地方人大選舉制度的法律問題研究

連燦

【摘要】遼寧賄選案作為新中國成立以來查處的首個發生在省級層面嚴重破壞黨內選舉制度和人大選舉制度的重大案件，對地方人大選舉制度具有深刻意義。本文首先簡述遼寧賄選案案情，繼而分析該案折射出的選舉制度問題，并分析其對地方人大選舉制度影響的兩面性。最后，立足上述分析，探究完善地方人大選舉制度的具體路徑。

【關鍵詞】地方人大代表選舉制度；遼寧賄選案；間接選舉

一、遼寧賄選案簡述

十八大后，中央巡視組首次巡視遼寧，并于隨后發布的巡視整改報告中指出：“干部任用領導打招呼、拉票跑要之風較為突出”，要求遼寧省委吸取換屆選舉工作的教訓，堅決查處拉票賄選，杜絕類似問題再次發生。2014年10月，遼寧省巡視整改報告中指出，全省排查出選人用人不正之風和拉票賄選等問題線索572件，并稱“省人大常委會黨組重點對在2013年1月省人代會選舉全國人大代表中違反換屆選舉工作紀律等問題進行了認真整改自查”。2016年2月，遼寧成為首批中紀委“回頭看”的省份。而這輪“回頭看”，也循著“選舉中拉票跑要”的線索循跡深入、一查到底。2016年9月13日，全國人大常委會第23次會議表決通過了關于遼寧人大選舉產生的部分十二屆全國人大代表當選無效的報告，確定45名全國人大代表因拉票賄選當選無效。此外，454名遼寧省第十二屆人民代表大會代表的代表資格終止，其中108人的遼寧省第十二屆人民代表大會常務委員會組成人員職務、遼寧省第十二屆人民代表大會專門委員會組成人員職務相應終止。

遼寧賄選案是繼湖南衡陽破壞選舉案和四川南充拉票賄選案之后的又一重大賄選丑聞，也是新中國成立以來查處的首個發生在省級層面嚴重破壞黨內選舉制度和人大選舉制度的重大案件。徹查嚴處這起案件，充分體現了黨中央對拉票賄選“零容忍”的堅定決心，體現了黨中央全面依法治國、全面從嚴治黨的鮮明態度和堅定決心，決不允許以任何形式破壞社會主義民主法治。賄選不僅涉及到人大代表罷免與改選等制度性問題，而且涉及行賄、受賄者的責任直接問題。遼寧賄選案并不是一個孤立的、偶然的事件，部分地方不同程度的存在賄選行為。因此，人大代表賄選的相關法律問題研究應當予以探究。

二、遼寧賄選案折射的選舉制度問題

拉票賄選現象不是孤立存在的，而是現行干部制度、權力機制等方面弊端和缺陷的一個折射。在此，我們將主要分析遼寧賄選案折射出的選舉制度問題。

第一，選舉程序缺乏競爭性。

毫無疑問，賄選是民主制度上午毒瘤，賄選現象是選舉程序出現問題的反映之一。縱觀我國選舉制度的發展歷程，從公開投票到秘密投票，從等額選舉到差額選舉的發展，選舉制度是不斷完善的。然而，選舉如不是在嚴密的程序和監督下進行，那么選舉結果就會有被操控的空間：如果賄選行為最終得到的利益大于行賄的成本，那么賄選行為就會屢禁不止。因此，完善人大代表選舉程序以及加強對選舉程序的監督勢在必行。

此外，在選舉過程中，人大代表選舉方式不科學。一方面體現在對候選人的提名和介紹問題上，在選舉實踐中，候選人的提名基本上是由人大主席團控制，而選民自己推薦候選人的機會很小。另一方面，在差額選舉的比例問題上，雖然選舉法明確規定實行差額選舉，但是在實際運行中差額比例往往較小。由于競爭性的降低，使得候選人對選舉沒有太大壓力，與選民之間的減免溝通也就成為非必要程序。選民也會因此產生誤解，認為選舉就是走形式，進而磋商公民參與投票的積極性。

第二，大比例補選的選舉機構出缺，臨時籌備組成立的法律根據有待明晰。

《選舉法》第8條規定，地市級以上人大代表選舉由本級人大常委會主持，遼寧省人大常委會據此成為523個出缺的省人大代表席位補選的選舉機構。然而，62名遼寧省人大常委會組成人員中，有38名因涉案代表資格終止、其常委會組成人員職務相應終止，不足半數的常委會已無法召開履行職責。這一情形暴露了《選舉法》沒有針對大比例補選專門規定選舉機構的制度空白。鑒于既有的選舉法、人大組織法等法律均不能予以應對，全國人大常委會召開臨時會議，決定成立臨時籌備組，以便應對賄選案造成的后果。

現行《憲法》第5條規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”自十八大以來，中國共產黨反復強調任何改革必須于法有據，要用法治思維、法治方式來實現國家治理。法治原則作為憲法的基本原則之一，要求公權機關的權力必須有邊界，其行為依法得到授權。毫無疑問，全國人大常委會決定設立臨時籌備組的行為也應當得到授權。然而，根據現行《憲法》第67條規定了全國人大常委會的21項職權，全國人大常委會組織籌備組的行為到底符合《憲法》第67條規定的哪一項職權，確實需要全國人大常委會通過憲法解釋或者通過制定、修改法律來加以明確，否則成立籌備組行為的法律依據就存在可斟酌的地方。

第三，選舉信息不對稱，競選程序不透明。

為了保障人大代表的“結構”在選舉后獲得實現、落實“黨和人民的意志”，便需要圍繞選舉的組織領導、候選人提名、投票選舉等環節設計出一套黨領導人大代表選舉的有效機制。執政黨對于人大代表間接選舉的直接影響，是通過黨在人大內部設立黨組、黨支部，并擁有一大批黨員代表而占有實實在在的主導地位的。由于黨組織和國家機關、以及社會大眾在具體人大代表選舉信息上與具體執行的官員掌握的信息不對稱，而且在人大代表候選人提名推薦上，執行的官員有過大的自由裁量空間，那么，執行的官員便可能存在尋租空間：不僅如此，執行的官員便可以利用信息不對稱便利以及其他職務上的便利，為行賄者穿針引線，收取費用和其他不法利益（比如人脈關系之類）。

第四，人大代表選舉制度的監督制度不完善。

我國人大代表選舉的監督方式有黨委紀委的監督，有選舉組織機構的監督。但是這些監督方式卻沒有能夠防止賄選的發生。現行法律規定地方人大常委會和大會主席團主持縣級以上地方人大代表的選舉，這是一種內部的自我監督機制。因為地方人大常委會和主席團其大多數成員也同時是人大代表，讓人大代表自己監督自己，既不能保證其監督力度，也不能得到人民群眾的信服。

此外，現行人大代表選舉制度缺乏事前監督。前述的監督主體對投票前的行為很難監督到位，而賄選多數是發生在投票前的贈送錢財和拉票的行為之中，而監督主體對這些行為通常也只有通過事后的群眾舉報或其他途徑獲知。因此，加強事前監督的力度，從源頭整治賄選之風十分必要。

三、遼寧賄選案影響的兩面性

一方面，遼寧賄選案的發生對社會具有一定程度的不良影響，主要體現在以下兩個方面。

第一，拉票賄選挑戰了我國人民代表大會制度。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的制度安排。我國人民代表大會制度的基礎是選舉制度，同時，選舉制度也是我國民主法治的有機組成部分。選舉是否公正，直接關系到公民選舉權和被選舉權能否得到實現，直接關系到各級人大代表能否真正代表人民的利益。因此，這次事件不僅暴露了選舉制度的相關問題，也對國家根本政治制度造成了沖擊。

第二，拉票賄選挑戰了黨紀國法。它敗壞了黨風政紀，損害干部選任機制的公信力，也會影響黨政系統組織紀律的嚴明度，在用人層面傷公共治理體系的“筋”動“政治生態”的骨。與衡陽、南充事件相比，因為遼寧賄選涉及的官員層級更高，直接關涉省級選舉，所以其危害也就相對更嚴重。黨中央多次強調，嚴肅選舉紀律，嚴禁權錢交易，確保選舉風清氣正。選拉票賄選、買官鬻爵，向來是大忌。因此，遼寧賄選案是對黨風政紀的公然挑釁，對干部選任機制的公信力造成了破壞。

然而，任何事情都具有兩面性。遼寧賄選案在一定程度上也具有積極作用，它為黨和國家提供了一個制度自我完善和自我改造的契機。作為一面鏡子，我們可以通過法理分析進而認真總結發生的原因、引發的后果、防范的手段和處置的策略，不斷地積累經驗，以便健全和完善我國人民代表大會制度的改革目標。

四、完善地方人大選舉制度的具體路徑

綜上所述，遼寧賄選案反映出了我國人大選舉制度的不足之處。因此，我們應當在剖析地方人大選舉制度缺陷后，積極尋求有效措施，以便推進地方人大選舉制度的改革與完善，進而維護國家的長治久安。

（一）完善選舉制度監督機制

最好的防腐劑就是陽光，權力的產生、運行最根本且最有效的規范措施是社會主義民主制度和法治。

首先，我們應堅持完善監督程序法律制度，并發揮社會監督的作用。在現有制度架構下，要使選舉權力在陽光下運行，不僅從法律制度上完善選舉程序，還有必要對人大制度本身進行優化和完善，發揮各級人大制度性監督平臺的作用。要對選舉時間、選民資格、候選人條件、違反選舉程序、破壞選舉等行為以及選舉糾紛等重大事項，制定統一且具體的規定，也要提高選舉過程的透明度，將選舉行為暴露于陽光之下，讓人民能夠有效監督權力。

其次，建立獨立的選舉監督機構。我國間接選舉組織機構缺乏獨立性與穩定性的固有缺陷使建立獨立的選舉監督機構的必要性已無須多提。西方國家的立法機關制定了大量的法律為選舉監察提供了完善的法律依據，有的設立獨立的選舉監督機構，有的國家賦予選舉組織機構以監督權，都得到很好的治理效果。在我國，設立一個從屬于人大的選舉監督委員會專門負責對間接選舉的監督，這樣方能使得選舉的負責機構與監督機構分開，更好的行使監督權。

最后，除建立獨立的專門監督機構之外，對選舉過程的監督也要綜合運用多種方式。鑒于我國人口基數大，選舉工作開展復雜，單靠監督機構無法全面處理所有工作。運用人民檢察院監督、大眾監督等方式，能充分調動各方面力量，保持監督的客觀性與公正性，協同專門監督機構對選舉進行監督。

（二）優化地方人大選舉制度的內在設計

毫無疑問，不斷加強地方人大選舉制度的內在設計，提高地方人大選舉制度的制度化、法治化水平，將是地方人大選舉制度發展的首要突破口。

第一，完善候選人提名制度。提名候選人在地方人大選舉中既處于首要階段，也是關鍵階段，人大代表候選人提名過程的民主程度將直接決定著整個選舉過程的民主程度。因此，要消除像賄選此類有悖于民主的現象，我們就必須對選舉過程進行陽光操作，確保正式候選人是廣大選民的中意人選。

第二，提高人大代表選舉機制的競爭性。競選作為一種機制，與選舉的民主性關系密切。通過相關立法，將競爭性選舉原則合法化為政治選舉活動的基本原則，并對競選規則和程序進行細化，促使地方人大代表選舉過程中的競選走向常態化、制度化。實現人大選舉競選的常態化，有利于提升選民的民主技能，提高選民的積極性，增加選舉的透明度，進而抵制賄選等不良現象的出現。

第三，加強地方人大選舉監督體系的系統化建設。“作為對于自治的一種不恰當的背離，我們認為選舉是我們民主政體的核心特質。”就人大選舉實踐而論，選舉的權威性直接關系著代議機構的權威性。要真正實現人大選舉過程中的廉潔選舉，必須不斷加強地方人大選舉監督體系的系統化建設。實現選舉機構和監督機構相分離，使監督機構真正成為人大選舉過程的監督者，能獨立受理人大選舉中的各種投訴、揭發行為。

（三）培育公民政治信仰

賄選是對公民基本政治權利的侵犯。選舉既是公民最寶貴的權利，也是公民最神圣的義務，政治冷漠不僅會滋生腐敗的土壤，讓選舉成為不法分子的游戲，同樣也會將優秀的選民阻擋在民主的大門之外。賄選的發生，一定程度上反映出的正是我國公民對選舉不夠重視，對自身政治權利不加珍惜，缺乏堅定的政治信仰的表現。