我國憲法宣誓制度構成與效力分析

陳珊珊

【摘要】憲法宣誓制度作為保障履行承諾行為的一種重要制度，已然正式確立。但是在效力及保障制度方面存在若干不足，憲法宣誓制度應當具有兩種效力，即正向效力與反向效力，同時在追責制度上也應進行完善。長久來看，我國憲法制度的終極需求仍在于信仰強化和責任落實。

【關鍵詞】憲法宣誓；構成；效力

2015年7月1日，全國人大常委會第十五次會議以153票贊成，0票反對，2票棄權表決通過了《全國人大常委會關于實行憲法宣誓制度的決定》（以下簡稱《決定》），這標志著我國以立法形式正式規定實行憲法宣誓制度。

宣誓制度是保障履行承諾行為的一種重要制度。中共十八屆四中全會《決定》的起草說明曾提到“這是世界上大多數有成文憲法的國家所采取的一種制度。在142個有成文憲法的國家中，規定相關國家公職人員必須宣誓擁護或效忠憲法的有97個”。宣誓制度在我國古已有之。《周禮》中記載的各個諸侯國締結信約的方式就是一種更具有宣誓意義的活動。歷代王朝，皇帝登基、即位等重大禮儀活動時，都會有宣誓。而在近現代時期，政治宣誓更加得到重視。孫中山先生曾在就任臨時大總統時莊嚴宣讀總統誓詞，開民國政治宣誓之先河。南京國民政府于1903年頒布《宣誓條例》，使民國時期的宣誓制度走上了程序化和制度化的軌道。1946年的“制憲國大”通過的《中華民國憲法》對政治宣誓又作進一步明確規定。

如今，憲法宣誓制度已正式確立。《決定》共十項規定，分別對宣誓人員、宣誓誓詞、宣誓儀式等要素進行了簡要規定。而其所謂之“簡要”，即意味著《決定》作為一項框架性規定，仍存在一些制度設計上的不足之處。

一、憲法宣誓制度之構成

根據世界各國關于憲法宣誓制度的規定，其構成要素大致包括：宣誓制度的規范形式、宣誓人員、宣誓對象、宣誓誓詞、宣誓儀式、宣誓時間與地點等內容。

首先，關于宣誓人員。域外立法看來，宣誓人員都是擔任國家重要職務的公職人員，如國家元首、議會議員、總理或首相等。而我國憲法宣誓人員則規定為：各級人民代表大會及縣級以上各級人民代表大會常務委員會選舉或者決定任命的國家工作人員，以及各級人民政府、人民法院、人民檢察院任命的國家工作人員。因此，從范圍廣度來看，中外差異不大。

其次，從宣誓對象來看，僅從域外國家元首的宣誓對象來看，大致有三種情形：一是向全體人民或國民宣誓，二向議會或者議會與其他機構的聯合組織宣誓，三是向法官宣誓。而在我國，《決定》的第八條僅模糊規定，宣誓場所應當莊重、嚴肅，懸掛中華人民共和國國旗或者國徽。因此，可以推定國家元首是向國旗或國徽宣誓。該項做法與域外情形大有所不同，就筆者看來，作為人民民主專政的國家，我國國家元首應當是向人民進行宣誓，因此，建議將宣誓對象進行明確規定，以顯示其人民性的特征。

再次，從宣誓誓詞來看，綜而觀之，各國憲法中的誓詞內容主要涉及四個方面：一是效忠國家，捍衛民族的尊嚴、獨立和安全，維護國家主權和利益：二是遵守和維護國家憲法和法律：三是尊重和維護人和公民的權利與自由，忠實地為人民服務；四是竭盡全力，恪盡職守，忠誠履行職責。有些實行政教合一的國家在誓詞中還要求宣誓人護衛國教，為宗教的昌盛服務。

最后，從宣誓的時間、地點來看。根據《決定》第三條的規定，宣誓人員一般在依照法定程序產生后，進行憲法宣誓。結合相關法律理解，原則上在哪個會議上選舉產或者決定任命、且履行任職法律手續的，就在哪個會議上宣誓。在實踐中也容易操作，既莊重又節儉。此外，宣誓場所并未限定于某一場景，但是應當莊重、嚴肅，并且懸掛國旗或國徽。而在域外立法中，有的國家規定為應當在議會舉行宣誓儀式，有的國家則未明確規定宣誓地點，但在宣誓地點上也習慣選擇議會，如韓國總統樸槿惠宣誓就職儀式就是在國會議事堂廣場舉行。

二、未竟之言：憲法宣誓制度之效力及其保障

歐里庇得斯在其《希波呂托斯》這一悲劇著名作品中有一段詩說：“我的舌頭發了誓，但我的心卻沒有發誓。”因此，如果僅僅規定了宣誓行為，而沒有規定違反宣誓的追責機制，就會使宣誓流于形式，宣誓的效力也會大打折扣。

關于憲法宣誓之效力，目前學界認為，憲法宣誓具有內外二重效力，即內在效力與外在效力。所謂外在效力，即針對宣誓主體基于宣誓程序過程中的某些外在的變化產生的效力，是一種可以辨識的效力：將普通公民過渡到國家機關工作人員，使宣誓人知曉并承認宣誓誓詞對其賦予的職責，并賦予了公民監督宣誓人的權利。所謂內在效力，即建立宣誓主體對憲法的信仰，建立整個社會的憲法信仰。這是一種正向的對憲法宣誓效力的闡述，同時，也需要從反向思考一下憲法宣誓的效力。

關于憲法宣誓的反向效力，可以從兩個案例著手：一是奧巴馬就任總統的二次憲法宣誓事件：2009年1月20日，奧巴馬在華盛頓國會山前宣誓就任第44任美國總統。但是由于當天在宣誓過程中首席大法官約翰·羅伯茨沒有將誓詞中“忠誠地（faithfully）”一詞按照憲法規定的順序說出，奧巴馬只得次日在白宮地圖室重新進行宣誓；二是香港梁游二人未恰當履行宣誓義務事件：2016年10月12日，香港立法會舉行新當選議員宣誓儀式。“青年新政”的游蕙禎在宣誓時把中國讀作“支那”，梁訟恒亦把中華人民共和國以侮辱方式讀出，并展示“香港不是中國”橫幅。

憲法宣誓在前述兩例事件中都未能順利完成。奧巴馬因首次宣誓的失誤而遭遇政治危機，其就職正當性遭受質疑，只能進行二次宣誓。而在梁游事件中，因為二人未恰當宣誓，被高等法院裁定宣誓無效并取消議員資格，且上訴庭宣布裁決：駁回兩人的上訴，維持取消兩人議員資格的決定，并裁定訴訟費全由梁游支付。以上兩例中的當事人都已當選成功，但在宣誓程序中都出現了瑕疵或者是重大瑕疵，造成的結果便是任職資格處于待定狀態。當其任職資格處于待定狀態時，從法律嚴謹性上來說，宣誓人仍然是通過法定程序選出的當選人，但是其是否能夠履行職責則因其宣誓瑕疵而處于不能的狀態之中。其所蘊涵的便是就職宣誓的程序性價值——就職宣誓制度是憲法規定的權力轉移程序，它使得權力的轉移更具合法性，它對國家權力及其轉移具有規制性價值，并具有穩定社會政治秩序的價值。

因此，所謂憲法宣誓的反向效力，是指當宣誓人未按照法定的方式、程序、內容、步驟等進行宣誓，即宣誓失敗時，其任職的正當性也因而處于待定狀態，情況嚴重時，應當取消其任職資格的效力。從《決定》的內容來看，其更強調的是憲法宣誓的正向效力，強調憲法宣誓的外在和內在作用，但對于憲法宣誓的反向效力并無著墨。實際上，憲法宣誓的反向效力是其自身的一大重要保障，若能將其法定化，那么憲法宣誓制度將得到更強程度的鞏固，更加能夠避免淪為形式化的門面裝飾。

此外，關于憲法宣誓制度的另一大保障，便是憲法宣誓制度的追責機制。所謂憲法宣誓的追責機制，是指當經歷過宣誓儀式的宣誓人，若出現違反此內容的行為時，應當追究其責任。憲法宣誓制度的建立，旨在表征宣誓者每項職務行為都必須有憲法上的根據，一旦違背，就必須受到相應的制裁。僅有宣誓而沒有違反誓言的責任追究機制，宣誓制度就會變得形式化。由于宣誓在本質上是公職人員的一種政治行為，因此，確立違反誓言的法律責任至關重要，其責任形式也可以考慮采取政治責任方式，如罷免、辭職、向公眾道歉等方式予以表達。

三、結語

作為權力約束制度的一種，憲法宣誓制度大有可為。目前來看，憲法宣誓制度的建設尚在進行之中。對比世界范圍內的憲法宣誓制度，可以看出，我國憲法制度的終極需求仍在于信仰強化和責任落實。

美國法學家伯爾曼曾說：“法律必須被信仰，否則它形同虛設。”憲法宣誓制度的有效運行，需要憲法信仰的支撐。如果公職人員心中沒有信仰憲法的情感，不能尊重憲法的權威，自然談不上擁有真正意義上的法治理念，法治就只能停在嘴巴上和文件中。

而責任落實則需要國家的有序推行。隨著《反間諜法》、新《國家安全法》等的出臺，憲法宣誓責任將包含更多的意涵。憲法宣誓追責機制，將隨著相關單行法的不斷更新出臺而煥發生機。只有明確憲法宣誓之責任，憲法宣誓才能夠具有約束力，不會流于形式主義。