地方政府融資平臺風險分析

劉君

【摘要】地方政府融資平臺為地方的經濟建設提供了相當雄厚的資金，拓寬了地方政府經濟建設的資金來源，但是地方政府融資平臺卻存在很多問題：負債過高，增加財政赤字；蜂擁而上，良莠不齊；公司法人定位模糊。本文試圖從第二代貨幣危機理論來分析地方政府融資平臺的運作情況，認為有極大的風險，需要出臺措施規范運作模式。

【關鍵詞】地方政府投融資平臺 預期自致型模型 債務風險 財政危機

地方政府的融資平臺的出現、發展與壯大與中國經濟體制改革如影隨形，在2008年次貸危機發生后其作用日益受到關注。為應對國際金融危機、保持經濟平穩較快發展，中央政府實施積極的財政政策，各地政府紛紛組建地方政府融資平臺，為城市基礎設施建設和應對國際金融危機發揮了重要的作用。但融資平臺公司舉債融資規模迅速膨脹、地方政府融資平臺的債務風險日益顯現也亟需關注。本文基于第二代貨幣危機理論重點分析其存在的問題。

銀監會的統計數據顯示：到2016年5月末，全國各省、區、直轄市合計設立8221家投融資平臺公司，其中縣級平臺高達4907家。從地方平臺公司貸款債務與地方政府財力對比看，債務率為97.8%，部分城市平臺公司貸款債務率超過200%。央行2016年6月1日晚間公布的《2010中國區域金融運行報告》介紹了其2008年以來對全國各地區政府融資平臺貸款情況的專項調查結果。報告顯示，截至2017年年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，較2016年年末增長25%以上。其中，縣級（含縣級市）平臺約占70%。同時，平臺貸款在人民幣各項貸款中占比不超過30%。對于平臺貸款的具體數量，央行在報告中并沒有披露。但值得注意的是，報告中提到，“平臺貸款在人民幣各項貸款中占比不超過30%。”按照2016年末人民幣貸款余額為47.92萬億元來算，截至2016年末，政府融資平臺貸款不到14.376萬億元。

一、融資方式

一般來說，政府投融資具有三個特征：一是有償性和公共性；二是兼有金融性和財政性；三是靈活性。政府投融資不同于財政預算，它是根據財政政策的需要和經濟建設的需要進行的信用活動，可以按照建設任務具體情況實行不同的投融資方式。除部分有收益的項目外，絕大部分基礎設施項目沒有現金流入，因而絕大部分政府融資平臺缺乏穩定的經營現金流，為配合銀行的放貸審查，政府融資平臺的舉債模式主要為：政府委托其進行項目代建，財政未來撥付的代建資金作為銀行貸款的還款來源，擔保方式為委托代建協議項下的應收帳款質押并經同級人大通過。政府融資平臺融資的特點決定了其極易將金融風險進一步擴散為財政風險。

二、主要問題

1.負債過高，增加財政赤字

政府的融資平臺通常以土地、股權作為抵押，依靠政府的財政作為擔保。在這種情況下，容易造成地方政府的高負債率。央行的統計顯示，截至2016年5月末，全國地方政府的負債超過5萬億元；財政部財政科學研究所所長賈康的估算是，目前我國地方投融資平臺負債超過6萬億元，其中地方債務總余額在4萬億元以上，約相當于GDP的16.5%，財政收入的80.2%，地方財政收入的174.6%；國務院發展研究中心金融所副所長巴曙松亦認為，2016年地方政府的投融資平臺的負債總規模已經超過了地方政府全年的總財政收入。如果產生資金鏈的斷裂，很容易產生一系列的連鎖反應。之后的財政收入難以保障，影響償付能力。

2.蜂擁而上，良莠不齊

在前文所說，各地紛紛建立融資平臺，甚至鄉鎮政府也不甘落后。如此眾多的融資平臺在運營過程中，缺乏必要的規范與監督，違規情況在所難免。部分融資平臺公司等單位采取虛假或不合法的抵（質）押物、高估抵押物價值等方式違規取得債務資金731.53億元。由于個別地方舉債存在一定的盲目性、項目準備不充分等，2015年及以前年度舉借的債務中，有1319.80億元至2016年底尚未支出，當年財政資金為此支付利息67.74億元：還有351億元債務資金被投向資本市場、房地產和“兩高一剩”（高能耗、高污染、產能過剩）項目。

3.公司法人定位模糊

公司法要求公司制法人每年度都要接受中介機構的審計，但只有上市公司才需要向公眾披露公司的審計情況。由于融資平臺公司是由地方政府或有關機構成立的企業，審計報告公開沒有相關的法律法規要求。由于地方政府融資平臺所具有的政府背景，銀行在向平臺公司貸款時，往往看的不是融資平臺本身的財務狀況，而是以財政性資金支撐的政府信用。另外，由于政府財政收支情況不公開透明，銀行也難以掌握有關政府財政收支能力的情況。這種“名義獨立、實則附庸”治理結構雖然密切了與地方政府關系，有利于獲得政策支持和優勢資源，但企業也失去了投資決策的獨立性和經營管理的自主性，形成了“政企不分”的局面。

三、相關政策建議

1.嚴格規范政府融資平臺的建設

現有體制下，地方政府的融資來源還十分有限，融資平臺在相當長的時間內還將存在。當務之急就是把融資平臺置于陽光運行，公開融資平臺的資金來源和去向，嚴格資金審批，把不良貸款控制在有效限度內。

2.規范融資平臺公司的法人地位

很多融資平臺公司和政府部門相互交叉，出現政企不分的現象。為此，要是融資平臺與政府脫鉤，政府在融資平臺公司中的角色逐漸淡化，給予公司更多的自主權。積極參與市場競爭，把市場化機制引入融資平臺公司的日常運作過程中。

3.有重點，有步驟地建設部分融資平臺

目前我國的融資平臺過多過濫，發展質量良莠不齊。為此需要將一批效益好、信譽高、還貸能力強的融資公司重點扶植培養，成為融資的“領頭羊”，對于負債累累，效益低下的，合并或淘汰，形成多層次、多維度，點線面相結合的融資體系。

4.多樣化戰略

地方政府主要是以稅收和土地作為抵押開展融資，稅收是財政的主要來源，一旦資金鏈斷裂，財政往往不堪重負。為此，地方政府可以創新新的融資方式，除了用于基礎設施建設之外，還可以集中將資金投放到效益好的產業，提高資金的流動性和使用效率，減輕債務負擔。