推行審計審理規范審計權力初探

朱曉鋒

【摘要】推行審計審理、嚴格規范自身審計權力行使，是審計機關依法行政有效履責的前提和基礎。為回應社會關切，規范審計權力運行，確保審計機關既依法有效履責、推動依法行政，又自身嚴格治理、確保審計權力依法行使，決定性因素在審計機關自身。審計機關應堅定不移地推行審計審理，嚴格規范審計權力。本文以此為基點。從機構獨立、方式創新、辨證施治、統一立法諸方面做了前瞻性研究。

【關鍵詞】審計審理 權力運行

一、引言

近年來，審計機關作為專門的權力制約監督力量，充分發揮經濟社會“免疫系統”功能，在促進國家大政方針落實，保障財政經濟安全，嚴肅財經法紀，服務宏觀管理和決策，規范權力運行，促進黨風廉政建設等方面發揮了積極作用。但隨著審計執法力度的持續加大，審計結果公開的逐步深入，一些不容回避的問題再次被提及。為確保審計權力依法行使，審計機關應實現審計權力的分權制衡，堅定不移地推行審計審理，嚴格規范審計權力。

二、審計審理的進一步深化和完善

（一）機構獨立

審計審理作為規范審計權力運行的核心，其生命力就在于通過審計機關內部合理配置審計資源、明確區分審計管理和審計執法權力，實現審計管理權力與審計執法權力、審計執法不同環節權力的分權制衡，以權力監督權力。基于此，機構獨立是必要的，也是必須的。首先是基于審計管理權力區分的機構獨立。也就是審計計劃管理、審計質量管理、審計進度管理、審計廉政管理、審計成本管理、審計結論落實等權力要加以區分，質量管理機構、計劃管理部門、紀檢監察部門、財務管理部門、結論落實督查部門要各自職責獨立、機構獨立。其次是基于審計執法權力區分的機構獨立。在行使審計執法權力前，審計人員分屬于不同的業務部門。但在行使審計權力過程中，審計人員就分屬于不同的審計組，相對于產生審計組的業務部門、派出審計組的審計機關而言具有獨立性。此時，審計組、業務部門、審計機關應各自獨立，形成分權制衡。審計組按照審計實施方案行使審計權力，審計組組長審核審計工作底稿和審計證據，審計組實行組長負責制，審計組長“將在外君命有所不受”，享有與應承擔責任相應的獨立權力。業務部門負責人在審計組組長審核的基礎上進行復核，對復核事項承擔責任，享有與其應承擔責任相應的獨立權力。審計機關召開審計業務會議予以審定，獨立行使審定權力，不受審計機關領導人個人、其他業務部門、業務人員的干涉。這三個環節是緊密聯系的，是審計權力運行的實質性的核心部位，審計組組長、業務部門、審計業務會議在此部位必須分權制衡，相互獨立，否則審計審理的目標就會落空。

（二）方式創新

當前，以下審理方式創新都值得嘗試。一是引入“抗辯式”審理制度。現階段，審計機關的審理以“糾問式”居多，無論是上傳電子資料審理、報送紙質資料審理，還是審計現場審理，都是審理人員“問”，審計人員“答”，容易造成情緒上的對立、溝通上的障礙，也容易使審計審理停留在表層而無法深入。另外，由于重要當事人—被審計單位的缺席，更容易造成審理人員了解情況不全面、不客觀。基于此，對于一些重大審計項目，審計機關可以引進被審計單位作為第三方，審理機構在審理居于中立地位，由審計組作為“控方”陳訴違法事實、列明法律依據、論證處罰意見，由被審計單位作為“辯方”擺事實講道理進行申辯。這種方式符合《行政處罰法》、《審計法》確立的聽證、處罰告知等法律制度的立法精神，既有利于“兼聽則明”，又充分保障了被審計單位的知情權，可以最大限度地促進和諧審計，最大限度地發揮審計審理效用。二是推行審理助辯制度。審計機關從被審計單位有關人員或司法機關人員中遴選政策法規素養較高、敢于善于堅持公平正義的人員，建立審理助辯人員庫，在實施“抗辯式”審理或其他審理時，被審計單位對審計結論意見較大的，可以由其在審理助辯人員庫中選取審理助辯員，幫助其參與審計審理過程，充分闡明觀點，維護自身權益，深度監督審計權力行使。三是建立特約審理員制度。為擴大審計治理效果，推進審理工作公開，也為緩解審理人員較少、特殊專業人員缺乏等矛盾。

（三）辨證施治

推進審計審理，規范審計權力，必須堅持實事求是，講求實效，以實績來檢驗審理成果。在審理過程中，應倡導“辨證施治”，牢固樹立辯證審理科學理念，正確處理依法審計與實事求是的關系，確保審計執法促進經濟社會發展、推進依法治國。主要是在實施審理時做到“五個堅定不移，七個正確區分，八個慎重對待”：堅定不移地支持審計人員查處與民爭利、有損民生的問題，堅定不移地支持審計人員查處虛報轉移、截留挪用等嚴重違法違紀問題，堅定不移地支持審計人員查處重點建設項目和基礎設施建設項目的重大質量隱患、損失浪費問題，堅定不移地支持審計人員查處經濟違法案件線索，堅定不移地支持審計人員推動機制制度完善。審理審計人員查出有關問題時，做到正確區分合法與合理、失誤與失職、主觀與客觀、歷史與現實、宏觀與微觀、前因與后果、試驗創新探索與鉆空子謀私利的政策界限。審理中，慎重對待審計查出的專項資金整合、特定建設項目的調整、事關社會穩定的財政資金使用、外因變化導致項目預期不達、企業改制中的資產問題、對民營企業的扶持、歷史遺留問題、地方政府的招商引資政策等問題。

（四）統一立法

當前，《審計法實施條例》、《國家審計準則》對審計審理僅做了原則性規定，全國各地審計審理工作“百花齊放，百家爭鳴”。但依據《立法法》的規定，地方審計機關沒有立法權，從制度層面講，地方審計機關探索的審理經驗值得推廣借鑒，但其審理制度層級較低，不利于審理工作的順利開展。宜由相關立法部門頂層設計，從規范審計權力運行的高度進行統一立法，對審計審理概念、機構人員、審理內容、審理要求等基本問題進行全新界定，對審計審理實際操作進行示范，以深入推進審計審理。