政策性農業巨災保險的財政支持模式研究

于莉莉

[摘要]頻繁發生的自然災害對我國農業造成巨大影響，建立農業巨災保險制度勢在必行。農業巨災保險的準公共產品特性及我國所處的經濟發展階段決定了政府在構建農業巨災保險體系中的主導地位。本文從政策性農業巨災保險的必要性出發，結合其運行現狀分析財政支出在其中的支持作用，并結合國外較為成熟的農業巨災保險運行機制提出相關建議，致力于促進財政手段與市場機制的有效對接，分散農業巨災風險。

[關鍵詞]政策性農業巨災保險 財政支持 農業發展 借鑒經驗

農業在我國國民經濟中占據基礎地位，農業的生產效率和穩定性被公認為是推動國家可持續發展的基石。然而，農業是典型的弱質產業，農業生產中的系統性風險無法被技術消除，農業巨災保險因此成為有效抵御農業內生性風險、助推農業穩定增長的核心措施之一。

國家統計局、中國保監會公布的資料顯示，我國農作物受災、成災面積始終在高位波動。但農業保險保費收入占當年保費收入總額的比重卻在下降，至今沒有形成農業巨災保險體系的完整框架。

遭遇巨災時缺乏有效保障導致農民“因災致貧”問題突出，建立完善的農業巨災保險體系勢在必行。國務院總理李克強在2014年重點工作中指出，應積極發展農業保險，探索建立巨災保險制度。農業關系到國家糧食安全，農業生產中國家財政的支持和擔保必不可少。

農業巨災保險是轉移農業巨災風險的重要途徑，學者們積極對農業巨災保險體系的建立和財政支持模式建言獻策。卜慶國（2017）分析了美國、加拿大、日本和印度4國農業巨災保險模式，提出了國外農業巨災保險制度模式對中國的啟示。黃英君等（2012）認為農業巨災保險應重視路徑選擇，達到巨災保險有關物資使用的帕累托最優。鞏建宇等（2016）從河北省公共財政視角，探討農業巨災風險分散機制的公共財政政策。甘長來等（2014）借鑒國外農業巨災保險的財政支持體系，強調應進一步加大財政支持力度，建立農業巨災風險分散轉移機制和儲備基金，逐步解決我國現階段農業巨災保險體系的機制缺陷。

一、農業巨災保險的特殊屬性

農業巨災保險從性質上講屬于準公共物品，具有保險產品效用的不可分割性、保險經營利益的外在性、保險產品取得方式上的非競爭性、產品消費在一定程度上的非排他性等特征。農業巨災保險具有生產和消費的雙重正外部性，農業巨災保險的邊際私人收益小于其邊際社會收益，邊際私人成本大于其邊際社會成本，外部性的存在導致農業保險資源配置的無法達到帕累托最優，市場機制失靈。

農業風險的不可預測性、后果的嚴重性、風險的相關性等特征，使得農業巨災保險面臨著較高的保險事故發生率，進而造成了高保費率。保險購買者的利益損失、高費率與農民購買力較低的矛盾凸顯，使得農業巨災保險的需求不旺。

農業巨災后果的嚴重性和區域的集中性使得農業保險的賠付率居高不下，農業保險只能獲得較低的收入甚至承擔凈損失，這與商業保險公司的盈利目標背道而馳。農業保險的政策性質與商業保險公司的盈利性經營目標相矛盾，導致農業巨災保險的市場供給不足。

農業巨災保險的準公共物品的屬性，純商業性巨災農業保險的市場失靈，以及農業巨災保險經營的高風險、高費用、高價格特點，都表明農業巨災保險的主體無法由商業保險公司單獨構成。政府必須對農業巨災保險的配置進行干預，對提供農業巨災保險產品或服務的商業保險機構給予必要的補貼，以解決私人收益與社會收益的不一致性導致的市場機制失靈問題，保障農業巨災保險產品的有效供給。因而，在農業巨災保險制度的構建經營過程中，政府應該起主導作用。

二、政策性農業巨災保險的運行現狀

政策性農業保險在補償受災農戶損失、幫助農民恢復生產等方面起到了“穩定器”的作，政策性農業巨災保險是針對農業巨災所提供的保險措施，對遭受巨大自然災害的農業生產者所形成的嚴重經濟損失進行分散并提供補償。費率高、賠付率高、利潤低等特點，導致農業巨災保險的覆蓋范圍并不廣，在全國仍未建立起完整的巨災保險保障體系。

以海南省為例，2009年至2013年，海南省農作物受災面積904.1萬畝，絕收面積247.6萬畝，農業經濟損失158.5億元，年均損失31.7億元，其中2013年農業保險估損金額為1.86億元，占總損失比例很小，說明農業保險參與度不夠，保險覆蓋面不全。民眾薄弱的投保意識和風險意識，加之商業保險對巨災損害的承保動力不足，使得我國巨災保險推廣過程中出現了一系列問題。2015年，我國農業保險賠付款占直接經濟損失比例只有8.8%，總體上農業保險賠償額低于經濟損失的9%，這遠遠達不到國際上36%的一般水平。

目前，我國實行農業巨災保險的多數省區均因再保險市場的不完善性、資本市場中巨災債券等進一步分散巨災風險的投資產品的缺乏，采取實際操作性強的“政府主導，市場運作”的巨災保險模式。

三、公共財政在農業巨災保險中的重要作用

（一）資金來源

巨災保險的資金來源主要包括財政注資，慈善機構、企業、民眾等社會捐助，向保險公司提供風險分擔保障對應的保費轉入以及保險公司的投資收益等，其中政府部門的財政注資占主體。為了減輕保險公司的賠付負擔，分散農業大災風險，在保險的基礎上建立了中央、地方財政支持的農業再保險體系。目前政府提供賠付率超額再保險，即當賠付率超過保險公司的自負責任比率時，超過部分由財政補貼。如北京政府提供綜合賠付率在160%-300%之間的超賠再保險，浙江省政府提供綜合賠付率200%-500%之間的損失巨災再保險。

（二）財政補貼

農業巨災保險中的財政補貼可分為兩類：一是災前常規性補貼，包括對保險公司和投保人的補貼，對保險公司的補貼主要是經營成本補貼，對投保人的補貼主要是保費補貼；另一種是災后非常規性補貼，在災后保險公司難以支付理賠額時，保險公司申請經特定機構審批后方由政府支付。

農業巨災保險中財政補貼由中央和地方政府共同承擔，但是二者的承擔比例各地不同，一般由地方財政承擔較大的部分。以內蒙古自治區為例，種植業補貼險種財政部補貼35%；自治區財政安排補貼55%，其中25%由自治區本級以專項資金的方式補貼，其余30%通過一般轉移支付下達給旗縣，由旗縣財政予以補貼；農戶或者農戶與龍頭企業等共同承擔10%保費。

（三）稅收優惠政策

財稅[2010]4號文件規定：從2009年1月1日起，對商業保險公司提供種植業、養殖業保險業務而獲取的保費收入，在計算應納稅所得額時，按該保費收入的90%計征。2014年，中央財政本級農業保險保費補貼預算同比增長20%。這些稅收優惠政策減輕了商業保險公司的經營壓力，實質上降低了保險公司的賠付率，增強了其應對巨災風險的賠償能力，增強其提供農業保險的意愿。

另外，財政再保險可消除單一保險市場由于信息不對稱、市場發育不完備所導致的市場失靈問題。政府財政在農業巨災保險中發揮著不可替代的作用。四、國外農業巨災保險制度對我國財政支持農保的啟示

將農業巨災保資納入公債融資體系。在資本市場完善的背景下，我國可建立農業巨災保險的風險多層次分散機制，將巨災風險打包成債券在資本市場上出售，當保險公司在巨災發生后不足以償付大額賠款時，可以通過發行政府財政擔保的農業巨災保險債券來籌集賠償資金，從日后的經營中逐步地分期支付本息，將巨災風險向資本市場轉移。

堅持中央調控、地方協調相結合，加強財政支持力度。我國應堅持政府調控的宏觀作用，針對不同主體實施不同的財政補貼和稅收優惠政策，以調動巨災保險的供給方和需求方的積極性。同時，發揮地方政府的協調作用，實行省市縣“三級財政負擔機制”以分散風險。

建立以再保險為主要方式的農業巨災保險分散轉移機制。我國可以將再保險業務轉移給國內外的再保險公司，同時利用國際資本市場和保險市場分散農業巨災的風險。借鑒政策性出口信用保險公司的經驗，可以成立專門的政策性金融保險公司，推進巨災保險的實施。

建立多層次的風險防范機制和風險基金。菲律賓農業保險公司將責任分化，建立總準備金、賠款準備金及待收保險準備金三種農業保險準備金。借鑒其經驗并結合我國國情，可以由政府建立專門的機構管理風險基金，或由政府提供財政貸款和擔保，為保險公司充當臨時貸款中間人。政府也應考慮在巨災頻發區優先探索風險基金制，實行保重點、拓市場、再保險三位一體的風險基金籌集模式，以抵御農業巨災風險。