制，并以政府政策引導文化促進的市場化運作。

我國《公共文化服務保障法》的立法宗旨是規定政府在公共文化保障中的職責和義務，但它同時也指出，國家鼓勵和支持公民和組織興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施、捐贈產品；興建、捐建或者與政府部門合作建設公共文化設施，參與公共文化設施的運營和管理。對在公共文化服務中作出突出貢獻者，依法給予表彰和獎勵（第十三條、二十五條、四十二條）。比較而言，我國沒有在文化領域實行完全的市場化運作，而是較多地采取了政府主導的運作模式，這與我國國情以及文化產品與服務之特性密切相關。

[本文為2017年河北省社科基金資助項目（HB17FX005）的階段性成果]

注 釋：

①參見張翔鵬：《文化產業與文化事業的區別》，《中國文化報》，2001年5月23日；李正元：《文化事業與文化產業的區別與聯系》，《出版科學》，2012年第6期；艾菲：《文化事業與文化產業的關系》，《人民日報》，2004年5月11日.

參考文獻：

[1]周艷敏，宋慧獻.論文化法的調整對象[J].新聞愛好者，2015（7）：58.

[2]COMMITTEE ON ECONOMIC，SOCIAL AND CULTURAL RIGHTS，General comment No.21，Right of everyone to take part in cultural life （2009），Art. 48.

[3]COMMITTEE ON ECONOMIC，SOCIAL AND CULTURAL RIGHTS，General comment No.21，Right of everyone to take part in cultural life （2009），Art.51-54.

[4]宋慧獻，周艷敏.論文化法的基本原則[J].北方法學，2015（6）：94.

[5]陳第華.基本公共服務均等化的正義性探析[J].山東科技大學學報，2008（6）：66.