論我國海洋環(huán)境公益訴訟制度的現(xiàn)狀及完善

袁亮

[摘要]我國海域遼闊，資源豐富。近年來，隨著對海洋資源的開發(fā)以及海上貿(mào)易的發(fā)展，海洋生態(tài)環(huán)境遭受破壞的情況也不斷發(fā)生。因此，利用我國海洋環(huán)境公益訴訟制度來保護生態(tài)環(huán)境的意愿也變得日益迫切。然而，由于我國的公民權(quán)利意識、法律思想、司法救濟手段等諸多因素影響，使得海洋環(huán)境公益訴訟立法不完整，存在起訴主體受限，立法規(guī)定不明確，相關(guān)機制的銜接不明等先天不足，讓它面臨新的挑戰(zhàn)。

[關(guān)鍵詞]海洋環(huán)境 公益訴訟 環(huán)境權(quán)

一、海洋環(huán)境公益訴訟制度概述

海洋環(huán)境公益訴訟之理論基礎(chǔ)包括公民環(huán)境權(quán)理論、訴之利益理論、環(huán)境公共信托（包括訴訟信托）理論和私人檢察長理論。筆者認為對于海洋環(huán)境公益訴訟的概念的理解，應(yīng)該主要從公民環(huán)境權(quán)理論和訴權(quán)理論兩個角度去理解。

蔡守秋教授認為，“環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的一個核心問題，是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)。”環(huán)境權(quán)是公民，法人或其他組織對環(huán)境資源所享有的權(quán)利，具體涵蓋了國家，集體和個人對環(huán)境資源管理權(quán)，環(huán)境狀況的知情權(quán)，環(huán)境資源的利用權(quán)和環(huán)境侵害的請求權(quán)等。環(huán)境權(quán)作為一項不可侵犯的實體性權(quán)利，其代表了海洋環(huán)境訴訟中特定范疇的訴訟客體。當(dāng)這種權(quán)利受到侵害或可能受到侵害之時，權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)通過司法手段來維護自己的合法權(quán)益。所以環(huán)境權(quán)理論必須得到立法和司法實踐的支持才能發(fā)揮其功能作用，才能表現(xiàn)出其自身的公共利益屬性。換言之，完善環(huán)境公益訴訟制度才是實現(xiàn)環(huán)境權(quán)的最有效的途徑。當(dāng)環(huán)境權(quán)真正成為訴訟客體進入訴訟層面，才會具有能夠?qū)崿F(xiàn)的實際意義。

因此，筆者很贊同楊春梅教授對于海洋環(huán)境公益訴訟的定義，其在其中寫道，海洋環(huán)境公益訴訟是指與具體案件無直接利害關(guān)系的特定主體，對享有海洋環(huán)境與資源保護監(jiān)督管理權(quán)的國家機關(guān)因其環(huán)境違法行為和企業(yè)，事業(yè)單位及個人因污染海洋環(huán)境或破壞自然資源而使海洋環(huán)境公共利益受到損害或有損害可能的行為向人民法院提起的訴訟。

二、海洋環(huán)境公益訴訟特征

（一）具有公益性和私益性

海洋環(huán)境公益訴訟屬于公益訴訟的范疇。提起海洋環(huán)境損害索賠訴訟，不僅僅維護了公民、法人及其他組織合法環(huán)境權(quán)益，而且保護了人類生態(tài)環(huán)境這一公共權(quán)利的社會效益，使得海洋生態(tài)環(huán)境侵害案件具有鮮明的公益特點。目前，我國每年海洋環(huán)境污染事故頻發(fā)，不可避免地對海洋環(huán)境造成一定的損害。這種海洋污染損害包括兩個方面：①私有利益損害；②公益利益損害。私有利益損害主要指因海洋環(huán)境污染所造成的與切身利益相關(guān)的直接利益損失（如養(yǎng)殖損失、漁業(yè)損失），其私有利益的索賠方往往是受損的個人或單位。為保障自己的切身利益不受損害，海洋環(huán)境污染事故發(fā)生后，受到損害的個人或單位必然會向法院對肇事方提起民事責(zé)任訴訟，對自身造成的污染損害請求索賠。相比之下，公益利益損害主要指對海洋所造成的生態(tài)服務(wù)價值損失、環(huán)境容量損失等海洋自身遭受的損害。這種污染損害往往找不到直接的受損對象，其侵犯的是國家的合法權(quán)益。對于這部分損失，由于沒有直接的利益相關(guān)實體代表國家提出海洋環(huán)境公益訴訟，索賠公益污染損害的實例較少。公益性是海洋環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)屬性。公益訴訟的提起代表著公共利益的訴求，海洋生態(tài)環(huán)境因其廣泛性和整體性，必然會涉及多數(shù)人的公共利益，這一點就區(qū)別普通訴訟的私益性。從羅馬法時期的公益訴訟到現(xiàn)代各國的公益訴訟制度，原告勝訴后得到的僅僅是獎金而非賠償，甚至有些國家沒有規(guī)定原告的獎勵制度。

（二）原告的特殊性

由于海洋環(huán)境公益訴訟本身的公益屬性，其代表的群體范圍極為廣泛，因此原告具有多樣性的特點，不同于普通訴訟。綜合對比各個國家的環(huán)境公益訴訟制度，由于各國國情的不同，所涉及的原告也存在不同，包括了各國行政機關(guān)，檢察機關(guān)，公益團體組織以及公民個人等多類主體。就我國而言，《民事訴訟法》，《海洋環(huán)境保護法》以及最新發(fā)布的司法解釋中將原告主體限制在“國家規(guī)定的機關(guān)”和“有關(guān)組織”，明確將公民個人排除在了原告范圍之外。一方面這是由于我國是公有制國家，土地，河流，海洋等環(huán)境資源屬于國家所有，環(huán)境污染損害公共利益的行為可以看作是損害國家利益的行為；另一方面，就我國的法制社會發(fā)展進程而言，現(xiàn)行法律中沒有對公民的環(huán)境權(quán)進行規(guī)定，并且公益訴訟制度剛剛起步，公民能否被賦予原告資格仍然存在諸多疑問。

在傳統(tǒng)訴訟中，適格的原告必須是“與案件有直接利害關(guān)系的實體當(dāng)事人”，只有在其依法享有的人身權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)益受到損害或有損害之虞時方能起訴。但是海洋環(huán)境具有持續(xù)性和緩釋性，有時海洋生態(tài)環(huán)境損害已經(jīng)發(fā)生，但是暫時并不會造成人身或財產(chǎn)方面的損害，如在溢油事故中對海洋生物多樣性和生態(tài)功能的破壞，這部分的損害并不能找到實體權(quán)利人，其損害的是全體公民的海洋環(huán)境公益，因而會面臨著無人起訴或起訴人過多的尷尬局面。《海洋環(huán)境保護法》賦予海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門以代表國家索賠的權(quán)利，雖未明確賦予海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門以起訴資格，但也是對傳統(tǒng)訴訟法“直接利害關(guān)系原則”的一種突破，不再以某一具體確定利益遭受損害或者損害威脅為基礎(chǔ)，將海洋環(huán)境公益訴訟的起訴主體放寬至與案件無直接利害關(guān)系的行政機關(guān)。

（三）訴訟雙方的不平等性

在國內(nèi)外海洋環(huán)境公益訴訟實踐中，國家，法人，社會團體或是公民個人都可以提起訴訟，而海洋環(huán)境公益訴訟中的被起訴方是造成海洋環(huán)境公益損害的行為人，往往是高度組織起來的大型公司，大型企業(yè)或者是有影響力的科研機構(gòu)，起訴方與被起訴方訴訟力量對比懸殊。當(dāng)熱衷環(huán)境公益保護法人，社會團體或者公民起訴時，面對擁有雄厚的資金，先進的技術(shù)和優(yōu)越的社會地位被訴方，他們在資金，技術(shù)方面毫無優(yōu)勢可言，在訴訟中處于明顯的弱勢地位。而當(dāng)海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門，檢察機關(guān)作為起訴方，其作為國家職能部分在社會地位明顯高于被訴者，掌握的社會資源也較多，在舉證能力等訴訟能力也強于被訴方，此時訴訟雙方又形成了另外一種截然相反的失衡狀態(tài)。因而我們在海洋環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建時必須考慮訴訟雙方的這種不平等性，在進行制度設(shè)計時充分考慮到這種不平等性對訴訟心態(tài)和訴訟能力的影響，在訴訟規(guī)則和程序設(shè)計上向處于弱勢地位一方傾斜，盡量使雙方處于一種平等地位，以最大限度實現(xiàn)程序正義，維護環(huán)境公益。

三、對構(gòu)建我國海洋環(huán)境公益訴訟制度的幾點思考和建議

以司法手段來對我國的海洋環(huán)境污染進行救濟是我國海洋環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實追求。為了達到這一點，我國有關(guān)海洋環(huán)境公益訴訟的相關(guān)法律法規(guī)必須進行完善，構(gòu)成系統(tǒng)的海洋環(huán)境公益訴訟制度。

（一）明確我國海洋環(huán)境公益訴訟的適格原告

首先，適格的原告是訴訟的基礎(chǔ)，所以在海洋環(huán)境公益訴訟中，明確合適的原告資格是該制度的基石。現(xiàn)行法律中，民訴法關(guān)于“法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)和組織”的規(guī)定，本質(zhì)上屬于準用性規(guī)則（或稱為轉(zhuǎn)介條款），只是原則上打開了公益訴訟的口子，但到底如何操作，則要看其他法律有無具體規(guī)定。這一條款的地位和作用類似于多邊國際環(huán)境條約常采用的“框架公約+議定書+附件”模式中的“框架公約”。之后《海洋環(huán)境保護法》，新的《環(huán)境保護法》和其司法解釋將我國海洋環(huán)境公益訴訟的原告范圍明確為“法律規(guī)定的機關(guān)”和“有關(guān)組織”，即海洋環(huán)境監(jiān)管部門，檢察機關(guān)和特定社會組織等多個主體。雖然現(xiàn)行法律法規(guī)對其進行了較為詳細的規(guī)定，但是目前仍然沒有在上位法中系統(tǒng)性地體現(xiàn)這一點，同時也沒有在該三個主體上規(guī)定一定的序位順序，在司法實踐中可能會造成訴訟效率過低的情況。因此，應(yīng)當(dāng)理順有起訴權(quán)的多個部門間的關(guān)系，在對其管理權(quán)限進行劃分基礎(chǔ)上明確可以提起訴訟的類型，避免互相扯皮推諉或者為了訴訟利益爭相訴訟。

應(yīng)賦予海洋環(huán)境保護監(jiān)管部門第一序位的起訴資格。因為海洋環(huán)境保護監(jiān)管部門是《海洋環(huán)境法》中規(guī)定的訴訟主體，作為最早明確的原告，其在海洋環(huán)境公益訴訟中已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗。同時，由于國家是海洋自然資源的所有者，其有權(quán)對破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為提起訴訟。但是國內(nèi)法中，國家不能以自己的名義去參與訴訟，因此海洋環(huán)境保護監(jiān)管部門作為國家海洋行政職能部分，其特有的資源，人員和技術(shù)優(yōu)勢使得其應(yīng)當(dāng)成為國家保護自身海洋資源的第一代表。

應(yīng)賦予環(huán)保社會組織第二序位的起訴資格。因為環(huán)保社會組織在海洋環(huán)境公益訴訟中的維權(quán)意愿更加強烈，立場更加堅決，目標更加單純。相對于公民個人和企業(yè)來說，其在財力，物力及人力上更具有優(yōu)勢，也更具專業(yè)性和更加豐富的訴訟資源；相對于國家機關(guān)，其更具靈活性，一定程度上能發(fā)揮更大的作用。

應(yīng)賦予檢察機關(guān)第三序位的起訴資格。因為檢察機關(guān)在訴訟過程的特殊角色，其既是社會公共利益的代表，也是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，所以在賦予其起訴資格的同時，也應(yīng)當(dāng)對其進行限制。檢察機關(guān)在海洋公益訴訟中應(yīng)當(dāng)主要起到督促第一序位的海洋環(huán)境保護監(jiān)管部門提起訴訟以及支持第三序位的環(huán)保組織提起訴訟的作用。在前二者都未提起時，檢察機關(guān)也可以以自己的名義提起訴訟。

除了上文中的三個主體之外，理論界對于是否應(yīng)當(dāng)賦予公民以環(huán)境權(quán)進而擁有海洋環(huán)境公益訴訟主體地位的問題一直爭論不休。筆者認為，毫無疑問，公民是與海洋環(huán)境關(guān)系最大最近的一方，其也是海洋污染最直接的受害者，所以其應(yīng)當(dāng)成為海洋環(huán)境公益訴訟的原告之一。國家應(yīng)當(dāng)通過立法，為公民設(shè)立環(huán)境權(quán)，使其成為海洋環(huán)境公益訴訟的適格原告。同時，國家也應(yīng)當(dāng)細化公民滿足原告要求的標準，避免濫訴等影響訴訟效率和法制化建設(shè)的問題出現(xiàn)。

（二）明確舉證責(zé)任分配原則

在任一類型的訴訟案件中，舉證責(zé)任的分配都是影響訴訟主體權(quán)利義務(wù)和最終判決結(jié)果的核心問題。一般而言，原告的舉證責(zé)任過重會影響到原告的積極性，打消原本就不積極的訴訟愿望，海洋環(huán)境公益訴訟案件更是如此。筆者認為法院不應(yīng)當(dāng)恪守傳統(tǒng)的“誰主張，誰舉證”的原則，而是應(yīng)當(dāng)秉持舉證責(zé)任倒置原則，即由原告作出污染存在的初步證明之后，由被告來證明該污染結(jié)果與自身行為不存在因果關(guān)系。這一理念既能考慮到海洋環(huán)境公益訴訟中原被告之間訴訟地位實質(zhì)不平等的特點，也同我國《侵權(quán)責(zé)任法》中有關(guān)環(huán)境污染證明責(zé)任原則相呼應(yīng)。

（三）完善損害賠償制度

海洋環(huán)境公益訴訟中有關(guān)損害賠償范圍，損失量化等內(nèi)容還需要完善。筆者建議借鑒美國1990年《油污法案》和我國農(nóng)業(yè)部《水域污染事故漁業(yè)損失計算方法規(guī)定》，對我國海洋環(huán)境生態(tài)賠償范圍和量化方式上進行明確規(guī)定。損害賠償范圍至少應(yīng)當(dāng)包括：①已經(jīng)造成的海洋環(huán)境損害的賠償；②中長期海洋環(huán)境資源損害和生態(tài)環(huán)境損害；③污染的清理，如油污清理，廢棄物清理等；④調(diào)查，研究費用，如損失認定，恢復(fù)的檢測評估，恢復(fù)方案研究費用等。在確定了損害賠償范圍之后，應(yīng)當(dāng)立法對該范圍的各種損害類型進行量化方式的具體規(guī)定，確定明確的量化標準或是需要明確的專業(yè)機構(gòu)鑒定。

除此之外，我國在海洋環(huán)境公益訴訟司法實踐中，常常采用請求損害賠償金的方式，對于排除妨害，停止侵害和恢復(fù)原狀等損害賠償方式的運用過少。但是這些方式有時在海洋環(huán)境這一特殊情況下，更有效果和實踐性。

最后，由于海洋環(huán)境公益訴訟具有公益性的本質(zhì)，原告代表的是公共利益。因此法院判決的損害賠償金并不屬于原告，而是應(yīng)當(dāng)屬于全體公民，或者說屬于環(huán)境本身。但是目前我國沒有現(xiàn)行法律對于損害賠償金的使用和處分進行規(guī)定。筆者建議，應(yīng)當(dāng)建立海洋環(huán)境公益訴訟基金制度，合理管理相關(guān)賠償款，專門支配用于海洋環(huán)境的保護和治理。